国家养老金改革方向论文

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[中国经济改革所遇到的一个严重障碍就是缺少有效和可持续的养老金体系,本文利用一般均衡模型分析了中国养老金改革的影响,并比较了支付隐性养老金债务和转制成本的各种选择方案。]

中国正逐步迈入老龄化社会,赡养老人的负担在地区和部门间的分布很不平均。中国经济改革的一个严重障碍就是缺少有效的和可持续的国家养老金体系。世界银行1997年的报告指出了中国现行养老金体系的两个主要问题:近期的国有企业养老金负担和长期的由人口快速老龄化而引起的问题(世界银行,1997)。今天,这两个问题由于以下各种原因变得比4年前更为严重:经济增长减缓,许多国企无法支付养老金缴费,导致一些城市的养老基金陷入赤字,从而可能威胁到中央政府和地方政府的财政稳定(劳动和社会保障部的统计显示中国的企业欠政府380亿元人民币(46亿美元)的过期未付养老金缴费。另据报道,中央政府于1999年向25个省级地区拨付了170亿元人民币的资金用于支付养老金资金缺口(1999年,人民日报)。)。改革现行的养老金体系已迫在眉睫。

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许多以往的研究已对中国过去以城市和企业为基础的现收现付体系进行了分析,并推荐采用以社会统筹、个人帐户和自愿储蓄相结合的多支柱体系(有关中国养老金改革,可参阅AhmadandHussain(1991),James(1997和1999),Hussain(1993),周小川(1994),Friedman,James,Kane,andQueisser(1996),王燕(1997),世界银行(1997)。),其中一些研究采用精算模型模拟了不同养老金改革方式的影响。我们的研究则借助于一个新近开发的可计算一般均衡(CGE)模型,来估计中国养老金改革以及用不同方式为养老金隐性债务和转轨成本筹资的影响。我们考察了各种改革方案对养老金体系的可持续性和整体经济增长的影响。

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本文所研究的问题对中国的财政稳定、公共部门改革和管理以及减少贫困和不平等具有重要的意义。没有资金积累的养老金债务在(地方和中央)政府直接和隐性的(部分是目前的,部分是未来的)债务中占有显着份额,如果不对其进行认真的监督和控制,将威胁到中央政府的财政稳定。而养老金体系的改革也与国有部门和金融部门的改革紧密相连。由于养老金体系的改革涉及税收和其他可能的融资方式,各种改革方案在带来好处的同时也会带来一定成本。本研究旨在通过对各种改革方案的定量分析帮助决策机构进行较科学的选择。

本研究的一个主要贡献是在递推动态的框架下将CGE模型与人口增长模型相结合,从而为在一般均衡条件下模拟各种养老金改革方案提供了一个新的灵活的数量分析工具。另外一个贡献是我们在模型中按所有制区分生产和就业,将劳动力人数及其收入这两个主要的模型变量区分不同部门、年龄、性别和所有制而编制成4维的数据矩阵。

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中国过去实行着一套以城市和企业为基础的现收现付的体系,它仅覆盖国有部门和一些大型集体企业。在1982年后进行的一些试验的基础上,正式的改革从1986年国务院第77号文件开始。这一文件鼓励国有企业在地市水平上实行有限基础的养老金统筹,个人对养老金的缴费仅针对合同工。1991年的国务院第33号文件要求所有职工个人都要为养老金缴费,并且鼓励进行个人帐户的试验。这一文件还首次提出了建立三层次的养老金体系:即基本养老金,企业提供的补充性养老金和基于个人储蓄的养老金。

