国外养老保险制度研究论文

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“他山之石、可以攻玉。”德国作为现代社会保险制度的发源地，历来就受到国际社会广泛和持续的关注，其养老保险也已经过一百多年的运行实践。在我国的养老保险制度进入攻坚阶段但前景并不明朗的时候，有必要从德国养老保险制度的运行实践中采撷一二。

一、发展轨迹

本文所指养老保险是德国的法定养老保险，其目标是保障老年人的基本生活，养老金水平与缴费工资与缴费年限相联系，目前的缴费率大概是月工资的20％(雇员和雇主均负担20％)，缴纳年限一般情况下为45年，截至2002年底，已有5142.4万人参加法定养老保险，养老金领取人数有1767.8万人。下面，让我们沿着德国养老保险制度的发展轨迹，来更全面地了解德国养老保险制度的现状。

从1889年《养老保险法》建立以来，一些关键的年份和重要的改革如下：

1957年，从基金积累制改为现收现付制，建立动态养老保险调整机制；1972年，主要是扩大了被保险人的范围；1992年，养老金的调整依据改为可供支配的净工资收入的增幅；1999年，在养老金计算公式中增加了人口发展因子，使人口老龄化的负担能公平地分摊到保险费缴纳者和养老金领取者身上；2001年，降低福利标准、延长退休年龄、提高缴费比例和降低“视同缴费年限”等；2003年和2005年进行了组织机构的改革，主要是自治机构的合并，以降低管理成本。

宏观来看德国养老保险制度的演变，可以总结出以下几条发展主线：

1.筹资模式：从完全积累到现收现付。从1957年开始，基金积累制向现收现付制转变，到1969年彻底实现。现收现付制模式一直保持到现在。

2.内容设计：越来越多样性和个性化.尽量满足不同个体的需要，赋予个体一定的选择权，目前养老金种类可分为：因年老支付的养老金(常规养老金、长期养老金、妇女养老金和矿工养老金等)；因工作能力减退而支付的养老金(严重残疾、丧失工作能力或无劳动能力者养老金、失业者养老金等)；因死亡支付的养老金(鳏寡养老金、教育养老金和孤儿养老金等)。

3.福利水平：先从低到高，再从高到低。从1957年到1989年32次的养老金调整使实际养老金比最初提高了2.3倍；19世纪初推行养老保险体制时，法定的退休年龄是70岁，而那时的平均寿命只有45岁，近些年，德国人的实际退休年龄是60岁，但平均寿命则已达到80岁。由于养老保险制度经济的不可持续，近些年福利水平有下降趋势。如从1992年起，60岁和63岁的退休年龄将提高到标准退休年龄65岁；视同缴费年限降低(如过去受教育年限也可视为缴费年限，最长可以13年，现在只有7年)，从2001年起降低养老金水平(替代率将从70％降为2020年的46％)。

4.监管机制：自治性越来越强。在养老保险领域，遵循国家立法和国家自治相结合的原则。经选举产生的雇员和雇主代表对养老保险实行自治管理。自治结构是游离于政府之外的，所有这些机构共同构成了德国养老保险机关联合会(VDR)。这种将政府从直接的管理责任中脱离出来的自治管理模式还形成了有效的、内外结合的监督体系：外部监督机构是政府，内部监督机构是自治机构，从而有力地保障养老保险制度的日常运行。自治组织的管理能力也是在不断的实践中变得越来越强大。

二、现实依托

可以看出，最大限度的将公正与互助、公开性、多样性和效率结合起来，是德国养老保险制度设计的出发点和运行的根本目的。制度主要依托如下现实因素：

(一)制度形成和存在的总体依据——民主的和福利的联邦制的国家性质和完善的法律体系

德国基本法第20条第1款规定，联邦德国是一个民主的和福利的联邦制国家。依据福利国家原则，养老保险是应由国家承担的一项主要任务。福利国家原则规定国家具有负责社会福利的职能，但不对国家应如何完成此项职能做出具体规定。这是民主原则在社会保险制度中的体现，这也赋予了政府对实现公正的路径进行选择的自由。

自德国建立养老保险制度以来，公正就在其中占有优先地位，这种优先地位是由完善的法律制度予以保障的。社会法典第1卷总则和社会法典第4卷通则对社会保险作了原则规定，第6卷对养老保险制度作了更为详尽的规定，还有各州的立法以及联邦法院的规定。另外，还有完备的司法制度，德国宪法规定，任何权利受到损害的公民都可以诉诸司法机构，对社会保险问题，由社会法庭首先负责。

