失业保险功能转型与制度分析

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失业保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，不仅对失业群体具有生活保障作用，且对于缓和劳动力市场供需间的紧张关系、促进再就业、平滑经济波动、稳定社会秩序等都发挥着不可忽视的作用。在劳动力市场跌宕起伏变化中，由于人力职业技能提升无法与职业迭代进化协同一致，故而人力断层缺口造成短期就业阵痛在所难免。在疫情特殊背景下，失业困境的形成不仅限于结构转型、技术升级等因素，还呈现总量性、社会性等并发特征。由于失业保险制度设计初衷重在解决经济社会运行中的结构性失业问题，以保障失业者基本生活为逻辑起点，不论是失业保险覆盖面，基金的使用，还是受益水平，主要以保生活为重心，在预防失业及促进再就业方面的功能性相对偏弱，进而制约多元功能的拓展及系统整体效用的发挥。肺炎疫情影响下，政府为强化稳就业出台多项政策，凸显了稳就业、保就业、防失业是当前熨平经济波动，消减社会紧张因素的重中之重。

失业保险制度功能性重心偏颇

失业保险制度历史沿革。我国失业保险制度建构起步较晚，改革开放后，1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布正式拉开我国失业保险制度建设帷幕。1993年《国有企业职工待业保险规定》进一步扩大待业保险制度实施范围，并在待遇计发办法、待遇水平等方面进行调整和提高。1993年党的十四届三中全会首次提出失业保险制度，1999年随着《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》的颁布，失业保险制度基本确立并在法治化轨道上开启新阶段：覆盖范围扩大到全部企事业单位，确定由个人和单位共同缴费，失业保险金的给付标准与最低工资水平和低保线挂钩，并完善对基金的监督管理机制。2011年《社会保险法》正式实施，失业保险体系逐步走向成熟和完善。从失业保险制度沿革可看出，其从设计之初便以保障失业人员基本生活为中心，分散失业风险的不利影响。在制度健全过程中，逐步衍生出促进就业以维持收入的复合功能，在国家治理能力现代化经验总结中将事后治理的关口前移，建立起失业动态监测体系、失业预警和失业调控机制，将失业预防功能纳入失业保险制度的有机组成部分，防、控、保多举措并施。但是，制度发展中的瓶颈显现出失业保险功能综合功效发挥后劲不足和亟待调整的必要。失业保险制度运行现状与不足。一是失业保险参保率偏低，保障范围覆盖不全面。近5年来，随着失业保险参保人数逐年增加，失业保险参保率虽有提升但总体偏低。失业保险参保人数与领取失业保险金人数呈反向变动，间接体现失业保险基金使用仍不充分态势。失业保险金领取标准严格，失业者领取失业保险金意愿较低，参保者以就业稳定、失业率低的群体居多也是造成此逆向现象的重要因素。目前我国失业保险覆盖范围主要限于城镇经济范围内的企事业单位，部分失业风险较高的劳动者群体仍游离于制度保护之外，如农民工群体。农民工群体就业稳定性相对较低，多从事危险系数较高的体力劳动，流转性强，还存在大量未签订劳动合同情形，其不能满足领取失业保险金的前提条件之一，即所在单位和本人已按照规定参加失业保险并履行缴费义务满1年。对于灵活就业人员而言，以标准用工模式为基础的失业保险难以满足灵活就业群体现实需要。一则因参保门槛过高，不符合灵活就业人员的劳动特点，二则因失业保险给付水平低，故参保积极性不高。疫情期间对失业人员的救助主要以失业保险为核心手段，即以缴纳失业保险且当前处于失业状态的群体为救济对象，救助范围有限，妨碍失业保险制度促进就业功能的发挥。同时，过低参保率意味着就业保障不同等，不仅有损社会保险公平性，也不利于就业形式多样性，从而制约整个社会就业结构改善和就业质量提高。二是失业保险待遇给付期限过长，待遇水平偏低。我国失业保险金领取最长期限可达24个月，而目前在其他实行失业保险制度的国家，失业保险待遇给付期限大多在3-12个月之间，与之相比，我国给付期限明显过长，易使失业者缺乏求职动力。懈怠心理和长期处于失业状态不利于失业者重返工作岗位。我国失业保险待遇标准主要秉持生活保障、低于舒适原则，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准水平，由各地确定。大部分省市失业保险待遇标准与城镇低保和最低工资标准相挂钩，仅少数省市将失业者实际收入水平作为考虑因素。失业保险缴纳比例与实际工资水平挂钩，其待遇发放若以当地最低工资、最低生活保障为基准，待遇水平偏低，不能充分应对收入中断导致的贫困，则会降低收入、就业不稳定群体参保意愿；对低收入家庭而言，失业保险金偏低易造成对低保金依赖，进而会弱化失业保险促进就业功能。三是失业预防与促就业制度设计不足。不论是《社会保险法》还是《失业保险条例》，均未明确规定失业预防相关制度，具体法律规定的缺失使失业预警、失业调控举措的落实缺乏制度基础，难以形成失业治理合力。促进就业功能亦是如此，且促进就业的支出存在补贴标准较低、执行力不足等弊端。尽管我国失业保险制度促进就业功能的发挥总体在强化，但覆盖面与受益面狭窄、失业保险基金使用不足等因素严重制约其效能发挥，而人均缴存结余、失业金发放水平等因素显著影响失业保险保障水平。失业保险基金滚存结余持续增长，失业保险金领取人数占参保人数百分比反呈下降趋势，表明整体就业保障系统存在制度功能发挥不充分现象。

