失业保险覆盖面扩大现状及政策选择

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摘要：失业保险覆盖面是评估失业保险制度发展状况的重要指标之一。文章采用不同口径的统计数据估测失业保险参保率，分析表明，中国失业保险参保率低。失业保险覆盖面存在的问题表现在失业保险参保率低和失业保险覆盖人群失衡两个方面。文章剖析存在以上问题的原因，并提出将失业保险参保对象界定为劳动年龄人口、改革失业保险统一费率制度、完善失业保险管理制度和失业统计数据库等建议。

关键词：失业保险；覆盖面；参保率；人群失衡

一、引言

失业保险制度是整个社会保障体系的重要组成部分。中国失业保险制度的发展与经济体制改革紧密相关。1986年，国务院颁布的《国营企业职工待业保险的暂行规定》标志着中国失业保险制度初步建立。1999年，国务院颁布《失业保险条例》，将失业保险制度覆盖范围从国有企业内部职工扩大到城镇所有企事业单位及其职工，并规定城镇企业事业单位招用的农民合同制工人也可以参加失业保险。历经近30年的发展，中国失业保险覆盖面发展如何？本文对中国失业保险覆盖面发展现状进行梳理，并总结失业保险覆盖面方面存在的问题及原因，进而提出扩大失业保险覆盖面的对策建议。

二、失业保险覆盖面发展现状

本文从历年的《中国统计年鉴》中获取参加失业保险人数、城镇就业人数、全国城乡就业人数、全国经济活动人数等分析中国失业保险参保情况。经济活动人口即劳动力人口，是指在劳动年龄内，有劳动能力，处于就业状态或有意愿就业的人口，包括就业人口与失业人口。

(一)失业保险覆盖范围和参保率

2000-2013年期间，中国失业保险参保人数一直保持增长趋势，由2000年的10408万人增加至2013年的16417万人，增长了57.8%。①与此同时，中国城镇就业人数、全国城乡就业人数和全国经济活动人口数都有所增长。失业保险参保人数占城镇就业人数、全国城乡就业人数和全国经济活动人口的比重能够更清楚地展示失业保险参保情况（图1）。以城镇就业人员为基数计算的失业保险参保率表明，一半以上的城镇就业人员没有参加失业保险制度。2000-2013年期间，失业保险参保人数占城镇就业人数的比重由2000年的45.0%下降至2005年的39.0%，此后2006年和2007年两年略有回升，但2013年仅为42.9%，未能高于2000年的水平。失业保险参保人数占城乡就业总人数和经济活动人口的比重能够从更为宏观的角度分析中国劳动力失业保险参保率，图1数据表明，中国失业保险制度远未实现将大部分劳动力人口纳入保障范围的目标。2000-2013年，失业保险参保人数占城乡就业人数和经济活动人口的比重略有增长，但是到2013年时仍为20%左右，远低于失业保险参保人数占城镇就业人数的比重。2000年失业保险参保人数占城乡就业总人数的比重为14.4%，此后三年略有下降，随后保持增长趋势，2013年达21.3%；2013年失业保险参保人数占经济活动人口的比重为20.7%。

(二)失业保险受益率

失业保险受益率是指领取失业保险金人数占失业总人数的比重。失业保险受益率反映了失业人员中实际领取失业保险金的人数。失业保险受益率有狭义和广义两个概念。狭义的失业保险受益率是指失业保险金领取人数占参加失业保险的失业人数的比重；广义的失业保险受益率是指失业保险金领取人数占所有失业人员的比重。二者的区别在于参加失业保险的失业人数和所有的失业人数的不同。狭义的失业保险受益率能够反映我国现行城镇职工失业保险制度规定下，参加失业保险的失业人员中领取失业保险金的比重；广义的失业保险受益率则从宏观的角度反映所有失业人员中实际享受失业保险的比重。由于中国失业保险制度未能实现全覆盖，因此，参加失业保险的失业人数往往小于所有的失业人数。由于在中国城镇登记失业人员中，未区分参加失业保险的失业人员和未参加失业保险的失业人员，因此，不能获取准确的参加失业保险的失业人员数据，难以计算狭义的失业保险受益率。中国失业保险金领取人数变化曲线和城镇登记失业人数变化曲线之间形成一个“剪刀口”，并有逐年扩大的趋势，这表明中国失业保险受益人数增长率未能实现和城镇登记失业人数增长率同步变化，以城镇登记失业人数为基数计算的失业保险受益率降低。具体来看，中国失业保险金领取人数呈现抛物线型变化：2000-2004年期间我国领取失业保险金的人数不断增加，2000年领取失业保险金人数为330万人，至2004年达到最高值754万人。形成这一高峰的原因在于，2002-2004年国有企业改革产生的大量下岗职工离开“待业中心”，使得领取失业保险金的人数激增。①此后，失业保险金领取人数不断下降，在2007年和2008年经济危机期间也连年走低，2013年下降至417万人。与此相反，中国的城镇登记失业人数基本维持上升趋势，2000年城镇登记失业人数为595万人，2013年增长至926万人。本文接下来估算城乡失业人员总数进而计算广义失业保险受益率，即通过中国经济活动人口和城乡就业人数的差来估算城乡失业总人数。历年《中国统计年鉴》数据显示，城镇登记失业人数远低于估测的城乡失业人数，城镇登记失业人数占估测的城乡失业人数的比重不足50%。图3显示，2000年领取失业保险金人数占城镇登记失业人数的比重为55.4%，至2003年达到最高值，为92.7%，此后则逐渐下降，2013年该值为45.0%。以估测的城乡失业总人数为基数计算的失业保险金受益率表明，我国总失业人口中享受失业保险金人数所占比例极低，2013年仅为18.0%。具体来看，领取失业保险金人数占城乡失业人数比重的变化趋势和领取失业保险金人数占城镇登记失业人数比重的变化趋势基本相同，但是远低于后者。2000年领取失业保险金人数仅占城乡失业人数的17.3%，此后，虽然随着失业保险参保人数以及失业保险金领取人数的增加而有所提高，但是在2004年达到最高点时仍然只有46.4%，此后下降至2013年的18.0%。

