农民工社会养老保险制度分析论文

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农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作；没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。农业人口流向非农产业是城市化的必然结果，而我国“农民工”是个身份概念，是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。所以即使户籍制度改革消除形式上的身份差别，农民工的生存条件仍然得不到本质上的改变。当前，我国每年“进城农民工一般保持在1亿2千万”（新华网，2003）左右，但若城乡身上差别继续存在，越来越多的农民工群体将给社会稳定带来巨大的冲击，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。

农民工社会养老保险诉求

农民工以中青年为主，其养老目前还没有成为社会问题。但若没有制度安排，在不久的将来，这一群体的养老事务将出现十分尴尬的局面。退休的农民工将在哪里养老，城市还是农村？谁将承担养老义务，退休农民工自身、其子女还是国家和社会？如果他们的养老依靠青年时期的非强制性存款或老年时期的农业劳动，那么这批为中国的现代化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体。如果依靠子女养老，那么在人口老龄化的冲击下，老人和年轻一辈都难以保证良好的生活质量，将给社会带来不稳定因素。养老风险的社会化转向是社会发展的必然，农民工也将必然走上社会化养老模式，这是由以下三个社会现实决定的。

1.农民工自我养老困难

首先，农村土地保障功能下降。据统计，2001年我国农业产值已缩小到全国国内生产总值的15％左右（仲大军，2002）。农业生产成本不断提高，而农民难以实现增收。随着国际农产晶对我国市场冲击力的增大，农民个体的收入将更加不稳定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。对广东农村的一项抽样调查表明，g7％的家庭有人在外打工（张林秀），而且当前许多农民工将土地无偿转让给他人耕种甚至不惜抛荒。事实表明，纯粹来自土地的收入已经越来越难以维持生计。而退休农民工年老体衰，且已离开农业生产多年，技术落后，更难以在竞争激烈的市场中立足。何况约有15％左右的农民工，因现行承包政策和婚嫁等原因已经失去或放弃土地承包经营权（劳动和社会保障部社会保障研究所，2002）。

其次，农民工务工收入有限。农民工的劳动所得往往既要抚养子女又要赡养父母。生活消费的剩余还要用于发展需求，即使较富裕者其养老储蓄也不充足，买得起商业养老保险的人更是少数。让农民工自觉控制消费欲望，储蓄养老金防老是不可能得到普遍的效果的。因为一方面，人作为生产要素必须要满足发展需求才能实现价值或提高价值，自我发展欲望是难以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入极其有限的情况下，大部分人在积累与发展的选择中难以自觉地坚持储蓄养老金。另一方面，储蓄养老虽然保守，但储蓄汇率低，难以实现增值，即使农民工坚持储蓄，也不能保证当前估计可以保障生活的存款能抵御未来的养老风险。

2.农民工依靠家庭养老困难

社会的变迁已经使得我们传统的家庭养老模式走向了衰落。在计划生育政策要求下，农民工家庭纵向结构日益趋向“4—2”、“4—2—1”格局；在市场经济及其价值观念的作用下，农民工家庭横向结构也同城市家庭一样日趋小型化、核心化。农民工的小辈可能大部分实现城市化，那么，家庭成员因城乡异地将使得家庭关系更加疏远，老农民工将在经济生活和感情生活方面都无比被动。即使退休农民工与子女同住城市或农村，其老年生活也难以保障。加之年老农民工法律意识较淡薄，其下辈农民工流动性强，在没有约束的情况下，赡养老人完全依赖于农民工子女个人素质和家庭关系，不孝的比例难免上升。加之老人的生活状况也必然存在很大的差异，使社会不公现象必然存在。

3.农民工参加社会养老保险是理性的选择

农民工自我养老与家庭养老的困境是社会变迁的结果，所以如何公平、有效地解决农民工养老问题还必须回升到社会的层面上来研究。

首先，实现农民工的社会化养老应该是国家政策的理性选择。我国已把社会保障写入了宪法，政府就应该改变非平衡发展战略，改变事实上存在的等级制度，改变以往把农民工作为不安定因素来管治、限制、防范的政策。我国政府“不能以对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度”（郑功成，2002）。农民工养老社会化还能促进农村土地社会保障功能的替代从而推动土地产权制度改革，促进农村劳动力的有序转移，加快城市化步伐。

