肺炎工伤认定政策分析

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【摘要】肺炎疫情发生后，人社部、财政部、国家卫健委联合出台了针对医护及相关工作人员的工伤认定特殊政策，引发了较多关注和讨论。国际组织和主要国家均将肺炎工伤认定纳入职业病管理范畴，多数国家面向所有劳动者，并制定了因果关系确认的方法。我国有必要借鉴国际经验，将肺炎工伤认定政策由临时措施转变为长效机制，并从特定人群扩大到所有人群。

【关键词】肺炎；工伤认定；职业病；国际视角

病毒感染肺炎（下称肺炎）疫情发生后，工伤保险率先行动，早在1月23日就下发《关于因履行工作职责感染病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》（人社部函〔2020〕11号，以下简称11号文），明确在肺炎预防和救治工作中，医护及相关工作人员因履行工作职责，感染肺炎或因感染导致死亡的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。这一政策的迅速出台，为医护及相关工作人员撑起了职业伤害“保护伞”，对于解除后顾之忧、全力抗击疫情、夺取战斗全面胜利具有重要意义。但是，这一政策也引发了较多关注和讨论。目前全球疫情严重，各国对感染肺炎的工伤认定也有一些做法经验。本文将从国际视角，结合工伤保险制度本义，对完善我国政策提出一些建议。

1问题的提出

11号文并非首次创新，而是借鉴了“非典”时期的政策措施，在文件表述上也几乎相同，这说明工伤保险政策是一贯的、连续的。但也有一个重要方面的不同。2003年医院等事业单位仍未纳入工伤保险制度，医护人员感染“非典”病毒视同工伤，待遇由用人单位或财政支付。2010年《工伤保险条例》修订时，已将事业单位纳入工伤保险法定覆盖范围，一旦参保的医护及相关工作人员感染肺炎符合规定，由统一的工伤保险基金支付待遇将更加规范、更有保证。同时，11号文也引发了一些讨论，主要包括：1.1感染肺炎适用何种认定情形。肺炎属于乙类传染病，未列入职业病目录，所以无法适用《工伤保险条例》第十四条第四项的职业病情形。有观点认为，医护及相关工作人员可适用《工伤保险条例》第十五条第二款维护公共利益的规定或者第十四条第七项其他法律法规规定的兜底条款，但并不能让人信服。总之，在现有制度规定下，没有形成明确的一致意见。虽然大家能够接受给医护人员提供特殊保障政策，但合法性存疑。1.2医护及相关工作人员具体。包括哪些人群，政策能否扩展到所有职工人群11号文对医护及相关工作人员具体包括哪些人员并没有明确，对预防和救治工作具体包括哪些内容也没有明确。考虑到文件是与卫健委、财政部联合，容易理解为仅涵盖卫生行业的特定人员。但实际上疫情大流行时期，除了一线医护人员，每个劳动者都在各自岗位上做出直接或间接贡献，尤其是部分人员受政府指派从事疫情防控工作，一旦因工作感染，无论从法理上还是情理上，都很难不被认定为工伤。11号文明显不包括一般劳动者，但媒体和法院系统有不同声音。2020年2月2日，《人民日报》微信公众号发文《疫情防控中的9个法律问题，你必须知道》，对“在上班时感染病毒，算工伤吗？”这一问题做出了肯定的解答；浙江省高级人民法院民事审判第一庭在《关于规范涉肺炎疫情相关民事法律纠纷的实施意见（试行）》中规定，劳动者在疫情防控期间因履行工作职责而感染肺炎的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。因此，肺炎工伤认定政策能否扩展到所有劳动者也引起了广泛关注。

