养老险筹资模式思索

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自社会保障制度建立以来,考察世界各国养老保险制度的实施情况,基本养老保险的筹资模式大抵可以分为三种:现收现付制、完全积累制和部分积累制。目前,我国基本养老保险筹资模式采取部分积累制,主要是为了适应人口老龄化的压力。但老龄化高峰之后,是继续实行部分积累还是回到现收现付,还是过渡到完全积累,我国目前还没有做出政策选择,相关的研究也较少。因此,对这一问题进行研究,具有重要的理论价值和现实意义。

一、我国基本养老保险筹资模式的历史演变

养老保险制度在我国的真正兴起是以20世纪50年代国家统一的《劳动保险条例》为标志的,而我国基本养老保险筹资模式的发展历程,大致可以分为两个阶段:1951—1992年的现收现付制阶段和1993年至今的部分积累制阶段。

(一)现收现付制阶段

从新中国成立到20世纪90年代初,我国基本养老保险先后经历了“国家—单位保险”、“企业保险”以及“社会保险”的历程,但其现收现付的筹资模式一直未变。

1.“国家—单位保险”阶段。1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,该条例是包括一揽子社会保险计划,涉及养老、疾病、伤残等。在筹资模式上采用现收现付制,企业单方缴费,缴费额占工资总额的3%,其中70%由企业自用,30%上交全国总工会,在全国范围内调剂使用[1]45。

2.“企业保险”阶段。“”的十年使得我国刚刚建立起来的劳动保险制度几乎陷入瘫痪。继在劳动保险管理上撤销内务部之后,1969年财政部又规定国营企业一律停止提取劳动保险金,退休金在营业外列支,即由企业各自负担退休金。这就意味着我国的劳动保险走上了彻底的企业保险,基金也停止了积累。

3.养老保险制度恢复与探索阶段。1978年国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,规定了退休、退职条件和退休费标准。作为劳动保险制度的延续,随后又建立了离休制度。与此同时,这一时期也开始探索从“企业保险”向“社会保险”转变。

(二)部分积累制阶段

部分积累制又称部分基金制,是现收现付和完全积累两种模式的结合。在此模式下,退休人员的养老金一部分来自于现收现付,另一部分来自于完全积累[2]。

1.“社会统筹和个人账户相结合”筹资模式的推出。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中对养老保障体制改革做了三项原则性规定:建立多层次的社会保障体系、实行社会统筹和个人账户相结合以及建立统一的社会保障管理机构。1994年,社会统筹和个人账户相结合的改革试点工作开始全面推开。这两年是我国养老保险决策比较关键的两年,1993年侧重于该不该实行“社会统筹与个人账户相结合”,而1994年则侧重于如何实行“社会统筹与个人账户相结合”[1]48-49。1995年,国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,明确基本养老保险筹资模式实行社会统筹和个人账户相结合。1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》进一步统一了缴费率、个人账户规模和养老金计发办法,而这个文件也标志着我国社会统筹和个人账户相结合筹资模式的正式形成。

2.“统账结合”筹资模式的完善。由于“统账结合”混账管理模式带来的问题,2000年国务院了《关于城镇社会保障体系改革的试点意见》,提出了“统账分开,做实账户”的养老保险分账管理模式,并决定在辽宁省进行做实基本养老保险个人账户的试点。2003年,试点扩大到黑龙江和吉林两省。而做小做实个人账户的具体操作,随后形成了“辽宁模式”和“黑吉模式”。为与做实个人账户相衔接,2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定:自2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。

3.我国选择部分积累制筹资模式的原因。我国之所以在20世纪90年代选择了部分积累制,主要有以下几点考量:一是人口老龄化的巨大压力,现收现付制由于没有积累,难以维持制度的继续运行。二是通过个人账户的建立,可以发挥个人在养老保险中的作用,建立国家、企业和个人责任共担、权利与义务相结合的激励机制。三是我国不宜实行完全积累制筹资模式。首先,世界上那些向完全积累制转变的国家主要是因为居民储蓄率很低,而我国居民储蓄率过高;其次,我国的资本市场发育不完善,若采取完全积累制,那么我国基本养老保险基金的保值增值会面临很大问题;最后,完全积累制缺乏互助互济性,强调自我保障,不符合社会保险的本质要求。四是部分积累制在理论上既可以保持现收现付制的代际转移和收入再分配功能,又能够发挥完全积累制刺激个人缴费积极性和培养个人自我保障的责任等作用。

二、部分积累制的三种定位

对于我国基本养老保险部分积累制的筹资模式,可以有三种不同的定位。第一种仅仅把部分积累制作为应付人口老龄化的一种过渡筹资模式,在老龄化过程的前期进行积累,用于弥补老龄化高峰时的支付,等到出现静态人口年龄结构时,重新进入现收现付制。第二种将部分积累制作为向完全积累制过渡的手段。据世界银行的测算,我国如果采取这种定位的话,通过80年左右的时间可以实现这种过渡。第三种将部分积累制作为基本养老保险的最终筹资模式,长期坚持执行下去[3]。究竟我国应采取哪种定位?一方面,我们要考虑三种定位各自的可能性,亦即我们能够积累多大规模的资金。从部分积累制过渡到现收现付制,需要积累的资金最少,第二种定位需要积累的资金最多,第三种定位需要积累的资金介于两者之间[3]。另一方面,我们要对我国基本养老保险筹资的目标模式有一个明确的选择,而这会涉及很多因素的考量。不仅要考虑人口的经济参与率、基本养老保险的覆盖率、资金回报率等因素,还得考虑经济增长率和人口年龄结构等。因此,关于部分积累制的定位,这是一个涉及众多因素且非常复杂的问题。