其次，农民工不仅产生了强烈的参与社会化养老的需求，而且表现出了积极的权利追求。据调查，85.4％的农民工表示即使处于失业状态也不愿意回到乡下去（李强，2001），足见农民工城市化的自觉性之高，同时，这必将带来农民工养老问题的社会化。因此实现农民工养老与城镇居民社会养老体系的衔接便成了城市化的客观需求。职业工作、生活方式的现代化使农民工的平等意识、合作意识不断增长。越来越多的农民工在无助的时候开始质问政府的政策，寻求法律的保护。农民工社会化养老秩序必须赶在农民群体老龄化高峰的到来之前，否则社会制度需求与政策供给的矛盾、权利与权力、权利与权利的矛盾将愈加尖锐。

再者，我国建立社会养老保险制度的财力条件已经基本具备。我国财政收入持续增长，已从1990年的2937亿元增长到了2001年的15700亿元（郑功成，2002），政府的承受能力在增强，这离不开农民工杰出的贡献，政府应该允诺和着手建立农民工社会养老保险制度，安顿老年农民工，回报农民工，维护的社会安全稳定。而且政府不需要对农民工的养老负无限责任，通过制度安排，政府只要为农民工群体制定普遍的养老秩序，而对现在为中老年农民工的一代人给予一定救济，就基本能够实现农民工社会养老保险制度的建构了。

农民工社会养老保险现状分析

鉴于建立农民工社会养老保险制度的社会需求日益增强，各省市为了规范市场、保护弱势群体，都逐步地在为农民工争取《劳动法》赋予的基本权利，其中很多地方已经着手为农民工的社会养老保险问题寻求对策。实践中，我国当前进入社会养老保险系统的农民工的人数非常有限，主要有以下4个途径：1.购买商业保险；2.加入农村社会养老保险；3.被纳入城市社会养老保险；4.获得农民工社会养老保险。后两者就是对一些先进省市的做法的概括；前两者虽是农民工的自愿选择，却只是在个体诉求社会化养老的时候受到现有条件限制而可能找到的出路，不可能对农民工的养老起到合适的普遍的保障功能。第一个是少数相对富裕者的选择；第二条途径虽然是国家为农民设计的，但其发展进退两难，操作中也存在许多违规现象（万克德，2002）。一些学者已经认为这一制度还完全不具备经济可行性，政府也不具备财政补贴能力，必须等待时机成熟时方可推行（王国军，2002）。所以，只有后两者是真正意义上的为农民工解决社会养老保险问题的方案，对其进行比较讨论可以再现当前我国农民工社会养老保险的状况，有助于为其制度化建构找到社会基础和可行性方向。

当前农民工平等地获得与城镇居民一样的社会养老保险是很困难的。一来农民工收入相对不稳定，经济承受能力低，难以按时交纳与城镇职工同额的个人缴费；农民工流动性强，劳动力市场竞争强，企业缴费难处理。另一方面，城镇居民养老保险制度具有对长期实行低工资国有企业职工的补偿性质，是保证体制顺利转型的过渡性制度，要实现国家对农民工实现“三高”（高基数、高效率、高待遇）颇有难度。同时，随着社会的发展，城镇居民养老保险制度存在的诸多弊端已影响了社会公平的实现和资源配置效率的提高。“统帐结合”的个人帐户制度，帐户公私不分，不能体现参保个人独立的经济法人地位，不能反映企业欠缴多缴与个人帐户的关系造成了吃社会统筹“大锅饭”的现象；费率、社会平均工资确定不统一、不科学；垂直管理体系未建立；养老保险制度不能充分体现公平和效率的目标（黄贻芳，2002）。据有关部门统计，全国社保基金的缺口已经达到1000亿元（陈式龙，2002），如果让农民工承担历史原因形成的转制成本是很不公平的。因此，实践中只有少数富裕省市有条件地将很少部分农民工纳入现行城市养老保险体系。如广州要求企业为工龄达到5年的农民工购买“三金”，个人缴费部分在当月工资中扣除。这在一定程度上满足了农民工群体的权利要求，缓解了农民工与城市社会的矛盾，但是这种制度的实施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企业、单位保障标准不一，同一企业中也存在不同工种和岗位不同的保障待遇，这就人为地将企业和劳动者划分了等级（同上）。第二，一些民工为了获得保障牺牲利益驻守同一单位，而一些企业为了逃避责任第四年以各种理由与农民工解除签约，这势必将造成更大的不公平和矛盾。