2肺炎工伤认定政策的国际情况

肺炎疫情在全球扩散蔓延，各国都面临着劳动者感染能否认定工伤的政策问题。从国际组织和主要国家政策规定来看，均是纳入职业病范畴来管理。2.1劳工组织的观点。国际劳工组织2010年修订版职业病目录中包含了职业性传染病，因为肺炎病毒是新发现病毒，显然不包括在目录中。但在职业病目录中有开放性条目，即便职业病目录里未列明的疾病，只要被证明是由于职业原因造成的，也可被认定为职业病。因此，国际劳工组织认为，虽然证明感染肺炎和工作职责的因果关系存在困难，但如果能够证明确实是由于工作原因感染肺炎，任何劳动者都应该受到职业病保障制度的保障。2.2欧盟的观点。欧盟职业病目录同样采取列举方式，其中包括职业性传染病。传染病目录中也涵盖了开放性条款，包括由疾病预防、保健、家居援助工作和其他己被证明具有感染风险类似活动引起的其他传染病。2.3主要国家的政策。国际劳工组织和欧盟的职业病目录仅作为推荐和参考，并不具有强制性，各国可以根据自身情况制定本国职业病目录和评判标准。疫情发生以来，各国均面临肺炎是否属于职业病的问题。为了确保覆盖面，尤其是针对职业暴露风险大的人群，许多国家出台了政策措施。从表1可以看出，在疫情严重的主要发达国家中，美国、西班牙、意大利、法国、德国，以及东亚国家中的日本、韩国等，均对肺炎工伤认定有相应政策。根据覆盖人群划分，分为两种情况：一是绝大多数国家规定，只要有明确因果关系，所有人群均可以认定工伤，比如日本、韩国、法国、西班牙、南非、马来西亚等。二是个别国家明确医护人员可以认定工伤，其他人群排除，比如德国。无论哪个国家，医护人员都处于抗击疫情的最前线，是享受职业病保障的最优先人群，所有国家均没有例外，且在保障条件上最为宽松。比如，意大利规定，医护人员感染肺炎包括工作中以及上下班途中，并且自动假定工作与感染之间的因果关系，以避免确定感染的具体原因和工作方法有问题的情况。根据政策性质划分，分为制度本来就有规定还是临时措施。多数国家职业病目录有开放性条款，肺炎纳入工伤认定范畴不过是政策重申和确认。比如，法国规定，不在职业病目录中的疾病，经过社会保险经办机构的确认，确实是由职业因素造成的，也与列入职业病目录的病人一样将其认定为工伤，享受工伤保险待遇。有些国家出台的政策属于临时措施，比如西班牙。

