探析养老保障革新以及对政治稳定意义

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一、我国养老保障事业发展的现状

21世纪将是世界老年人的世纪。联合国经济和社会事务部预测，全世界65岁以上老年人口占总人口的比例，可由2000年的6.8%上升到2025年的9.7%，从而导致养老问题将成为21世纪全球共同面临的重大难题之一。无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极尝试对原有养老保障体制的改革与完善，以找到养老和社会发展的平衡点，最大限度地解决好人口老龄化这一世纪难题。

在我国，由于成功地实施了计划生育政策，使人口出生率显著下降，与此同时，随着医疗卫生事业不断发展和人民生活水平不断提高，人口死亡率呈明显下降趋势，进人上世纪90年代，我国60岁以上的老年人口以平均每年3%的速度增长，已于1999年12月达到总人口的10%，正式进入人口老年型国家。预计到2020年老年人口将达2.3亿，约占总人口的15.6%，到2050年将达4.1亿，约占总人口的27.4%，几乎每4个人中就有一个是老年人。据劳动部预测，到2050年，退休人员数将达1.03亿人，抚养比为1:2.2，养老金总额将高达182195.26亿元，这无疑是一笔非常沉重的负担。随着我国进人老龄化社会步伐的加快，养老保险日益显出它的重要性。

养老保障是一种通过国家强制力，保障劳动者因年老失去劳动能力时获得经济收人，维持基本生活的社会制度。老年人“老有所养”的问题，建国以来一直受到国家的重视。我国宪法规定，“公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。但这种规定有一个很大的局限，它仅仅是对很小的一部分“三无老人”的经济赡养所作出的努力。

我国经济整体还不发达，百姓收人偏低，传统家庭养老方式潜伏危机，社会养老保障体制滞后，这一系列不利因素给未来的中国养老蒙上了层层阴影。同时，我国的社会养老服务功能很不发达，据1997年北京市调查，目前北京市老年人对社会化日常生活照料的满足水平仅为2.1%，照料需求与供给之间的差距日益加大，问题越来越突出。

因此，从中国实情出发，建立起具有中国特色的养老保障体制以解决本国人口老龄化问题，不单关系到中国自身的改革、发展、稳定，也将对世界的发展、稳定产生重要影响。这项工作需要我们给以足够的重视，并尽快提出相应的对策。

目前已经建立的一些相应的养老保障制度虽经过了长期的改革探索和选择，但在实施中还是不可避免地遇到了问题。

1.养老金发放困难。由于我国正处于经济转型时期，负债、破产的企业增多，因此养老基金的发放格外困难，这些亏损企业根本无力支付养老保险基金。

2.企业负担沉重。由于企业职工下岗分流、提前退休人员陡增，致使参加统筹的在职职工有所减少，离退休人员却大量增加。也就是缴费的少了，支付的多了，更加重了企业支付养老金的负担。据劳动和社会保障部门统计，1999年我国共收缴养老保险费1603亿元，共发放1668亿元，收不抵支。

3.我国快速的人口老龄化，养老金的发放已难以为继。据预测，到2010年我国赡养率(退休人口与就业年龄人口之比)将为26.68%,2020年为37.37%，届时，就业人口不仅要养活自己，还要养活很大一部分作为消费者存在的老年人口及未成年人，负担更加沉重。这些问题如果得不到合理妥善的解决，将会直接威胁未来中国社会的稳定。

二、养老问题对政治稳定的影响

在实现社会主义现代化的历史进程中，在改革开放进人攻坚阶段的关键时期，保持社会政治稳定有着极为重要的意义。邓小平同志曾明确指出:只有稳定，才能有发展。稳定是国家和人民的最高利益，大局所系，人心所向。我国目前经济建设的主要目标就是增强综合国力，而要增强综合国力就必须有稳定发展的时间。任何国家的经济发展和现代化建设，都只有在稳定的社会政治环境中才能顺利进行。