第四项途径的实现一般需要地方立法，以及地方政府、企事业单位等多方面的支持和倡导。北京市2001年制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定了用人单位必须每月为农民工上缴数额为上年职工月最低标准19％的养老保险金，农民工的缴费率为北京市上年职工月工资标准的7％（以后逐步升为8％），社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11％建立养老保险个人账户。这是我国首次出现的以法律的形式赋予农民工社会养老保险权利的尝试，在消除城乡差别方面起到了积极的表率作用。但是即使该法规已经考虑到了农民工的流动性而对其转换工作或者回农村导致的保险关系的变更或终止都作了规定，但是“企事业单位消极对待”，“部分农民工宁愿多要工资也不愿意缴付养老保险费”，该制度将来可能出现保富不保贫（效益差的企业和收入低的农民工投保积极性低）、难以兑现承诺（流入异地工作和回乡的农民工可能由于路途遥远、保险费数额较小等原因而放弃）的局面，这是办法本身及其环境导致的。首先，缴费一刀切可能超过某些企业和农民工能够和愿意承受的程度，而制度带来的利益不足以吸引劳资双方。其次，国家相关部门与机构管理不完善，制度在农民工心中信誉不高，对企事业单位约束力不够强。第三，在目前其他地区没有相应的制度与其衔接，不适应农民工的流动性。实行类似政策的地方，如东莞、深圳往往也是“有始无终”，每年都有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使早在1987年就实施社会保险的深圳这样的城市，虽然目前已经有4万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计满15年、享受按月领取养老金的外来农民工至今还没有一个（劳动和社会保障部社会保险研究所，2002）。所以，农民工养老保险制度的建立还需要激励和倡导，需要全国统一的步调。

农民工社会养老保险制度建构对策

建立平等、统一的社会养老保险制度的社会发展目标和当前的城乡差异现实，决定了农民工社会养老保险制度必须具备与城镇职工养老保险、农村养老保险的可衔接性，才能有助于逐渐消除人身差异，建立城乡统一的劳动力市场，才能提高国家、社会在老龄化高峰来临时承受风险的能力。从农民工社会养老保险的诉求和现状中可以看出，适应企业和农民工的经济能力，适应农民工的流动性，实现从自愿投保到强制性缴费的过渡，实现不同地域之间规则的统一和关系的顺利转移。在当前已经出现的地方农民工养老保险制度和理论发展的基础上，建立社会统筹和个人投保相结合、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合型”制度是可行的。

（一）建立农民工社会养老保险制度的对策内容。

1.企业按等级缴费建立社会统筹账户，采用现收现付方式支付给老年农民工。

各地方立法机关依据当地企业的经济状况制定一定时期内农民工社会养老保险实施办法，根据企业规模和招收农民工的数量将企业所要交的农民工社会养老保险金总额分为若干级别，强制企业对照级别标准按季度及时缴费，以税前缴纳为优惠。企业的状况由其法定代表人或其授权人到养老保险机构缴费时登记，登记结果公开，任何组织和公民都可以查阅。不如实登记而少交或者拒绝登记与缴费的企业，一经查出，不仅要按当时情况补交，而且要负法律责任。同时，赋予养老保险机构和工会监督权，赋予它们对企业所登记的情况的季度间差异及其他情况提出怀疑、申请法律执行部门调查的权利，允许它们在证据充分时可以直接向人民法院起诉无正当理由而少交、漏交农民工养老金的企业。

