现行乡村养老保障体制

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失地农民是现代化、城市化过程中出现的特殊群体，是中国经济社会二元结构的产物。

他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿元~8000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。

3.涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。

同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。

1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。

1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第8条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第22条则规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。

2005年8月发出《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府及其国土资源厅，力争在当年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制定及公布工作，为接下来“同地同价”的推行奠定基础。

二、现行的农村养老保障模式比较

按照现行的社会保障制度，失地农民因为在户籍上依然属于农村户口，所以并未纳入到城镇居民社会养老保障系统中，直到2006年国务院才颁布了全国性文件《关于转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》，要求各级政府从失地农民的基本生活和长远生计出发必须尽快建立失地农民社会保障制度。“对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水准和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水准不下降的办法和养老保障办法”。而先行较早的沿海地区则已摸索出较为成熟的方法，成为全国效仿的例子。目前各地的失地农民养老保险制度分为两种类型，一种以浙江嘉兴为代表，另一种以浙江义乌为代表。

1.嘉兴模式。在1998年嘉兴市就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法》，核心是“以土地换保障”。失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取养老金。以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，进行统一政策统一办理，实行统一的补偿政策，资金由个人、集体和政府三方负担，设立“安置费”转户。并按年龄阶段对投保标准和享受待遇做出了划分。

首先，土地征用由政府按统一政策统一办理，社会保障和国土两个部门具体承办。国土资源局按征用土地数量和土地上的人口确定失地农民数量，就业局办理失地农民的相关手续并按规定计算每个人需缴纳的养老金，然后国土资源局据此计算土地成本，并向征地部门提出合理的土地价格，最后将征地部门支付的土地价格的一部分作为社保基金纳入社保基金的财政专户，由财政局统一监管。其次，个人承担部分由征地安置补助费抵缴，征地安置补助费划入劳动保障部门设立的“安置费”专户；集体承担部分从土地补偿费中抵支；政府承担部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。并在投保标准和待遇享受方面按不同的年龄阶段进行安置。征地时男满60岁、女满50岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费（2003年为每人3.5万元），次月开始按月领取养老金398元（按当年最低社会养老金标准）。征地时男45～59岁、女35～49岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金。征地时男16～44岁、女16～34岁的，安置方式有两种：自谋职业的，一次性发给自谋职业费，并按其农村劳动年限，一次性缴纳最高15年的养老保险统筹费；自主择业的，按其农村劳动年限，每两年为其缴纳一年养老保险统筹费，最高十五年。未满16岁的农民或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。不难看出是一种典型的政府性模式，运作失地农民养老保险式，有较强的官办性、强制性。

2.义乌模式。义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。

具体实施过程中，政府规定土地补偿费按2∶4∶4的比例分配，村集体留20%，40%用于村民分配，40%由村集体统一用于养老保险。同时，中国人寿保险公司义乌支公司推出“团体年金分红保险”等新险种，规定统一由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿险公司履行给付金义务。本金归村集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付男年满60岁、女年满55岁的失地农民的养老金。

这种模式有自愿性、商业性、继承性等特点，属于商业型失地农民养老保险模式。

3.两种模式的共同点。两种方案都是在“土地换保障”的基本思路下，根据两地的具体情况设计出来的，也已成为全国各地参考的对象，相同的基本思路使两种模式存在以下共同点：（1）两种模式的主体思想都是将失去土地的农民纳入社会保障范畴，而非把现金一次性发放给农民。这是一种可持续的安置方式。（2）都离不开政府的支持。模式从办法制定到资金筹集和管理都由政府负责，并且财政承担“兜底”责任；商业型模式在推广过程中要得到农民的认可，就需要政府的大力支持,并且要使这种模式正常运行,确保农民的利益不受侵害,政府的监督也相当重要。

4.两种模式的区别。（1）资金筹集方式不同。资金筹集方式上,政府型模式的资金由政府强制划拨,征缴较为方便,但实际操作中，农民长期以来都视土地为最后保障，再加上他们自身缺乏保险意识，必然会对政府的这种做法产生抵触情绪，甚至会引起农民群体上访事件；商业型模式由商业保险公司派员到行政村进行宣传等方式劝说农民参保，而农民是否参保是自愿的，这样农民不容易产生抵触情绪，但他们的保险意识不强，认为得保险不如得钱实在，所以收缴难度很大。（2）资金的运营方式不同。资金的运营上，政府型模式筹集的资金主要用于储蓄，风险虽小，但缺乏增值性；商业型模式所筹集的资金交由商业保险公司营运，利用其拥有的专业人才和雄厚的资金实力，有利于资金保值增值。但增值空间有多大，还取决于诸多因素，因此风险较大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式筹集的基金纳入财政专户，专款专用；商业型模式由保险公司管理，体现出市场经济的要求。（4）保障水平不同。从保障水平来看，政府型模式的保障水平虽低却较稳定；商业型模式的保障水平视分红而定，浮动性较大。

