养老险基金监管体制完备论述

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2009年9月国务院了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。随着试点工作的展开，参保人数逐步提高，覆盖范围逐渐扩大，基金积累也达到一定规模，据统计，截至2010年末全国参加新农保人数10277万人，领取待遇人数2863万人。全年新农保基金收入453亿元，其中个人缴费225亿元，基金支出200亿元，基金累计结存423亿元。随着试点范围的扩大，基金的结余将继续增加，对这部分累积基金的监管成为试点工作进一步深化，新农保制度可持续发展的关键。目前，新农保的基金监管体制仍不完善，漏洞很多，这无疑会影响基金的长期健康运营。构建合理的基金监管体制迫在眉睫。鉴于新农保基金与其他社保基金的共同性及特殊性，在监管体制的构建中，本着将基金“取之于农民，用之于农民”的原则，从我国农村的实际情况出发，全面实现新农保基金的保值增值。

一、新型农村社会养老保险基金监管现状及特殊性分析

（一）新型农村社会养老保险基金的监管现状

根据《指导意见》以及2011年实行的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，新农保基金实行内部监督和外部监督相结合的办法：国家行政方面监督—人力资源社会保障机构以及财政、监察、审计等相关部门的监督；经办机构内部监督；社会监督—群众自觉监督。

（二）新型农村社会养老保险基金监管的特殊性分析

首先，新农保基金来源于农村，资金短缺又是农村发展面临的问题之一。新农保实行的是三方供款，即个人缴费、集体补助和政府补贴。可以看出，新农保基金主要来自于农村，基金的累积额与当地的发展水平有着密切的关系。资金短缺是农村建设中面临的严重现实问题，故在新农保基金投资营运的过程中，可以考虑将这部分基金投入到农村，如投资农村基础设施建设等，真正做到基金的“取之于农民，用之于农民”。既实现了保值增值，又解决了农村发展对资金的需求。投资渠道的扩展与变化，必然引起监管体制的变化。根据不同的投资方式，设立相应的监管模式。用于购买国债或存入银行的那部分资金，安全性较有保障，主要是确保其符合国家规定；投入农村资本市场部分，鉴于农村资本市场本身较弱，发展很不成熟，应实施比较严格的监控。其次，目前大部分试点地区实行的是县级管理，管理层级较低。基层政府的管理能力较弱，对于新农保基金的管理，尤其是保值增值方面，受于人才、信息及投资能力的限制，效果不甚乐观，监管尤为重要。同时，基金监管的统筹层级也较低，不利于政策的统一规划，监管工作过于分散也会损失效率。在逐步提高管理统筹层次的同时，构建适合管理层级较低的监管模式是新农保基金监管特殊性的又一表现。

二、新型农村社会养老保险基金监管体制的构建

（一）新型农村社会养老保险基金监管模式的选择

社会保险基金的监管模式一般可分为审慎性模式和严格限量模式。审慎性模式适用于经济发展成熟，金融体制完善，基金管理机构发展程度较高的国家；严格限量模式适用于经济体制不够完善、管理制度初步建立、市场中介机构不发达、法制不健全的国家。目前，我国农村面临的仍是发育程度较低的金融市场、发展滞后的中介机构以及严重缺失的法律体系，所以严格限量的监管模式仍是新农保基金监管的首选。

（二）新型农村社会养老保险基金监管体制构建的具体建议

1．基金监管的目标

新农保基金监管的首要目标是保证基金的安全性和完整性，实现保值增值，提高抵御风险的能力，维护参保人的切身利益，实现新农保制度的可持续发展，促进农村社会的稳定。

2．基金监管的原则

(1)法制性原则。法制性原则是指基金监管的各项工作要纳入法制化的轨道，在有关法律法规的指导下，对社保经办机构以及基金管理机构的业务进行监控，实现有法可依和有法必依。

（2）公平公正原则。公平公正原则是指基金监管主体对于各经办机构和基金管理服务机构要本着一视同仁的态度，以客观事实为依据，按照统一的标准，公平的对待各被监管对象。其中重要的一点是要保证监管主体的独立性，负有监管职责的机构要独立行使监督控制权，不受其他行政机关或司法机关的干预，公平客观的开展工作，保证监管的有效性和权威性。

（3）严格谨慎原则。新农保基金的安全完整是制度可持续发展的前提保证，关系到参保人的切身利益。在管理过程中，既要不断拓展投资渠道，寻求多样的投资方式，又要建立严格的审查制度，最大限度的控制风险的发生，保证基金运营的安全平稳。

（4）公开透明原则。公开透明原则是指新农保的经办机构和村民委员会、人力资源社会保障部以及财政、审计等相关职能部门，包括建立的独立的基金监管部门都应建立信息披露制度，向社会公示新农保基金的收支和结余情况，保证信息的公开、透明，为社会和个人的监督提供信息渠道。

（5）集中管理与分层管理相结合原则。集中管理是指基金的监管要由中央政府或省级政府制定统一的规范，使监管工作在统一的框架下进行。集中管理有利于提高效率，保证政策落实的统一性、连续性及畅通性。分层管理是指不同层级的管理机构都要建立起与之相对的监管机构，实现纵向的分层管理，保障基金运行自上而下的安全性、可靠性。除此，还要针对不同的投资运营模式，制定具体的监管政策，根据不同投资方式的特点，运用多种监管手段，实现横向的分类管理，做到宽严相济，弹性灵活。

