推广农村养老保险面临的诸多困难研究论文

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摘要：中国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。本文简要回顾了我国农村养老保险制度在我国的发展变迁过程，就新型农村养老保险制度的创新性进行了分析。但是，新型的农村社会养老保险制度的实施又面临一系列障碍，需在今后推进新农保制度建设时进一步改进。

关键词：新型农村养老保险制度，政府责任，制度衔接

国家统计局根据2005年全国1%人口抽样调查数据推算，乡村总人口为7.2亿人；全国农村60岁以上人口大约1亿。截止到2008年末全国参加农村养老保险的总人数也为5595万人，农村养老保险覆盖面不足10%，2008年底有512万农民领取了养老金，相当于全国仅仅有5%左右的老人领到了退休金。我国传统的农村养老模式如土地养老，家庭养老也在城镇化的过程中慢慢地削弱。伴随着城镇化过程出现的是种种难题，如人口老龄化现象，空巢老人现象，种种问题给我国的农村老人养老提出了新的挑战。农村社会养老保险制度，有助于解决农村养老困境，消除农民的养老的后顾之忧，是中国建立覆盖城乡社会保障体系的组成部分，也是整个国家朝着社会公平正义、破除城乡二元结构，逐步实现基本公共服务均等化的一项重要举措。

一、中国农村社会养老保险制度的变迁历程

我国正式的农村社会养老保险制度最早是由民政部负责的，1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号)，我国开始了农村养老保险制度的建立。1998年，转由劳动和社会保障部承担。1999年《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》文件指出，当时我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。至此，涉及亿万农民的农村社会养老保险制度处于收缩徘徊状态。2007年劳动与社会保障部《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]31号)，提出推进新型农保试点工作的指导原则、办法、试点选择。选择城镇化进程较快、地方财政状况较好、政府和集体经济有能力对农民参保给予一定财政支持的地方开展农保试点，为其他具备条件地方建立农保制度积累经验。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点。2009年试点范围为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。

二、“新农保”制度的创新点

“新农保”实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，其符合参保条件的子女应当参保缴费，可以按月领取养老金。实行个人缴费、集体补助、政府补贴构成的筹资办法，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补50%。“新农保”制度将管理人员工资和经费列入财政预算，同时不再从保费收入和基金运营收入中提取经费，并根据农保工作的特殊性探索建立激励和奖励机制，保障经费需求。这与“原农保”政府只给予政策扶持、几乎不承担财政责任不同，“新农保”强调了政府在农村养老保险中应有的责任，也加强了农民个人在养老保险中的责任意识。“新农保”提高缴费标准至每年100-500元5个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家设立了调整机制，农村居民可以根据人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次，确定了新的缴费标准，改善了“老农保”保障水平过低的问题。“新农保”实行社会统筹与个人账户相结合，改变了老农保的单一的个人账户的模式。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，解决了基金的安全管理问题。

三、新农保制度实施的障碍分析

(一)“新农保”制度设计的吸引力不够，“扩面”面临较大难度

“新农保”计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。而根据2008年中国人口信息数据，而乡村总人口为7.2亿人；2008年末全国参加农村养老保险的总人数为5595万人，但是面对如此低覆盖面，当前经济条件和政策条件下，农村养老保险全面铺开还有很大的难度。首先，“新农保”支付标准低，严重影响农民参保的积极性。如果按照一人一年交100元，国家补助缴费30元，交足15年以后，个人账户积累额1950元，按照现行个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，每个月的领取14块钱，跟国家基础养老金55相差不大，对农民的吸引力不足，实际的养老保障功能难以真正发挥。其次，农民的参保意识不够强，相当部分的农民对保险认识不足，了解不够，会致使参保意识不强。再次，新型农村社会养老制度的设计偏重于农村留守人员，对于被征地农民和返乡的进城务工人员没有做出合理的设计，这使得制度的有效覆盖面降低，推行后难以形成全面的保障网，也不利于以后政府倡导的城乡统筹养老保险制度的建立。