国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用先收现付的支付方式，平均打人当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的社会生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国的统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。当前因为不存在普遍的农民工养老问题，所以现收现付部分可以用来救济当前城市中的少数中老年农民工，如煤矿、建筑等高强度职业的40岁或45岁以上的农民工。有关部门宣传救济条件后对符合条件的人员进行登记，设立农民工养老救济账户，按时发给救济金。这符合现收现付模式实现代际统筹的目标，也有利于农民工养老保险制度的建设获得更普遍的支持。从当前参加农民工社会养老保险的人员开始领取养老金时开始，新缴纳的统筹基金停止救济功能，为可以领养老金的农民工建立社会统筹账户，平均发放。农民工中途停交养老保险费不影响其获得统筹账户，回农村或者又进城务工的人员，可以根据其务工时间和缴费年限的比例获得相同比例的社会统筹养老金。

2.以自愿原则为前提吸引民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。

农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性（与身份证一致）账户，并可随时查询。由于劳动合同的签订事实上阻碍了农民工获得保险的权利，所以应该放宽条件，只要农民工能证明其工作状态即可。个人账户纪录农民工的个人缴费和每一季度的（农民工养老保险社会统筹基金中的）基本保险金的总和，以及全部积累基金的增值部分。个人账户信息实现全国联网，农民工可以在联网上更改住所等信息，可以依据工作转换证明实现养老保险关系的地区间转接，获得新工作所在地区该季度的社会统筹基本养老保险基金。积累基金逐步实现全国统一管理，由社保基金理事会负责存储与投资。个人账户的最后地域归属决定该账户所有者获得社会统筹账户的地方。社会养老保险机构有义务通知账户所有人到其最近的机构或银行领取社会统筹账户。

农民工的缴费标准和比例应当根据公平与效率的原则，在法律精神指导下确定与更改，标准是根据平均工资、最低工资还是最低生活保障由地方立法机关决定，并由其授权机关提供科学的数据。农民工个人投保采取自愿原则，缴费由其自行到保险机构缴纳，不参加的视为自动放弃来自社会统筹的基本养老金和社会统筹账户。这将极大地提高农民工参与投保的积极性。农民工和企业分开交纳，若规定一个季度交纳一次，那么农民工第一个月末交，企业第二个月末交。这样，农民工的投保资料可以帮助保险机构核对企业的缴费状况，而且保险机构可以因此申请有关部门调查漏交、少交企业。农民工个人缴纳保险金无上限，滞交后可以在规定时间内补交。农转非或者回农村的农民工都不需要结束或者更改帐户信息。前者和企业之间在缴纳金数量上的争议可以在相关法律框架内协商解决。后者仍然可以自行缴纳继续参加保险，如果连续两个季度不能出示工作证明或不再按规定缴费（滞交超过一定期限），将不能再分摊基本养老金，但若不退保则可以获得社会统筹帐户和一定比例的基金；如果退保，农民工可以一次性取回个人帐户所有积累资金及其增值部分，不过也就因此不能获得社会统筹账号，重新申请参加时防止一人多个账户，仍然采取与身份证挂钩策略，实为延续，但保险年限从最近一次申请时算起，这样可以一定程度上防止农民工无故退保取出基金；同时允许部分农民工在能出示灾难、疾病、特困等情况的证据或相关机关的证明时，不退保而取出账户中的大部分基金急用。养老金可以在任一社会养老保险机构或其点分期领取。

3.进行规则和信息的全国统一。

制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能得到全国的统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现养老保险关系的跨地域转移。将制度用法规的形式确定或者将其内容纳入现有法律、法规都能指导地方立法，颁布规章也能起到很大的引导作用。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。

（二）“混合型”农民工养老保险制度的可行性。

1.统帐分开制度和积极的社会统筹将推动制度的信誉建设。

农民工个人永久性账户，让农民工看到了基本养老金的注入及养老金的增值状况，为农民工社会养老保险制度从自愿性走向强制性奠定了基础。个人账户缴费灵活，关系变更简便清楚，充分考虑到了农民工就业流动性大的特点。基本养老金因地方差异和养老保险关系的地区间可转移性实现了一定程度的地域平衡。社会统筹制度账户的建立及其过渡中的救济功能体现了社会共济性和国家对公民的保障，普及对农民工的社会关怀，很大程度上实现了社会公平，大大提高了农民工参加社会养老保险制度的兴趣和信心。统帐分开有助于资金管理，有助于推进企业缴费和地方统筹的规范化。该模式还考虑到了地方企业的承受能力和地方自治，适应社会的发展和效率要求；考虑到了制度的运转所需的利于协作与监督的体系设计，实现了立法、司法、行政机关和企业、农民工之间的权力与权力、权力与权利及权利与权利的平衡。这不仅提高了政府和企业的信誉，而且有助于农民工、企业和政府之间建立相互的信任，将推动农民工社会养老保险制度深入人心。