三、现行农村养老保障模式存在的问题

1.政府责任缺失。现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失的问题。周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。刘万兆等认为，中国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。

2.养老保险政策缺乏一定的强制性。强制性是社会保障政策的一个重要特征，各地失地农民养老保险大多数采取自愿参加的方式，导致一部分失地农民没有纳入失地农民养老保险体系。史先峰等的调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题做出合理的安排。

3.养老保障水平低，机制尚未完善。保险金给付额固定，未建立起养老金正常的调查和增加机制。史先峰等提到，有22.1%的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在200元~300元，有的地区不到100元，靠这点微薄的养老金要想实现“养老无忧”几乎是不可能的。王莉丽认为，政府型失地农民养老保险没有相关的基金保值和增值机制。政府在收取保险费后主要以银行存款的方式保值。而在现行通胀率下，这意味着购买力的不断下降。

4.失地农民养老保险基金存在空账隐患。王莉丽认为，“各地土地安置补偿费普遍偏低，甚至存在不到位的现象；对于财政专户建立前的被征地农民而言，由于补偿款早已发放，大部分人由于短视和盲目投资，早已将其用于建房或其他投资，而要他们自己交一笔数额不小的保障费，很多人已无力负担”。栾量海等提出，现有的养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。这种保障方式经过十多年运行后遇到新问题，即集体企业改制和产权明晰后，集体补助多有名无实。

5.管理不完善，缺乏长期监督机制。保险费筹集、管理和使用的机构均都设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有基金管理者和基金使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。加之地方劳动保障局又受当地政府管辖，政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。

四、完善中国失地农民养老保险体系的途径

针对以上中国失地农民养老保险存在的主要问题，中国应加快建设完善的失地农民养老保险体系。在体系的构建过程中，我们应充分考虑到以下几点：

1.首先，加大政府投入力度，建立国家失地农民保障基金。政府投入力度不够是失地农民养老保险个人缴费比例过高和养老金水平较低的根本原因。各级政府应竭尽所能，加大投入力度，更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。中央政府可以考虑设立专项失地农民保障基金，补贴失地农民养老保险。其次，地方各级政府应拿出土地征收收益中的一定比例来补贴失地农民养老保险，适当提高承担比，减轻失地农民的负担。同时加大宣传力度，让失地农民切实地了解针对他们的养老保险制度，并知道他们能够享受到何种的优惠政策，调动他们参保的积极性。

打破城乡隔离，设计有效的途径，使失地农民能够轻松地参加城镇养老保险体系。对于“农转工”人员，可按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，可单独为其开辟参加养老保险的渠道，允许一次性补缴保险费，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇。

学术界曾提出过，强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。李长远等认为，应明确基本养老保险制度的核心地位，可采取强制的办法予以实施，征地劳动力在办理农转手续后，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳十五年基本保险费。周蓓蓓等认为，地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例投入社保基金，以解决所有失地农民的养老保障问题，至于拿多大的比例这与当地的经济发展水平和生活指数相关。

2.确定合理的缴纳及发放方式。失地农民养老金发放水平的确定应坚持保障基本生活和分享社会发展成果相结合的原则。养老金的发放标准要动态制定，构建养老金正常调整机制，综合考虑通货膨胀和物价的影响，使养老金既能满足失地农民的基本生活需要，又能随其他社会成员收入和生活水平的提高而提高，确保失地农民公平共享经济社会发展的利益。更重要的是降低门槛、降低个人缴费比例，保证每个失地农民都能参保，扩大保障面。

3.加快建立完善的法律法规体系。尽快制定完善的失地农民养老保险的相关法律法规体系，从法律的高度保障失地农民的合法利益，规范各地区千差万别的失地农民养老保险制度。李长远等提出，应由劳动和社会保障部和国土资源部牵头，并需要这两个部门与财政、民政、税务及人民银行等部门积极配合，成立失地农民养老保险协调工作组，总领全国失地农民养老保险工作，并制定全国失地农民养老保险的指导思想、基本原则、发展目标及实施细则。