失业保险制度改革分析

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新形势下制度发展面临的问题

制度功能定位偏颇，保障基本生活功能不突出、基金总体结余偏多、使用率较低《失业保险条例》的制度功能是保障基本生活、促进再就业。2002年，中央制定积极的就业政策时提出，失业保险要实现“保生活、防失业、促就业”三项功能。保障基本生活应该放在职能功能的第一位，也是最基本最重要的功能。但是在制度实施中，保障生活的功能明显被弱化。失业保险基金支出结构中，真正用于保障基本生活的支出比例较低，各省基金支出中，用于失业金的支出不足。预防失业和促进就业的功能也不能适应现实需要，主要是制度缺乏灵活性和动态调整机制。在当前激烈的市场竞争环境中，企业经营风险大，不少行业失业潜在风险高，失业保险有责任采取有效的措施稳定就业和预防失业，而当前的相关措施和手段明显不足，大多数用人单位和个人不能从失业保险中获益。此外，基金结余过多一直饱受争议。2016年，按照《人力资源社会保障部财政部关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），失业保险总费率阶段性降至1％-1.5％。近几年，失业保险费率已经下降一半，但是当期基金仍结余充裕。2014年基金累计结余可支付月数更是高达87个月。基金使用率明显很低。

待遇总体水平偏低，且待遇享受人数偏少

在保障生活方面，一方面是待遇水平总体偏低，且与缴费不挂钩。按照《失业保险条例》的规定，失业金的标准应低于当地最低工资标准、高于城市居民低保标准。实际情况是，失业金标准大多数地区基本为当地城镇居民人均可支配收入的30-40%，相当于最低工资的60-70%。由于失业保险待遇与缴费没有挂钩，相对于高收入人群来说，缴费标准按照社平工资的3倍缴纳，待遇水平却是“大锅饭”性质，制度设计明显不合理。另一方面是待遇享受人数过少。2016年全国参加失业保险人数为18089万人，全国领取失业保险金人数为230万人，占参保人数的比例为1.27%。很大一部分原因是待遇享受门槛过高。《失业服务不到位。三是经办流程不统一。由于各地失业保险具体政策规定不统一，造成各地在经办流程上也存在较大差异，不统一、不规范，降低了执行效率和执行能力。四是信息化建设程度也相对较低。受我国社保整体信息化建设进度的影响，当前失业保险信息化程度仍较低，不利于制度发展。

关系转移接续问题较多

失业保险作为社会保险的主要项目之一，在办理转移接续过程中不能同其他险种一并转移，这有经办管理机构分设的问题，也有失业保险制度自身的问题。一是职工跨统筹地区转移中，由于失业保险基金不转移，缴费年限在不同统筹地区之间难以互认，影响了跨统筹地区职工的待遇享受。二是失业人员跨统筹地区转移的，关系是否强制转移规定不一。非本地户籍人员失业后，部分地方强行要求转移关系至户籍地，而部分地区则允许其选择在本地申领或转移失业保险关系至户籍地。三是转移金额标准偏要加快失业保险制度改革，进一步充分发挥失业保险在经济转型升级，特别是化解过剩产能安置职工中保生活、防失业、促就业三位一体的功能作用，在保障失业人员基本生活和促进就业的同时，着力实施稳岗补贴政策。当前，要特别做好阶段性降低失业保险费率工作，切实减轻企业负担，增强企业活力。运用失业保险基金支持参保职工提升职业技能，提高就业竞争力，增强就业稳定性，缓解就业结构性矛盾，降低失业风险。同时，要不断完善失业保险管理服务工作，根据失业人员需求延伸服务链条，实行精准化、差别化服务，保障失业人员生活，并帮助他们尽快实现再就业。充分发挥失业保险制度功能保险条例》规定失业人员领取失业金必须符合三个条件：一是失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已经进行失业登记，并有求职要求。实际情况是很多失业人员或者中断就业人员因不能满足这三个条件而无法领取到失业金。经办管理体系不规范、职责不清、流程不统一、信息化程度较低受经济社会发展不均衡、顶层设计不到位、社保管理服务水平高低不一，管理体制不顺畅等因素的影响，我国失业保险管理服务上仍存在一些问题。一是经办机构设置不规范。全国范围看，少部分地区失业保险管理机构为独立机构，部分地区由就业部门管理，部分地区由社保部门管理。二是管理机构职能职责不清晰。主要是各地对社保行政部门、失业保险管理机构、公共就业服务机构、社保经办机构的职能职责划分不清晰，管理上存在重叠交叉，造成工作效率低下、低，给转移接续工作造成一定障碍。失业人员医疗保险费和职业介绍、职业培训补贴标准，转移接续尤为困难。四是发放标准规定不统一。即使是关系转移接续后，失业金发放标准也有问题。有的按照转入地标准发放，有的按照转出地标准。五是关系转移接续的流程不够规范，国家层面缺乏统一规范标准。

灵活就业人员是否应该纳入覆盖范围，值得商榷

将灵活就业人员纳入保险覆盖范围将产生一系列问题。一是对现有的参保人员不公。灵活就业人员群体缴费水平低，缴费期限短，而失业风险较高，享受待遇水平却较长，相对于稳定就业的参保人员不公平，对现有基金收支结构造成较大影响，将导致用人单位对制度的质疑，影响参保积极性。二是难以界定这个群体的失业状态。存在怎么界定就业状态，如何审核其是“非因本人意愿中断就业”的问题。三是参保政策和经办模式存在一定的障碍。要修改《社会保险法》《失业保险条例》中的相关条款，将灵活就业人员纳入参保范围；完善经办管理流程。

完善失业保险制度的几点建议

社会保险制度需根据经济社会发展的形势，适时调整和完善，这是社保制度可持续发展的基本思路。近年来，我国其他四项社保制度都进行了较大幅度的改革，而失业保险制度仅对费率进行了较大幅度调整，因此有很大的改革空间。一是强化保障生活的功能，提高待遇享受人群范围，提高基金使用效率。保障生活是制度最根本的功能，因此，失业保险基金应加大失业金的支出比例。首先要提高失业金的标准。改革《失业保险条例》中失业金的发放标准，应与缴费基数挂钩。其次是降低领取门槛。由于失业金领取期限上限（24个月）已经设定，再统筹考虑社保法实施后五险统征的推进，医保缴费年限（一般为男25年，女20年）等限制，降低门槛限制不会导致领取失业金人员的大量增加，而真正失业的人员却可以享受到制度保障。最后是提高基金使用效率。在完善上述两项内容的基础上，加强对基金监管，控制基金支出范围，避免与就业资金混合、重复使用。二是应慎重考虑将灵活就业人员纳入覆盖范围。近些年，随着国家“大众创业、万众创新”的倡导，我国以新业态从业人员为主的灵活就业人员逐渐增多，将这部分人群纳入社保覆盖范围体现了社保制度的公平性。但是要将这部分群体纳入失业保险覆盖范围，需提高门槛加以限制，建议设置如下条件：连续缴纳社保费达到一定年限的可以纳入失业保险覆盖范围，如3年以上。三是完善失业保险经办管理体制，统一经办流程。近年来，社保经办管理部门不断推进规范化、标准化、信息化建设，经办管理服务能力得到了很大的提升。但是，在不少地区，失业保险经办管理仍独立运营。建议全国范围内将失业保险统一信息化管理。关系转移接续时需简化手续，可采取一次性支付或与养老、医疗保险一并转移，提高经办管理服务效率。

作者:小黑 单位:社会保障研究所