3部分国家具体政策

3.1日本。日本职业病目录中涵盖了由于细菌和病毒等病原体而导致的疾病，并列举了4种疾病，同时包括第5条开放性条款：除了第1-4项中列出的那些疾病外，与这些疾病相关的疾病以及其他明显由暴露于病原体（例如细菌和病毒）的工作引起的疾病。因此，在日本工伤保险制度中，因工作感染肺炎是可以被认定为工伤的。在具体执行中，根据厚生劳动省劳动基准局4月28日的操作指引，总体原则是应考虑目前的感染状况和即使没有症状也有扩大感染的风险而采取合理措施，因此，即使根据调查无法确定感染路径，因业务（或工作）感染的可能性大，被认为起因是业务（或工作）时，也属于工伤保险给付范围。对于医护人员和其他劳动者感染肺炎的工伤认定，操作有所不同。原则上，当从事医学护理或病人护理或护理工作的医生、护士、护理人员等感染时，除非很明显是在工作以外受到感染，否则将有资格获得工伤赔偿。对于医护人员以外的劳动者，如果感染途径被确定是在工作中或上下班途中，工伤保险将给予补偿。处理过程将以个案的方式进行，包括对潜伏期内的工作从事情况、一般生活状况等进行调查后，再根据医学专家意见进行判断。如果劳动者从事以下被认为具有高感染风险的任务，则应调查潜伏期的工作情况和总体生活状况：（1）在确认有多个感染者的工作环境中工作；（2）在存在与客户亲近和接触等机会很多的工作环境中工作。前者的含义是如果工作场所中只有一个人感染了，那么他或她就不太可能是在工作中被感染；后者的工作环境主要包括零售、公共汽车和出租车等运输服务以及托儿服务。3.2韩国。2月11日，负责工伤保险业务的韩国职工补偿和福利服务机构（COMWEL）宣布已经制定了应对感染的工伤赔偿计划。根据该计划的业务处理过程，总体原则是，肺炎作为职业病判定的标准主要分为医护人员和非医护人员两类人群：（1）卫生保健和集体收容设施从业人员在业务（或工作）执行过程中因接触肺炎感染者被感染时，可视为业务（或工作）和疾病之间具有相当的因果关系，可以认定为职业病。（2）其他劳动者根据个别情况，业务（或工作）和疾病发生之间具有相当的因果关系（暴露时间、强度、范围、发病时期）时，可以认定为职业病。关于“业务相关性”的具体判决将通过“业务疾病判断委员会”对个别案件的审议来确定。对于非医护人员，职业病调查的重点人群主要包括：（1）机场和港口等公共交通设施工作人员；（2）高风险国家（地区）海外出差人员；（3）因工作原因（如“商务旅行”）与受感染者登上同一架飞机的人员；（4）在工作过程中与受感染的同事有接触的人员；（5）在其他工作过程中不可避免地接触受感染患者的人员。上述重点人群，如果再满足以下条件，一般情况下就可以视为职业病：（1）工作范围与病毒传播途径相匹配；（2）在工作环境中必须有识别出可能病毒传播的情况；（3）被确认为“暴露于病毒”；（4）排除在工作以外的日常生活中感染，例如家人或亲戚。3.3南非。3月23日，南非就业和劳动部补偿委员会通告，根据1993年《职业伤害和疾病补偿法》（1993年第130号法）第6A条，因工作感染肺炎病毒作为职业病，将获得工伤赔偿。肺炎病毒作为职业病诊断取决于：（1）职业暴露于已知来源的COVID-19；（2）根据世卫组织准则对COVID-19进行可靠的诊断；（3）经批准的公务旅行和前往COVID-19高风险国家或地区的工作经历；（4）高风险工作环境，其中COVID-19传播本来就很普遍；（5）工作暴露和症状发展有明显的时间顺序。职业暴露风险主要分为四类：（1）极高暴露风险，如需要执行插管、支气管镜检查、侵入性标本采集等工作的医护人员、需要接触病毒标本的实验室人员、尸检人员；（2）高暴露风险，如暴露于已知或疑似COVID-19患者的医护人员、医疗运输人员、尸检工作的辅助人员；（3）中暴露风险，包括那些需要经常与人紧密接触（2米内）的人员；（4）低暴露风险，指不需要与公众频繁紧密接触（2米内）的人员。申请肺炎工伤认定需要提交一系列文件，包括：（1）雇主的职业病报告；（2）职业病通知书和赔偿要求；（3）暴露和医疗问卷；（4）关于职业病的第一份医学报告；（5）暴露历史记录和任何其他适当的雇用历史记录；（6）有关员工症状的医学报告；（7）对于每次咨询，均应提供《治疗进展报告》；（8）有关职业病的最终医疗报告。赔偿专员办公室将考虑并裁定所有索赔的责任。赔偿专员办公室的医务人员负责对索赔进行医学评估，并确认对索赔作出接受或拒绝处理。