在我国，政治稳定是社会经济发展的基本前提，也是当代中国的最高利益。目前，中国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡的转型期。这种体制转型，无论就其影响的广度还是就其影响的深度而言，都会给社会带来巨大的变化和震荡，或者说中国存在许多可能引发政治不稳定的因素。如何正确处理稳定与改革、发展的关系，有效消除各种不稳定因素，以稳定促改革、促发展，已成为中国现代化进程中一个十分重要的问题。可以说，维护稳定，是作为我国各项建设得以实施的基本保障。

从当今社会来看，政治稳定既需要内在的调控机制发挥作用，也离不开各种外在调控机制的功能，任何离开社会综合因素，想实现政治稳定的想法和做法都是十分幼稚的。如果在经济发展的同时，不能做到在社会成员当中合理地分配利益，忽视弱势群体(如，老龄人口)，那么，由利益分配不公导.致的矛盾、冲突和碰撞就难以避免，矛盾聚集到一定程度，便会爆发各种形式的社会动荡，打断整个社会的发展进程。

一个国家政治系统的稳定而有序运转受到许多因素的影响和制约，而人口的快速老化，严重的养老问题将成为未来政治稳定的最大威胁因素。数量众多的老龄人口给我国政府带来巨大的社会保障压力。人口老龄化的直接后果之一，就是各国政府的养老负担提高，国家的财政支出上升，最终会给经济持续发展和社会保障事业造成巨大的压力。因为人进人老年以后，随着体力的下降，其劳动能力和自我扶养能力都会逐渐减弱以至消失。由于他们年轻时为国家和社会做出了巨大的贡献，他们年老时的基本生活和医疗安全等理应受到社会的保障。如果老龄人口的基本生活和医疗安全得不到社会的保障，相伴而生的必然是社会贫困人口的不断增加。贫困人口的增加很容易引起社会动荡和生态环境破坏，使社会陷人恶性循环。这种状况在发展中国家表现得尤为明显。发达国家有其雄厚的经济基础做支撑，实行社会保障的范围非常广，因而大大缓解了社会矛盾。而我国属于发展中国家，是在经济尚不发达，人均国民生产总值非常低的状况下步人老龄社会的。由于老龄化的速度快、数量大，给社会和家庭供养增加了巨大的负担，目前无论是经济的可持续发展，还是政治的可持续稳定，都面临着养老的巨大压力。老龄人口的社会保障问题解决得如何，将直接关系到国家的社会发展和政治稳定。

老年人在生理上、社会活动能力和经济地位方面，相对于中青年社会群体而言，是比较脆弱的，因此需要有一定的社会组织来反映和代表他们的意愿和利益。

人口老龄化对国家的政治影响是多方面的。在发达国家，由于老年人口占总人口的比重日益加大，与上一代老年人相比，老年人处于更加优越的位置。他们在国家事务中起到越来越大的作用，例如西方国家在总统选举活动中，老年人口往往是一部分数量可观的选民。在社会事务中，特别是关系到公民切身利益的社会事务中，老年人也成为一支不可忽视的影响力量，在某些国家的某个特定时期，老年群体甚至成为社会的“压力集团”。从政治地位的争取和作用发挥的过程看，老年人一般是采取组织化的途径来实现自己的经济要求和政治诉求的。

从我国老年人的总体情况看，他们中的绝大部分生长在旧中国，遭受过战争的痛苦和经济困难的折磨。新中国建立以后，他们的生活得到了很大的改善，政治上有了主人翁的深切感受，因此是社会主义制度的坚定拥护者。进人改革开放新的历史时期以后，由于社会上退休人员大量增加，社会保障和老龄工作的政策和法规未能及时健全起来，因此，老年人的实际利益受到了负面影响，在我国某些地区，曾出现了老年人联合上访、静坐等情况，在某种程度上构成了社会的不安定因素。