(二)现收现付的资金运作模式依旧——对社会公平的不懈追求

由于人口老龄化和经济竞争加剧，在从现收现付走向基金积累的国际趋势下(智利完全私有化的养老保险改革自不必说，就算福利国家橱窗之称的“瑞典”和“从摇篮到坟墓”的全面保障的福利国家英国，也都纷纷走上了更有效率的“基金积累”道路)，德国是仍然保持着更能促进社会公平的现收现付模式的少数国家之一。一方面是改革难度大的客观因素；另一方面也是对社会公平最大限度和执着追求的主观结果。最大限度的公平实际上也是德国社会保险制度坚持不懈的追求。

(三)多样化的制度设计和自治管理机构——国家对公民权利的最大维护和对民主、自由的最大保障

自由和平等历来就是西方文化的核心与精髓，多样化的制度设计给了社会成员一定的选择空间和自由，体现了德国重视社会成员的个性化需求，尊重自由的文化。

德国允许社会保险实行自治管理，虽然这并不意味着社会保险可以随意发展，但至少说明了国家在履行宪法所保障的基本权利的同时，在尽力保障了个人和企业的自由权，其实这得益于政府的角色定位。在社会保险中，立法者在尽力创造这样一种法律框架，即能使人们尽量自己负责解决自己的事情，政府没有兴趣以一种官僚主义的方式规定所有的细节。因此，在这种角色定位下，国家就没有必要经营所有的社会保险机构。这一点也是前面所述民主和福利的联邦国家的典型体现。

(四)改革举步为艰——福利刚性、政治作用和强大的工会力量

为了增强制度的适应性，德国政府虽然在对养老保险制度进行不断调整，但大都是小修小补，可就是这些对于社会制度来说根本称不上改革、属于很正常的“调整”，如随着人口平均预期寿命的延长而相继延长退休年龄等，都遇到强大的社会阻力。可以说，在德国，养老保险制度的改革举步为维。除了在任何国家都起作用的“福利刚性”和“政治作用”不可忽视外，强大的工会力量是另外一个不可忽视的因素。德国工会联盟(DGB)目前有1000多万个会员(即单个的工会)，工会的目标是改善雇员的工作和生活条件，他们代表雇员的社会经济利益参与社会保险的自治管理、对社会政策问题发表意见，而且工会在意识形态上又是中立的，独立于任何政党，可见，他们对雇员福利的保护是持久和稳定的。因此，强大的工会一直在维护劳动者福利和权益方面扮演着重要的作用，同时也构成德国养老保险改革的一个主要阻力。

三、现状评论

但现在的制度是否能带来最优的社会效果，在了解了制度现状和其存在的社会基础后，有必要对其进行全面的评论，这才能达到进行国际借鉴的真正目的。在这里，主要参考著名社会保障专家郑功成教授在其所著《中国社会保障制度变迁与评估》一书中提出的指标(价值取向与建制理念、制度的适应性和制度的可持续性等)来对其进行评论。

(一)公平的价值取向值得肯定

虽然近些年养老保险金水平有所下降，但从总体来看，其人性化的、宽松的制度设计和全面覆盖的立法原则等，都说明了其仍是一个名副其实的福利国家，其为保持福利水平所做的各种努力都基于其对公平的不懈追求。这一点不仅能从现行养老保险制度内容可以看出，还能从1990年东西德合并时，面对东德制度不一致且西德保障水平高于东德的情况，德国政府决定将原西德的社会保险制度模式完全移植到东德的转型方案中看出。西部地区对东部地区社会保险制度转型的责任分担，明显地符合增进社会公平与国家认同的价值追求。尽管现在对于德国的转型方案还不能简单地予以评判，因为现在转型还没有最后完成，但其中所包含的对公平的追求与向往，以及国家认同等是应当充分肯定的。

(二)对公平的不懈追求并没有阻止福利水平的下降

在德国，虽然主观上有追求公平的强烈愿望，但严重的人口老龄化问题导致制度负担异常沉重，目前，制度负担比例(缴费人数/领取人数)是2.3∶1，生育率降低又使这一形势雪上加霜，预计20年后这一比例将下降到1.3∶1，而依据“代际协议”的现收现付制只有在一定的人口结构下才能正常的运转(一般至少要大于3∶1)。而与此同时，在德国，多支柱的养老保险制度还未真正形成，实际上直到2001年政府才推出里斯特养老金，才开始建立补充养老保险。在这种形势下，养老金水平下降是必然的，这也是近来改革的动向之一。从实际运行结果来看也是如此。据德国2005年8月2日《明镜周刊》报道，2004年因经济困难而无法在合同期内付清所有保险费而提前结清的养老保险费高达126亿元，比2003年高出2亿欧元。由于提前退出了法定养老保险，60％的未来退休人员不得不大幅度降低生活标准，近三分之一的德国人将面临老年贫困的威胁。