国务院1995年第6号文件提出两种基本养老方案。地市政府被赋予基于这两种方案选择不同改革设计的权利,省政府则负责批准。这导致了一种高度分割的养老体系:省政府、地方政府和行业部门选择了第一和第二方案的各种组合方式。世界银行(1997)曾指出这一新体制的一些严重问题,并推荐了一个多支柱的养老金体系。该体系包括:小规模的、以再分配和社会保险为目的的现收现付部分(支柱1),大规模的、强制性完全积累的个人帐户(支柱2),以及作为补充的、自愿的、通过商业保险运作的养老金帐户(支柱3)。在使用精算模型进行了一些模拟后,报告建议在覆盖面扩大和省级统筹的情况下以9%的工资税支持支柱1,并可得到24%的替代率(以各省平均工资为基础)(世界银行,1997)。不过,该研究较乐观地假定体系的涵盖面扩大到50%的乡镇企业和其他企业,从而高估了支柱1和支柱2的资金积累。而且,由于精算模型的局限,该研究不能考察以各种税收为支柱1筹款和支付转轨成本的影响。

国务院1997年7月份的第26号文件进一步明确了养老金改革的方向:在2000年建立社会统筹和个人帐户相结合的多层次的养老金体系。养老金将在省级统筹,缴费来自企业(不超过工资总额的20%)和职工个人(其工资的4%并逐渐增至8%)。支柱1将全额由企业所缴纳的工资的13%支付,提供平均工资的20%的替代率。个人帐户,即支柱2将由个人缴费外加7%的企业缴费支付。劳动和社会保障部于1998年成立,其职责是总揽养老金和其他社会保障政策的制订。这从管理体系上使养老金改革的政策制订统一起来。此后,国务院和劳动社保部多次发文实施省级统筹,并明确和实施涉及社保体系各方面的法规,比如社会保障缴费的征收。

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但是,中国的养老金体系还是分割的、以地市为基础的现收现付制外加公共管理的名义上的个人帐户。这一个混合型体制正处于过渡之中。中国目前的养老金体系存在如下问题:

养老金体系在各级被分割。尽管按照文件,27个省已在1999年中实现了省级基金统筹,但实际上27省中只有5个省(市)(北京、上海、天津、重庆和海南)完全实现了统筹或省级统一;在另外17个省以市级统筹所缴费用的1%至2%建立了小规模的省级调剂基金;由于缺乏统筹资金,有5个省未能建立此类基金,因而省级统筹没有真正建立。据报道,11个行业统筹已解散(1998年9月前存在,参见国务院1998第28号文),并加入到地方的社会统筹中,但所积累的资金是否已转移到地方统筹则还不清楚。

社会统筹在许多方面都不完善,养老金服务也没有社会化,亦即养老金的收缴和支出都没有由不同的部门分别管理。由于实行差额拨缴制,企业向市级统筹上缴“净”额,以该企业的总缴费减去其退休人员所领取的退休金额。缴费率在各省市之间,有些情况下甚至在企业之间都有很大的差异。

养老金体系覆盖面窄,且在地区间不平衡。截止到1998年底,基本养老保险体系只覆盖了国有企业职工的78.4%,集体企业职工的16.2%和其他城市企业职工的5.4%(Hang,1999)。没有任何针对城市个体户和个人企业家的养老金计划。在一些农村地区,有一些由民政部门设计和管理的养老金计划,但其覆盖面很小。

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个人帐户很大程度上是名义性的,即空帐。由于政府一直没有明确如何支付转轨成本,过去5年中,这些帐户上所积累的资金已被用来支付当前退休职工的退休金,这使得个人帐户变成空账。

筹资问题严峻。因遵缴率低且不断下降,以及支付转轨成本的问题未解决,许多地方的养老

金统筹已陷入财务上破产的境地。根据劳动和社会保障部的统计,国有企业拖欠国家380亿元逾期未缴的养老金缴费。由于养老金债务没有支付来源,所以地方政府一直在用支柱2的积累来支付目前退休人员的养老金。即使如此,资金仍旧不足,当出现赤字时,地方的税收被用来弥补缺口。事实上,地方和中央政府正在挽救有许多已处于破产境地的地方养老金统筹。这种趋势如得不到遏制,将会威胁中央财政的可持续性。