4完善我国政策的建议

我国工伤保险制度已经在疫情防控中发挥了重要的政策保障作用，但距离最大程度发挥工伤保险的制度优势还有差距。11号文规定的临时政策过于严格，仅限于医护及相关工作人员，且同时要满足预防和救治工作的条件，但疫情防控工作复杂、涉及面广、参与人员多，过于严格的规定反而使工伤保险部门陷入被动，有些不得不认定的案例又伤害了制度的公信力。我国疫情防控阻击战已经取得重大战略成果，疫情防控将进入常态化阶段，复工复产成为工作重点。普通劳动者在工作过程中面临感染风险，同样希望有工伤保险制度的保障。借鉴国际经验，结合我国情况，提出以下两点政策建议：4.1将临时政策转为长效机制。新世纪以来，我国已经经历“非典”和肺炎两次较为严重的疫情，都采取了临时紧急启动工伤认定的特殊政策。作为人类社会的潜在威胁，传染性疾病不会消失，在未来还会以不同规模重现，因此工伤保险制度有必要未雨绸缪，总结两次疫情的应对经验做法，将工伤认定的临时政策转变为长效机制，以增强工伤保险制度应对突发公共卫生事件的响应能力，充分发挥工伤保险制度的保障作用。要改变目前工伤认定政策过于封闭的现状，增强开放性，在制度规定上增加弹性条款。从工伤保险制度的本义出发，将职业伤害风险尽可能纳入保障范围。针对肺炎等传染性疾病，应当在职业病目录中增加弹性条款，以应对不时之需。4.2将保障范围从特定人群扩。大到所有劳动者特定人群的边界很难确定，工伤保险制度保障范围应当适用所有人群，以体现社会共济和社会公平。在职业病问题上，只要能证明疾病和工作之间存在因果关系，均应得到保障。不能因为因果关系证明的困难，而否定劳动者的权益主张权。实际上，在疫情期间，为控制疾病蔓延，流行病学调查非常细致全面，完全有可能给因果关系的确认提供条件。个别国家如德国仅将医护人员纳入，与其制度有较大关系。德国工伤保险制度实行的是行业统筹，按照不同行业组建各自的行业工伤保险联合会，其中就有专门的卫生保健联合会。感染病毒（也包括此次的）可视为职业病，仅适用于医护行业，并不会有不同人群之间的不公平。但我国工伤保险制度是社会统筹，保障所有参保人员的利益，是工伤保险部门的职责，不应有人群的区分。工伤保险制度也完全有能力承受保障人群扩大带来的基金支出增加风险。目前工伤保险基金有大量结余，同时2020年底将全面实现省级统筹，基金抗风险能力进一步提升。而且工伤保险奉行以支定收、收支平衡原则，全国平均工伤保险费率低于0.6%，完全有空间对冲支出风险。不过在我国现有制度和管理体制下，工伤保险部门即使希望扩大保障范围，也还面临着一些掣肘，仍有一些配套工作要做。一是我国职业病管理体制较为特殊。与许多国家不同，我国职业病诊断和鉴定的管理职责在卫生部门。严格来说，如果肺炎作为职业病进行工伤保障，必须由诊断机构按照严格程序先行进行诊断。医护人员在疫情预防和救治工作中感染肺炎，可以特事特办，采取目前的简化程序形式，但对于普通劳动者，必须有归因诊断和调查，这完全依赖于职业病诊断机构。工伤保险部门既无相应的职权，也无自己的专业医学力量。因此，需要与卫生管理部门进行政策协调。二是我国工伤保险待遇结构较为特殊。与其他国家工伤保险待遇基本由基金承担不同，我国部分工伤保险待遇由工伤保险基金和用人单位共同承担。如果贸然将普通劳动者因工感染肺炎等传染性疾病纳入保障范围，势必会进一步增加用人单位的负担，尤其是疫情期间用人单位已经普遍面临困难的情况下。因此，扩大保障人群范围，也需要考虑对用人单位的影响。只有改革待遇结构，工伤保险制度才有更大的腾挪空间。

【参考文献】

[1]人力资源社会保障部，财政部，国家卫生健康委.关于因履行工作职责感染病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知（人社部函〔2020〕11号）[Z].2020.

[2]李心言，等.肺炎对工伤认定的挑战与机遇[J].中国医疗保险，2020(4).

作者:翁仁木 单位:中国劳动和社会保障科学研究院