因此，要加强中国老年社团组织的发展，老年人组织的建立和发展是老年人政治生活的重要体现。’当前中国的老年人组织主要是由政府出面开展工作的机构，如老龄问题委员会、退休人员管理委员会、老干部局等。现在各级老龄委员会正在向老年协会转变，以便于使这一机构成为真正意义上的老年社会团体，更好地反映和表达老年人的意愿和要求。

三、国外养老保障的相关经验借鉴

国外养老保险在其几十年甚至近百年的发展过程中，对于国家的稳定、经济的发展起到了极大的促进作用。经过几十年的运行，也出现了这样与那样的不足，其中主要原因是普遍进人老龄化社会所产生的更多的养老金的申领者，从而使财政支出扩大。西方发达国家在不断增加的国家公共开支中，养老金支出占很大的比重，如意大利的国家退休金计划占整个公共开支的28%，英国国家退休金费用超过政府福利预算的1/3。可以看出，改革养老保险制度在西方作为控制国家财政赤字方面已经是关键所在。综观西方国家纷纷出台的养老保障改革措施，经过比较分析，有以下一些方面值得我们借鉴:

首先是实行多层次的养老保险，即资金筹措来源于以下几方面:一是法定的养老保险，通过国家立法强制性地在全国统一实行。二是公司养老金计划，由企业根据经济效益自行确定。三是个人养老储蓄，由职工自愿参加。多层次的养老保险，既防止了负担过份集中于国家，使财政摆脱沉重的福利负担，也使风险分担，消除公民的依赖心理。如，日本、德国。同时，很多国家还采用免税办法鼓励个人储蓄养老金，以加拿大为例，在目前的个人储蓄计划中有一种通过免税的办法鼓励个人储蓄，为晚年积累养老金，到退休时才能领取，这部分可以免征个人所得税。政府可以将这笔基金用于国民经济建设，而个人也为晚年提供了更充分的保障。而智利和澳大利亚先后建立养老保险个人帐户，取得了良好的成效。要摆脱养老基金的支付危机，个人帐户无疑是一有效的可行途径。目前，新加坡所实施的正是社会统筹与个人帐户相结合的多层次养老保险制度。它在积累模式的基础上，引人了个人帐户储存基金制的机理，既具有激励机制和监督机制，又保留了社会统筹经济的特点，是传统现收现付制度转变的理想模式，也是养老保险的基本方向。其次是提高享受养老金的年龄。在发达国家，随着受教育和失业时间的延长，人们的工作时间在缩短;同时，随着预期寿命的增大，人们退休的时间在一生中所占的比例愈来愈大。为了减轻退休人口增长导致的公共保险金负担，许多国家提高享受养老金的年龄或参保时间要求，从而减少对保险金的总需求。在大多数国家，65岁是男子最普遍的退休年龄，也逐渐成为女子的退休年龄。个别国家，如丹麦、冰岛和娜威的退休年龄高一些，达到67岁。美国也计划将男女退休年龄提高为67岁。同时，一些国家正在提高取得全额保险金所需的缴费期或工作时间。这一措施或单独使用，或与提高退休年龄一起使用。例如，法国和意大利取得全额保险金所要求的工作时间或缴费期都将延长。

再次是降低保险金的给付标准，即减少一个给定工作期或参保期的养老金水平。德国决定在今后30年内把养老保险金的给付替代率从平均净收人的70%降到64%。同时，一方面把工资变动和物价结合起来代替单独运用工资进行指数化，可使养老金的增长速度降下来。另一方面，改变收人计算期间。计算更长一段时间的收人也可以降低保险金水平，这是因为在工作的最后一段时间工资增长较快。奥地利以前计算养老金是基于最后一年，从2003年起，其公务员的养老金改为根据就业期间最高18年的平均收人计算;而意大利于1995年实行改革，养老金根据整个工作期间的缴费计算。