三、对我国基本养老保险筹资模式的思考

从社会保障的发展历史以及现状来看,基本养老保险筹资模式与人口年龄结构有着密切的关系。之所以世界上绝大部分国家会选择现收现付制,不仅由于现收现付制的一系列优点,如没有保值增值的压力等,更重要的是这些国家的人口年龄结构比较年轻,老年负担系数小。从某种意义上说,现收现付制是年轻型人口结构的产物。而后来一些国家如智利放弃现收现付制走向部分积累制或完全积累制,主要是由于人口老龄化的冲击,亦即人口年龄结构不再年轻,老年负担系数变大。前文已经论及,若要确定我国基本养老保险筹资的目标模式,需要考量经济、社会、政治等一系列因素。然而我们可以选取一个角度作为切入点,本文将从未来的人口年龄结构这一视角来探讨我国基本养老保险的筹资模式,亦即当前的部分积累制是否是我国基本养老保险的最终筹资模式。

(一)老龄社会的两种状态

老龄社会是指老年人口占总人口达到或超过一定比例的人口结构模型。联合国的传统标准是一个地区60岁以上老人达到总人口的10%,新标准是65岁老人占总人口的7%,该地区就视为进入老龄社会。但老龄社会有两种状态:一是动态的老龄化过程,二是作为老龄化结果而形成的静态老龄社会[3]。静态老龄社会是相对于动态的老龄化过程而言的,具体指老年人口在社会总人口中所占比趋向稳定且老年人口数量不再增加的一种人口结构模型。根据全国老龄工作委员会办公室的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》,从2001年到2100年的100年间,我国的老龄化可以分为三个阶段:第一,快速老龄化阶段(2001—2020年)。这一阶段,我国老年人口将年均增加596万,年均增速达到3.28%,大大超过总人口年均0.66%的增速。第二,加速老龄化阶段(2021—2050年)。这一阶段,我国老年人口数量开始加速增长,年均增加620万人。到2050年,总量将超过4亿,老龄化水平将达到30%以上。第三,稳定的重度老龄化阶段(2051—2100年)。这一阶段,老年人口将稳定在3亿至4亿,老龄化水平基本稳定在31%。根据老龄社会两种状态的划分,我国从2001年到2050年这个阶段可以界定为动态的老龄化过程。而自此之后,我国将进入静态老龄社会,因为自2050年之后,我国老龄化水平基本稳定在31%,老龄人口数量比较稳定。

(二)静态老龄社会两种模式的比较

在动态的老龄化过程中,亦即我国从21世纪初到21世纪中叶这个阶段,学者们基本倾向于部分积累制,而且我国当前的基本养老保险筹资模式正是部分积累制。但在静态老龄社会,部分积累制是否依然优于现收现付制,我国是否只能继续走部分积累制这一条道路。完全积累制由于其缺乏互助互济性,不符合社会保险的本质属性,故本文在此不做讨论。现收现付制筹资模式需要一个稳定的人口结构,即从业人员与退休人员的比例要相对稳定。虽然实施初期缴费率较低,但随着人口老龄化的加剧,其缴费率则会不断提高,面临支付危机。需要注意的是,这是在人口老龄化动态过程中会存在的问题。在静态老龄社会,根据“以支定收”,由于老年人口数量比较稳定,那么养老金支出就会稳定,从而缴费率也比较稳定,不会存在支付危机的顾虑。然而,在动态的老龄化过程中,现收现付制也不一定会发生支付危机,关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距[4]。其次,现收现付制的抵抗资金风险能力强、制度确定性大、社会稳定性强,更加有利于化解社会矛盾、平衡利益关系[5]。再次,根据《中国社会保障改革与发展战略》,到21世纪中叶,我国会全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会。届时,我国人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人们生活比较富裕,而且将享有体面的老年生活。也就是说,到那时,基本养老保险的覆盖面会进一步扩大,人们的缴费能力也会增强,从而通过现收现付来实现养老保险是完全可能的。更重要的是,届时无论我国的资本市场是否完善,现收现付制都不会面临资金保值增值压力,而部分积累制则需要一个完善的资本市场,并保证资金收益率高于通货膨胀率。

(三)静态老龄社会我国基本养老保险筹资模式的选择

根据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》,我国在人口老龄化的第三个阶段会进入静态老龄社会。在静态老龄社会,现收现付制不存在明显的缺点,相反,它具有部分积累制所不具备的无保值增值的压力等优点,这在前文已经论及。届时,我国已经渡过了人口老龄化高峰期,进入了静态老龄社会,无需借助部分积累制积累资金以应对老龄化。因此,在静态老龄社会,我国基本养老保险的筹资模式可以回归现收现付制。当前,部分积累制面临很多问题,比如养老保险基金入不敷出、个人账户空账运行等。从国际上看,智利等国家实现了从现收现付制向完全积累制的转变,关键在于政府承担了制度转轨的成本。我国之所以出现上述问题,其中一个重要原因就在于政府没有主动承担转轨成本,而是采取了体制内消化的方式,即维持较高的企业缴费率和专为“中人①”设计过渡性养老金,将转轨前的工作年限折算成系数,加发一块过渡性养老金[6]。另外我国养老金目标替代率过高、退休年龄偏低、企业年金发展不足等也是重要的诱因。若要解决上述问题,政府应主动承担起责任,可以从提高退休年龄、通过各种途径筹集资金消化转轨成本、鼓励企业发展企业年金等角度来着手。综上所述,在目前阶段,我国应继续坚持和完善部分积累制,以应对人口老龄化高峰的到来。当进入静态老龄社会,部分积累制并不是我国基本养老保险筹资模式的唯一选择,我们可以考虑回归现收现付制。但届时从部分积累制向现收现付制的转轨,仍有许多问题需要解决,有待进一步的研究。