三、失业保险覆盖面方面存在的问题及原因分析

(一)失业保险参保率低，未实现应保尽保

中国失业保险覆盖面存在的问题表现在参保率低且覆盖人群失衡。如前文分析，2000-2013年期间，失业保险参保人数占城镇就业人数的比重由2000年的45.0%下降至2005年的39.0%，此后在2006年和2007年两年略有回升，但至2013年仅为42.9%。以城镇就业人员为基数计算的失业保险参保率表明，一半以上的城镇就业人员没有参加失业保险制度，失业保险参保率低，这是中国失业保险制度覆盖面存在的问题之一。农民工是中国城镇化进程中出现的一类特殊群体，数量庞大且工作流动性大，是失业保险制度扩面中的重点。调查显示，33.5%的农民工在城市有过失业的经历①，农民工因为其工作的不稳定性、季节性等特点，面临较大的失业风险。统计显示，中国农民工参加失业保险的比例非常低：2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，其中参加农民工的人数仅为2702万人②，近六年参加失业保险的农民工人数占农民工总数比例最高的是2012年的10.29%，这意味着全国接近90%的农民工在遭到失业困境时得不到失业保险制度的保护和帮助。③

(二)失业保险覆盖人群失衡

中国失业保险制度覆盖人群呈现城乡失衡和参保单位类型分布失衡。从城乡分布来看，中国现行的失业保险制度只覆盖城镇企业、事业单位及其职工。农村劳动力以及失地农民都未被纳入失业保险制度覆盖范围。自上世纪90年代以来，中国城市化进程进入了一个快速发展时期，由此产生大量的失地农民。据《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》统计：按照每征用1亩土地约带来1.5个失地农民进行估算，1991-2005年期间由于土地征用产生的失地农民数量为5660.55万；2006-2020年期间产生的失地农民数量将达6750万。④由此估测，1991-2020年期间失地农民数量累计约为1.24亿。由于失地农民自身科技文化水平较低、非农就业能力不足以及就业形势较为严峻等因素的影响，失地农民难以在短时间内顺利找到合适的工作，造成大多数失地农民处于失业或半失业状态，且缺乏失业保险保障机制。从参保单位类型来看，目前失业保险参保对象主要是国有企业职工和事业单位职工，非国有企业职工参保率低。1999-2005年间，企业单位中的失业保险参保人数占失业保险总参保人数的比重一直下降，由1999年的84.2%下降至2005年的76.5%，而事业单位参保人数所占比例则由15.0%上升至21.4%。2008年事业单位失业保险参保人数所占比例略有下降，但是仍然维持在19.7%（见表）。2008年事业单位参加失业保险人数占全国事业单位职工总数的83.16%。①事业单位职工失业保险参保率高主要在于政府在推行失业保险制度时，极力将事业单位职工纳入失业保险制度覆盖范围，且事业单位失业保险扩面比较容易。与此相比，流动性较大、失业风险较大的私有企业员工、灵活就业人员等参加失业保险制度的比率较低。

(三)原因分析

1.使用“职工”来界定失业保险覆盖对象

顾昕（2006）指出，中国失业保险制度距离普遍覆盖的目标尚远，其中的重要原因之一在于失业保险制度使用“职工”这一范畴来界定覆盖对象，为失业保险的制度化造成了困扰。②“职工”这一概念最早是指纳入原国家劳动人事管理计划或俗称“编制”的受雇者。随着中国市场经济的改革和发展以及劳动合同制的实施，如今“，职工”一般用来指具有长期固定就业身份的受雇者。