最后是提高缴费和缴费基数，提高缴费和缴费基数可以增加收人来源，应付退休人口增长导致的需求变化。其中有两种重要形式。一方面是扩大养老保险的覆盖面，使用移民扩大就业人口的比例，这样可以增加缴费收人;另一方面是提高缴费率:加拿大、德国、丹麦、意大利、日本、葡萄牙、韩国等都不同程度地提高了缴费比率。在美国，美国政府预计从2045年起增加缴费，提高保险金收人税，征收相当于工资15%的缴费，用于过渡到个人帐户的新制度。

四、完善养老保障的政策和措施

针对上述情况，我国政府应该加紧制定一个长远的、符合中国国情的养老保障政策，要对我国老龄化的发展趋势进行跟踪、进行分析，不仅掌握老龄化发展的一般情况和老龄化给我国人口结构带来的变化，而且要随着老龄化的发展，适时提出符合我国老龄化情况的各项政策。以保证未来中国社会的稳定和可持续发展。

第一，要尽快完善我国现有的城镇职工养老保障体系。这个体系应涵盖城镇各类企业职工和个体劳动者，做到资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合，权利与义务相对应，管理社会化。我国与发达国家相比，经济还比较落后，人均国民收人还比较低。因此，社会保障的水平一定要与经济发展的水平相适应，不能定的过高。除吸收职工和企事业单位的养老金积累以外，还应该建立吸收国内外企业、财团和社会(包括个人)的各种资金的机制，如慈善捐款，以保证养老基金的不断增长。

第二，建立农村养老保险制度。农村的老年人主要是依靠子女的供养，城市化进程的加快会使农村的劳动力大量向城市转移，老年人的供养会成为问题。目前在农村开展的老年保险，基本上是一种自我平衡的储蓄模式，这种模式目前覆盖面和投保金额都非常低，不能从根本上解决问题。但作为一种保险制度，可以在现有的基础上进行完善和补充。今后农村的养老主要还是以家庭养老为主，需要政府在立法、社会舆论、伦理道德方面来维护家庭养老制度的稳定。同时必须发挥国家、集体和个人多方面的作用，逐步建立适合农村经济发展程度的、多种形式的老年保险制度，使农村老年人口的供养有一定的来源保证，使他们老有所养，无后顾之忧。

第三，加强养老金的管理，实施优化组合。这是由养老保险基金的性质决定的:养老保险基金数额巨大，资金本身有保值增值的需求，加上老龄化的到来，只有不断“造血”，整个系统才能正常运转。由于养老保险金特殊的用途和作用，其安全性被摆在了第一位，但这并不排斥将养老金实行多元化投资，进行优化组合，这样做一方面可以将风险分散在各投资渠道上，另一方面，通过投资于一些具有发展前景、获利能力强的项目上，实现基金的增值。

第四，积极发展老龄产业。这里所说的老龄产业既包括第一产业，也包括第二产业，更多的是第三产业。现在我国的市场还不能完全满足老年人的需求。随着我国市场经济的进一步发展和老龄人口的不断增加，针对老年人的产业一定会有很大的发展。这是我国老龄化社会的重要支持体系，它的发展既是现实的需要，也可以带来丰厚的利润，完全可以在市场经济中占有一席之地。政府要在老龄产业的发展中充分发挥作用，作好产业的指导和相关政策的研究工作，对老龄产业给予更多的支持、鼓励和帮助，制定更多的经济优惠政策，规范和指导老龄产业的发展，从而满足老年人不断增长的物质文化生活的需要。

第五，鼓励老年人再就业。当前，我国老年人的健康水平不断提高，伴随着市场经济的发展，老年再就业比例有所增加，这种情况反映了老年人就业的客观需求。各级政府应该在政策上积极鼓励和支持老年人重新就业。老年人口的重新就业不会与劳动力人口的就业发生冲突，因为重新就业的老年人口并非挤占一般的就业机会，他们主要是填补社会经济转型过程中的结构性的职业空缺。老年人的重新就业，不仅有利于老年人参与社会活动，有利于老年人的身心健康，而且可以增加他们的收人，减轻社会的负担。