(二)“新农保”的融资面临可持续性考验

国家统计局根据2005年全国1%人口抽样调查数据推算，乡村总人口为7.2亿人；中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补50%，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，16—59周岁每位参保人员补贴30元，两项加起来，乘以庞大的人口基数，总计支出将达数千亿每年。在融资机制上，新农保坚持个人缴费、集体补助和财政补贴三方分担的原则。这使得这项制度的融资面临一系列问题：1.集体经济十分薄弱，落实新农保制度，最大的难点是集体补助是否落到实处，否则，筹资的压力难免转嫁于农民。2.由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，人类总体生存状况有所改善，死亡率降低，会带来预期寿命的增加，可以说，政府是这个计划的主要出资人和最终担保人，完全暴露在聚合性的长寿风险之下。3.在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，在一些财政情况不太好的地区，融资而言就是一个压力。因此，无论此项投入由中央财政全额承担，还是由“中央财政根据地区不同给予补贴”，支付压力是显而易见的，是否会“断炊”、崩溃，成为很现实的问题，特别是对财力脆弱的地方财政而言。

(三)“新农保”制度与其他制度衔接不够通畅

长期以来我国一直延续二元的社会经济结构，城乡在社会保障体制方面也呈现出明显的二元特征。为满足不同群体的养老需求，我国现存的养老保险制度形式多样，针对不同群体有不同的保障规定。除群体间的制度差异外，地区间也有明显的制度差异，如城乡间的养老保险制度差异、发达地区与贫困地区的养老保险制度差异。城乡二元结构在短期内不会改变，二元体制下的人口流动也就在所难免，形式多样的制度规定虽然发挥过一定的积极作用，解决了部分群体的养老问题。但随着城市化进程的加快，我国养老保险制度差异所造成的危害越发明显。

(四)“新农保”基金统筹层次低，保值增值渠道狭窄

“新农保基金”纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，但是新农保沿袭了老农保基金管理机制和运营渠道，仍以县级为统筹单位，保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。近年来“一年期存款利率”常常是低于物价上涨指数，譬如2008年，CPI的上涨幅度是5.9%，而一年期储蓄利息却不过4.14%。而2009年一年期定期存款利率已经降到2.25%，农保基金的保值和增值将成为农村社会养老保险面临的主要难题之一。绝大部分基金的管理、运营集中在一般不具备相应的基金管理人才、技术和投资主体资格的区县一级，而由区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受当地行政力量干预的问题。县级统筹，使得基金分散、运营层次低、社会化程度低、基金调剂范围小，难以形成规模效益；体制上存在政事不分的弊端，县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色；容易致使违规存放农保基金、违规投资和违规使用现象的发生。由于缺乏健全的监管机制，导致农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。

四、相关政策建议

“新农保”虽然让农村老人能享受“老有所养”的待遇，但目前“新农保”的养老保障仍处于初级探索阶段，养老金能否在农村“普惠”，还有着多方面的难题要解决。因此，在制度设计时应注意：1.关于旧农保政策的朝令夕改，政策变化无常，致使农民对农村社会养老保险制度失去信心。应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。要尽快制定《农村养老保障法》，在《社会保险法》立法中加强新型农村社会养老保险的地位，通过立法达到政策稳定。2.农民的制度化保障不应一味地追求“标准的”社会保险模式。目前，我国社会经济发展水平条件下，建立城乡一体化的统一模式还难以实现，应根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状根据实际情况，设计多档位、多样化的养老保险品种，供不同经济水准的人群参保选择，循序渐进，逐步向统一模式靠拢，全国不可搞一刀切。3.为保证新农保试点工作的顺利开展，各级财政部门应将加强对新农保基金的管理，建立健全新农保政策配套制度，明确各级政府在社会保险中应承担的财政责任，各级政府要按分级财政负担合理比例，彻底改变地方政府财政责任模糊状态。4.新农保的开展要有针对性地做好宣传教育工作。农村社会保险制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面的深刻变化。为此，应结合农民的切身利益将养老保险的必要性、紧迫性对农民进行宣传和引导，调动人们参保的积极性，使广大农民能够接受并广泛参与。

注释：

徐清照.现阶段新型农村社会养老保险制度的优点与缺陷分析——以山东省为例.山东经济.2009(5).155-157.

宋绪男.新旧制度并行下农村社会养老制度发展摭探.社会保障研究.2009(3).13-17.

许斌.型农村社会养老保险的软肋在哪里.

郑秉文.新农保在试点过程中可能存在五大问题.

方晓红.经济发达地区建立新型农村养老保险制度的思考——以江苏省无锡市为例.安徽冶金科技职业学院学报.2009(1).100-106.

王章华.关于新型农村社会养老保险模式的思考.南昌大学学报(人文社会科学版).2009(2).135-160.