3．基金监督的内容

新农保基金的管理涉及到从征缴到给付多个环节，基金的监管必然渗透到管理的全过程，才能实现全方位、多角度的监管。具体说来，包括以下内容：

（1）基金预、决算的监管。通过对基金的收支计划及实际运行情况的监控，及时的发现基金是否偏离预定的发展方向，把握整体财务动向，从宏观上了解制度的发展形势和趋势，确保政策目标的实现。

（2）基金征缴的监管。新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。对于基金征缴的监管，也应从三方面入手，督促参保人及时缴纳保费，保证集体补助和政府补贴及时到位，防止资金被侵挪。

（3）基金投资运营的监管。基金保值增值的关键在于投资运营，此过程面临的风险也是最复杂的，对于投资运营的监管是重中之重。新农保基金要根据安全性、流动性和效益性的原则，选择合理的投资组合方案。相比其他社保基金或企业年金，新农保基金的安全性要求更高，故安全性高、风险小的投资方式是首选，如存入银行或购买国债等。但低风险意味着低收益率，为了实现增值应从农村的实际出发，拓展多渠道的投资方式。新农保基金的运营过程中，基金被挤占、挪用现象屡见不鲜，一方面反映了监管中的漏洞和制度上的缺失，特别是相应法律政策的不健全；另一方面，也反映出农村建设中的资金短缺现象。新农保基金账户中存在大量的结余，基层政府将这部分基金暂时挪用的倾向是比较明显的，结果必然会导致基金的流失。前面提到，将新农保基金投资到农村的部分建设项目中是一种双赢的投资渠道，国家应尽快就此制定相应的规范，限制高风险的投资，确保基金的安全性，使操作规范化、合理化、法治化。

（4）基金给付的监管。此环节的监管主要是针对社保经办机构是否严格按照程序和政策规定，对符合条件的参保人，按照既定的标准及时发放养老金待遇，同时确保专款专用。除此，也要关注参保者个人有无骗保行为。

（5）基金结余的监管。为了确保新农保制度的可持续发展，要求新农保基金要有一定结余，防患于未然。对于结余基金，首先要确保其存在于新农保的基金账户中，避免被挤占挪用；其次要实现保值增值。

4．基金监管的手段

传统意义上的基金监管手段分为法律手段、行政手段和经济手段。法律手段主要表现为立法和司法两方面，完善的立法是前提，司法方面体现在监督主体要依据基金监管方面的相关法律法规对被监督对象的活动进行监控。行政手段是指履行监管职能的相关国家行政机构运用行政指令、命令、规定等行政措施规范和调控被监督对象。经济手段是指通过发挥市场机制的调节作用，运用经济杠杆的作用实现政策目的。通常包括税收监管、银行监管、财政监管、审计监管等。

5．基金监管的主体及各自的职责

新农保基金的监管可以借鉴已经建立的基本养老保险基金监管的相关制度，建立起多方主体共同参加的监管体制，即实现政府部门、社会专业机构、参保者个人以及社会舆论相互补充、相互制衡的基金监管体制。同时可以参照企业年金的监管模式，建立独立的新农保基金监管机构对新农保基金进行全面的监控。新农保基金监管的主体由三部分组成，政府部门、社会专业机构以及参保者和社会舆论。具体安排如下：首先，政府部门的监管包含三个部分：一是经办机构的内部监督管理，二是各级人力资源社会保障部门以及财政、监察、审计等相关部门的监督管理，三是独立的基金监管机构。

（1）新农保的经办机构主要负责基金的日常财务管理和会计核算以及参保人的缴费和待遇领取等，是最基层、最直接的部门。在日常管理工作中做好监督和管理工作，可以从源头上降低风险，提高运行效率。因此，经办机构应实现有效的内部监管，规范日常工作流程。

（2）各级政府的相关职能部门要充分履行自己的监管职能，在职责范围内发挥作用。将人力资源社会保障部门以及财政、监察、审计等各部门都纳入监管体系，实现不同角度的监控。

（3）政府可以根据需要在政策允许范围内建立独立的基金监管机构。经办机构在内部监控过程中，兼具经办者和监督者的双重角色可能存在各种不便，或“当局者迷”的倾向；对政府职能部门来说，基金的监管是其基本职能之外的工作内容，在重视程度、制度理解、操作规范等方面可能存在问题。因此，在政策指导下建立独立的监管机构，可以实现全过程的监控。其次，社会专业机构的监管。充分发挥社会组织或市场中介机构的作用。市场中介机构主要包括证券投资咨询机构、会计师、审计师、精算师等。这些机构的优势在于具备良好的专业知识，同时独立于新农保体制之外，公平公正性兼备。再次，积极鼓励参保者参与监督。参保者是制度的直接受益人，制度的平稳运行关系到其切身利益，有参与监督的动机和倾向。加大宣传力度，促进政策普及，提高政策目标认知，鼓励个人自觉监督。同时，重视社会舆论的力量。

总之，以政府为主导的新农保基金监管体制改革势在必行，这是新农保制度推进过程中各方主体为了实现自身利益最大化，而相互博弈的必然结果。在具体制度的构建中，要结合目前国内的整体情况以及农村经济社会的特殊性，将监管体制建立在严格限量的监管模式下，加快相关立法进程，发挥多方主体的监督控制作用，在逐步提高管理层级的基础上，制定灵活并富有弹性的分层次、分类别的监管体制。