2.基金积累模式和现收现付模式的结合具有可行性。

首先，完全基金积累制度的设计能适应人口老龄化，增强农民工防御养老风险的意识和能力。当前城镇职工难以建立积累制度是因为从现收现付模式向基金积累模式转换的成本过大无法承受，而农民工养老保险不存在这个问题，所以应该抓住机会尽早开始农民工的养老金积累，否则老龄化时代来临时，社会难以承受，农民工的养老状况将严重引起社会的不稳定。

第二，现收现付制度的存在缓解了当前发展经济的背景下公平与效率的矛盾。我国企业和农民工的承受能力现在都还有限，所以农民工投保的低起点、无上限规定是必须的，企业统筹养老金的也只能低起点，只能逐步提高和逐步纳入社会养老保险体系。现收现付式制度等于让未来的企业借钱给现在的企业发展经济，并且满足了当前人们对社会公平的需求也保证了未来农民工公平地获得养老保险待遇，这是由发展中国家的国情决定的。

第三，积累模式和现收现付模式的结合有利于促进未来我国养老保险制度的统一发展。一方面随着企业和农民工收入的增加，个人账户和社会统筹的养老金都将与城镇居民越来越靠近，并最终可以实现社会统筹的合二为一，为农村户口工人和城镇户口工人的待遇差异的消失开具证明。另一方面，转回农业部门的农民工保持民工社会养老保险帐户，为农民积累模式社会养老制度的建立提供了参照。同时，当农业现代化逐渐实现、国家逐渐富裕时，农民退休制度和农民养老保险金的现收现付式社会统筹制度也将逐步建立，到一定阶段便可以实现两种养老保险制度的结合，为城乡劳动力一体化彻底扫清障碍。

当农民工群体和社会舆论有如此高的需求而各方面也都具备了相当条件时，国家职能部门应及时因势利导，着手农民工社会养老保险制度的建构，并最终通过立法确定制度目标和框架，规范各地农民工社会保险办法，建立管理信息网络，完善监督，建成适合农民工特点的社会养老保险制度。统帐分开、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合型”农民工社会养老保险制度，能灵活地适应农民工的特点和社会的发展，具有地区间的可接续性和宏观上与其他养老保险制度的“可衔接性”。农民工是城市化的积极分子，是建立城乡统一的劳动力市场的关键群体：“混合型”农民工社会养老保险的实现也将是推进国家社会养老保险模式一体化建设的开端和中坚力量。

参考文献：

[1]新华网，2003.3.18，（国务院总理与中外记者见面会（实录）》。

[2]仲大军，2002.9.23，《中国社会形态的演变》，中国经济观察网。

[3]劳动和社会保险部社会保障研究所，2002，《建立农民工社会养老保险制度的初步设想》。

[4]郑功成，2002，《农民工的权益与社会保障》，大复印资料，社会保障》，第10期。

[5]李强，2001，《民工无保障，市民不安全》，《改革内参》，第3期。

[6]万克德，2003，《浅谈农村社会养老保险中的违规操作现象》，《人大复印资料，社会保障制度》，第2期。

[7]王国军，2002，《农村社会养老保险制度的经济可行性探讨》，《人大复印资料，社会保障制度》，第11期。

[8]黄贻芳，2002，《论中国养老社会保险的公平和效率》，《人大复印资料，社会保障制度》，第11期。

[9]陈式龙，2002，《社会政策的中国民间实现——广州市外省民工弱势群体的社会福利》，选自《社会福利与弱势群体》，彦青春主编，中国社会科学出版社。