(三)增强适应性的努力并没有改变养老保险制度经济不可持续的局面

一项制度只有适应所处时代的经济、社会、政治、文化等多项因素，才能得到可持续的发展.近些年来，养老保险基金支出已面临很大压力。养老保险金支出在德国一直是支出规模最大的福利项目，1990年，法定养老保险支出2000亿马克，几乎占社会福利费用的30％，国民生产总值的9％。在转型后，压力更加沉重。在2002年，即两德统一10年之后，以工资为缴费基础的社会保险和建立在税收基础上的社会福利支出的相加总额约合德国GDP的1/3，全德领取退休金和社会救济的人口接近工资收入人口，德国财政支出的62％都用来偿还债务和社会福利，庞大的社会保险账户出现亏空，德国联邦政府债务也因此连年超过3％(占GDP比例)的警戒线。虽然德国政府也采取了多种“增收减支”措施，如从2001年逐渐延长退休年龄，到2011年，开始把退休年龄延长到67岁；逐步提高缴费比例，从现在的19.5％提高为2030年的22％；逐渐降低养老金水平，但替代率将从现在的53％降为2020年的46％，再进而降为2003年的43％。从这几年的实际运行状况看，由于没有从根本上和结构上改革养老保险制度，取而代之的各种“小修小补”的调整政策并没有改善制度经济的不可持续性。由于过于宽松的规定和多项选择的自由，虽然目前的法定退休年龄是65岁，但平均实际退休年龄仅60岁，“早退”现象非常严重。因此，提高适应性的努力并没有必然带来较高适应性的结果。另外，经济上的不可持续还表现在经济缺乏活力，由于习惯于德国过去的高福利，社会成员已形成惰性和过于依赖社会福利的情况，近些年福利水平的降低也没有激励他们的工作热情，反而使一部分人更加消极，或者提前退休，或者依靠领取失业金度日，这使长期以来由于产品成本太高、国际竞争力下降的德国经济很难摆脱不景气的状态。

四、若干启示

通过对德国养老保险制度的分析，可以发现，其中既有值得学习的经验，也有引以为戒的教训。

(一)经验

尽管在实践运行中也有不尽如人意之处，但在一定程度上，德国作为福利国家的典型和资深代表，还是提供给我们一个追求公平、法制完善和管理透明、规范的养老保险制度典范。

1.公平的理念。平等与幸福是人类追求的终极目标，德国在社会政策中贯彻的最大限度地促进社会公平的理念，是与整个人类发展相一致的，其对社会公平的执着和不懈追求的精神值得我们学习。

2.完善的法律。这是养老保险制度运行走上规范、高效的重要保证，许多国家成功的社会保险运行实践都说明了这一点。法律的完善不仅仅体现在法律的齐全上，还体现在对法律的稳定性和动态性保持一个合理的度上。如在德国，仅2001年到2005年期间，政府就曾对多项条款进行了几十次的微调，而整体的管理原则又得以保持。

3.自治的管理。自治管理是一种透明、民主和有效率的社会保险管理模式，一方面自治管理可以充分吸收社会力量，直接减轻政府的管理责任；另一方面，赋予了劳动者、企业和工会参与管理的权利，是对劳动者保险权益的最大尊重；而且，自治管理有助于政府更好地履行监督职责，保证制度运行的效率。

4.茁壮的工会。与过于强大的德国工会形成鲜明对比的是，在中国，工会组织太不完善。作为用经济手段解决社会问题的社会保险制度，往往都是出于政治目的的安排，其制度的出台也往往是不同利益集团相互较量的结果.如果没有工会这样的组织与企业、政府等其他利益组织形成力量的牵制和制衡，劳动者的权益是很难保障的，在利益多元化、矛盾多元化的社会转型期就更是如此。

(二)教训

在养老保险制度的模式选择、水平确定上，要吸收以下教训：

1.养老保险是多个系统综合作用的结果，而不是某一单个因素的独立作用，偏执于任何一个单一的因素，不顾其他，制度的发展必然是不可持续的。因此，要综合考虑经济、政治、文化和历史等多项因素。而且，在不同的历史时期，同一因素对制度所起的决定作用或影响程度也是不同的，对制度进行有针对性的调整是必要的。

2.平等与幸福固然是人类追求的终极目标，但经济与社会的协调发展才是人类社会不断接近这个目标的唯一路径。只有把蛋糕做大，才能有更多的蛋糕可分，否则促进社会公平的福利制度不仅不能长期存在，还会造成经济的衰退，形成社会经济发展的恶性循环，这样一来，终极目标的实现也就无从谈起。

3.只注重公平而不注重激励劳动者的制度只会增加国民的惰性和依赖性，从而降低经济活力，对经济发展有负面影响。