健全制度促进功能转型

扩大失业保险覆盖面，提高失业保险待遇标准水平。疫情所致的经济、社会风险与挑战，使智能化时代替代效应下劳动力市场就业形势更为严峻，为更好发挥失业保险对民生的有力支撑作用，人社部发文明确要扩大失业保险保障范围，对失业保险申领期限、流程放宽规定，并阶段性扩大失业农民工保障范围。通过国家政策及相关应急措施的实施，可明晰安全阀的兜底保障应以失业保险覆盖对象的扩张为前提。失业结构随就业结构重大调整相应转变，总体呈现低龄化、多元化、长期化复杂格局。疫情期间，对农民工群体申领失业保险门槛有所降低，但该政策尚属阶段性措施，且不足以弥补失业保险覆盖范围缺口。如针对灵活就业人员，现采取自愿参保、按月缴纳保险费形式参与社会保险，不具有执行主动性。或可对其采取建立失业保险个人账户方式，类似于储蓄形式，由个人独自缴纳费用，同时失业保险基金提供补助资金，两笔财源共同配比积累形成资金储备，在满足特定条件时，允许个人提取资金，提高灵活就业者抗失业风险能力。疫情期间因社会资源较为紧张，物价相应上涨，失业救助待遇阶段性提高了补贴标准。由于我国各省市失业保险金标准偏低，一般在最低工资水平的60%-80%之间，所以即便是非疫情背景该待遇标准也有待提高。有学者认为，失业保险待遇的计算应按社会保险的风险分摊原则计算，与本人缴费、缴费年限及实际工资水平挂钩。日本《雇用保险法》规定，为短期失业者提供从失业到再就业期间的失业救济金，以及常用就职准备金、求职活动费、调动费、再就职费等促进就职费，在失业补贴构成中具体有求职者补贴、教育训练补贴、就业促进补贴、雇用继续补贴等。因此，实现促进就业功能，应当缩短失业保险待遇给付期限，同时提高给付水平，通过多元化给付方式为失业人员择取适合岗位提供支持，并给予其一定紧迫感，防止惰性心理作祟。建构差异性制度设计，实行差别给付。在前述缩短失业保险待遇给付期限、提高给付标准的制度设计构想中，为实现在职人员与失业人员收入公平以防逆向选择，激励失业者积极求职，可依据失业期长短拉开保险待遇间差距，实行差别给付期限。即建立与再就业挂钩的激励机制，通过待遇标准与再就业速度成反向变动的制度建构，对积极就业、自愿终止领取失业金的再就业者提供额外物质奖励。此外，关于失业保险调控力不足，主要与失业保险不同功能的政策适应性相对较弱及缺乏针对性相关联。结合不同行业失业风险、不同失业群体保障需求、不同统筹地区失业保险基金运用等因素进行差异性制度设计，更可体现具体矛盾特殊性。对此则需要提高失业保险统筹层次，方可落实宏观层面的差异性统筹。提高统筹层次利于劳动力配置平衡和解决结构性失业问题，也是建立失业保险预防失业、促进就业长效机制的现实需要，可增强失业风险抵御能力和社会保险调控力。制度功能重定位，创新失业保险基金使用方式。从消极救助到积极促进必须将失业治理关口前移。以技术性失业与结构性失业为例，高新科技应用与推广带动产业升级，消费需求转变、产能变化引发相关领域就业危机及劳动力市场供需失衡。为避免规模性失业，需要在注重知识密集型产业发展同时，关注劳动密集型产业，构建多元化多层次产业结构体系以平缓转型中人力资源供需冲击。通过失业动态监测及时制定失业调控预案，应对规模失业隐患；充分发挥失业保险基金效用，扩大支出范围，增加预防失业支出项目，投入到失业预警及调控的机制实践中。配套失业预防制度体系的缺失，使得相关支出在政策及资金支持上无立法依据可循，难以拓展并使预防措施常态化，而专项制度、政策的制定可赋予其法制性与强制性，实现有法可依。疫情中为强化稳就业举措，《国务院办公厅关于应对肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》（国办发〔2020〕6号）明确规定，要在确保充分实现保生活功能发挥的基础上，强化促进就业、预防失业的制度功能，加大失业保险稳岗返还。通过失业保险费减、免、缓、返，实现稳岗和促进就业。此外，该项支出中法定失业保险基金列支的费用仅包括职业培训补贴、职业介绍补贴。可通过创新失业保险基金使用途径，扩大其对就业的支出，从强化职业培训、就业扶持、创业扶持三方面健全就业与稳岗补贴政策。创新失业保险基金的使用可提高结余基金利用率，并提高劳动队伍整体劳动素养。首先，职业介绍补贴可予以保留，但应提高发放标准，健全评估体系，由职业介绍机构按免费提供服务后实际就业人数申领，并提高申领及发放标准以激励职业介绍中介发挥促进就业作用。其次，适当拓展职业培训补贴范围，对于用人单位主办的岗前培训、脱产培训、转岗培训、提升培训等，若可纳入补贴范围，对劳资双方在提升职业综合技能、专业素养方面会有一定导向和鼓励作用。另外，可建立补贴发放绩效追踪制度，将培训后劳动者适岗情况纳入评估体系。受生活水平提高、物价上涨等因素影响，上述各补贴标准或可实行浮动调整以发挥实效。各项阶段性政策与举措表明，失业保险功能定位正从被动地保障失业人员基本生活向主动促进就业、预防失业转变，逐渐成为调控就业的关键工具。正确处理失业保险“保、防、促”三者之间关系，在顶层设计中完善缺口，结合失业成因创新基金使用，通过多元方式为无业、失业者创造提升空间，方可使失业保险在稳定就业、预防失业、促进就业方面有所作为，递进发展，实现供给侧改革背景下社会保险制度理念和价值目标转型。

作者：童文娟