2.失业保险制度中的道德风险问题加大了失业

保险制度向非正规就业群体扩面的难度失业保险制度中的道德风险问题表现在以下几个方面（：1）自愿失业问题，即参保人因主观原因导致失业，以获取一定的失业保险金。失业保险机构在认定参保人失业事实时，很难准确把握失业人员是否因主观原因而导致失业的发生。部分参保人利用自身的优势，主动自愿失业“，冒充”失业人员领取失业保险金。（2）隐性就业问题，即已经在失业保险主管部门登记失业并按期领取失业保险金的人员，在实现再就业后未向失业保险主管部门汇报其就业状况和劳动收入情况。失业保险制度运行中存在的道德风险问题，使得失业保险制度向非正规就业群体扩面时的监管难度加大。如农民工、个体户等灵活就业群体，由于其流动性大，缺乏稳定的就业关系，失业保险行政主管部门难以对其失业的原因、再就业状况等进行实时有效的监督。这是我国失业保险制度迟迟未能有效覆盖农民工、灵活就业人员的客观原因。

3.失业保险统一费率制度带来参保负激励问题

目前，我国大部分省市实行失业保险统一费率，即各企业的失业人员数量与其失业保险缴费率不关联。失业保险统一费率制度忽视了企业效益差异，使得效益好、失业人员少的用人单位，也必须按照工资总额的统一比例缴纳失业保险费，降低了企业的缴费积极性。③

4.失业保险制度参保强制性不足

由于失业保险制度参保的强制性不足，招用非正规就业人员较多的中小企业，为了降低企业的运行成本，逃避社会保险缴费，使得失业保险参保率难以提高。比如，由于我国对企业失业保险费的征缴监察力度不够，加之农民工群体流动性比较强、权益意识和谈判能力相对较弱、就业周期短、社保意识淡薄等因素影响，导致很多农民工并不知道自己可以享受失业保险待遇。很多用人单位特别是中小型企业和私营企业，为降低人工成本，也没有给农民工缴纳失业保险费，客观上导致多数农民工失业后不能领取失业保险金，游离于国家失业保险制度之外。

四、扩大失业保险覆盖面的对策建议

根据大数法则原理，扩大失业保险制度覆盖范围，是提高失业保险制度分散风险能力的重要举措。

(一)重新界定失业保险参保对象

失业保险制度应对的是失业风险，因此，失业保险应该覆盖所有有劳动能力的人。国际上通常将15-64岁群体视作劳动年龄段人口。在扩大我国失业保险覆盖范围时，要突破失业保险制度建立初期使用的“职工”概念限定，将所有的劳动年龄人口纳入参保范围。

(二)改革失业保险统一费率制度

中国目前实行的失业保险统一费率制度忽视了企业效益差异，带来参保负激励问题。失业保险经验税率制度是一项将失业保险税率与雇主的解雇人数相关联的失业保险筹资方式。由此，失业保险经验税率制度能在一定程度上规避失业保险统一费率制度带来的参保负激励问题。另一方面，失业保险经验税率能够实现失业保险税率的自动化调整：当雇主解雇人数较多，失业保险基金支出较大时，雇主的失业保险税率提高，由此增加失业保险基金收入；当雇主解雇人数较少，失业保险基金支出较少时，雇主的失业保险税率降低，由此减少失业保险基金收入。失业保险经验税率通过对失业保险税率的调整，实现对失业保险基金收入和基金支出的调节，对完善中国失业保险费率调整机制提供启示。

(三)完善失业保险管理制度

自愿性失业和隐性就业问题影响到失业保险制度的有效运作，是世界各国失业保险制度发展过程中面临的普遍性问题。因为灵活就业人员的就业稳定性不足，且容易出现自愿性失业和隐性就业问题，而将此类人群排除在失业保险制度之外的做法并不可取。对于灵活就业人员而言，其面临的失业风险往往更高。因此，需要完善失业保险管理制度，加强对劳动力人口的就业、失业以及再就业信息的登记，同时对失业者的再就业能力等进行评估，切实地扩大失业保险制度覆盖面。

(四)完善失业统计数据库建设

我国实行的城镇登记失业统计制度难以准确反映失业情况。随着就业问题的日益突出，城镇登记失业率这一指标所标示出的中国失业率受到广泛而强烈的质疑。失业统计数据是失业保险制度构建以及制度发展的关键因素。由于受目前中国失业统计数据以及失业保险相关数据所限，本文难以准确全面地分析失业保险覆盖面状况，只能对中国失业保险参保率、失业保险受益率等数据进行估测。因此，失业及失业保险相关统计指标和统计数据的完善，直接关系到对中国失业保险制度覆盖范围的准确评估。

作者:陈天红 单位:广东省委党校