有关中国的失业保险制度思索

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随着我国经济体制改革步伐不断加快，经济结构调整向纵深推进，加上进入WTO后十年来所积淀的企业职工隐性失业压力的急剧释放，以及现有农村剩余劳动力的产业性转移、全球性金融危机等因素，造就目前失业人员总量剧增，失业率逐年上升，这些问题凸显出当前失业保险制度的不足，成为当前中国所面对的一个严重社会问题。如何让当前失业保险制度适应新形势下社会发展要求，必须加以改进和完善。

一、我国现行失业保险制度存在的问题

1．失业保险法律制度实施细则不够完善。我国当前的失业保险制度是以2010年颁布的《社会保险法》为法律基础，但是其大部分条款都与《失业保险条例》保持了一致，对失业保险基金的构成和支出并没有详细说明，特别是失业保险如何促进就业的问题没有提及，其实施细则还缺乏完整性。

2．失业保险的覆盖范围不够广泛。《社会保险法》将失业保险覆盖面扩大到所有用人单位及其职工，国际上通行的失业保险制度的适用对象为公务员、自由劳动者、临时雇佣者、季节工、农业工人、家庭工人和家庭佣人，以及不曾有过职业的毕业学生和失业青年等。可以看出我国失业保险的覆盖面仍不够广泛，主要有三种人群没有纳入失业保险范围：农民、大学生及公务员和参照公务员法管理的工作人员。

3．失业保险基金来源存在的问题。(D基金统筹层次低。我国的失业保险制度从正式形成至今已经有二十多年的历史。从1999年以后，我国将失业保险的统筹层次提高到了地市级统筹，但是目前为止，市级统筹仍然没有完全取代县级统筹，市级统筹推进缓慢。2006年的劳动保障部和2010年的人力资源与社会保障部曾先后文件，动员各地进一步落实失业保险地市级统筹，但是效果不显著。因此，与西方发达国家相比，我国当前的失业保险制度在统筹层次上也明显偏低，导致失业保险资金分散，管理成本较高，失业保险基金的使用效率很低。(2)基金筹集水平偏低。我国的失业保险基金由政府、用人单位和员工个人三方负担，用人单位负担工资总额的2％，员工个人负担工资的1％，当失业保险出现赤字时，政府给予紧急援助，但是，至今为止运行的失业保险政策使基金出现了大量的结余，政府实际上没有补贴。从世界范围来看，英国由雇员和雇主各分担失业保险税的一半，政府补贴双方负担总和的三分之一；德国雇主和雇员缴纳的失业保险金占总额的75％，其余由政府进行补贴，其失业保险费率在6，5％左右；美国失业保险税率逐步提高，目前约为6．2％。从失业保险基金来源看，虽然我国也是实行三方负担模式，但是失业保险费率比发达国家偏低，缴费比例也不合理，没有明确政府负担比例。(3)费率设计责权不对等。我国失业保险金费率对于不同企事业单位都是统一的。而不同的行业其失业风险也不同，按照职工工资总额征缴，可能造成失业风险小的企业因为就业人员多而支付过多的失业保险费；失业风险大的企业因为解雇人员多，造成了大量失业，但是缴纳的失业保险费用却过少。这样，加重了失业风险小的企业负担，影响其缴费积极性。

4．失业保险基金的使用不合理。(1)给付期限过长。自上个世纪7O年代以来，国外的主流做法是尽量缩短给付期限，大多在三个月到一年之问。我国失业保险给付期限过长，最长为二年。一方面增加了失业保险基金的支出压力，可能会造成基金的入不敷出；另一方面也容易导致失业者的依赖心理，产生道德风险。可能会出现一些失业者依靠失业保险金生活而不积极寻找工作，甚至可能有失业者从事有收入的工作而继续领取失业保险金。(2)支出结构不合理。在我国，失业保险基金用于直接的失业补贴比较多，促进就业部分的比重还比较低。失业保险基金总支出2007年、2008年分别为217亿元、254亿元，其中直接的失业补贴支出分别为129亿元、139亿元，占总支出的60％、55％。同时，我国失业保险的基金总额增长迅速，而对救济人数和保障进行了比较严格的控制，因此导致大量基金结余，且结余连年递增。2008年全国失业保险金的累计结余已经超过1300亿元，2009年这一数字超过1500亿元。而大部分国家的失业保险金都实行现收现付方式，因此一般不需要大量结余，大体能做到收支平衡，略有结余。失业保险基金支出结构不合理，一方面用于生活保障部分比重过大，而促进就业部分的比重偏低；另一方面失业保险金在总量上并不算多的情况下却有太多结余，导致了失业保险基金的使用效率低下，浪费现象严重，同时也违背了失业保险制度的宗旨，促进就业功能弱化。

5．失业保险的就业促进功能弱。我国《社会保险法》并没有对促进失业者再就业对、失业者进行技能培训以及职业介绍等内容进行详细规定，甚至呈弱化趋势。从《失业保险条例》的内容来看，我国失业保险制度在就业促进方面非常被动，功能弱化，具体有二个方面的表现：首先，缺乏促进就业的具体措施。条例第一条就规定立法宗旨为促进其再就业，但是并没有关于促进就业的相关内容，仅仅在第十条粗略地规定失业人员领取职业培i)1~u介绍补贴，也没有具体的操作细则；第二，该条例没有对国家和政府的就业促进职责进行规定，失业保险管理机构对促进就业的认识不充分，无法向失业者提供高质量的再就业服务。因此，我国的失业保险制度仍然以暂时性、低层次的失业者生活保障为主，促进就业功能显著滞后。

二、完善我国失业保险制度的对策与建议

1．健全失业保险法律制度实施细则。我国的失业保险制度立法在内容上规范性不足，可操作性不强。需要进一步健全失业保险制度相关实施细则，在借鉴西方发达国家完善的失业保险制度的基础上，根据基本国情和社会现实制定，尽快制定一部比较完善、可行的《失业保险法》。在立法宗旨上，《失业保险法》应该在保障失业者基本生活的基础上，强调促进就业功能；在立法原则上，失业保险制度要与我国经济社会发展水平相适应；在具体内容和措施上，比如在适用范围、费率水平、支出结构、给付条件与标准、给付期限等相关内容做具体细致的规定；除此之外，失业保险制度还应该完善相关的配套法律机制，特别是要与最低生活保障的衔接以及促进再就业配套法规的完善等。2．进一步拓宽失业保险的覆盖范围。我国失业保险制度在覆盖范围上与发达国家相比仍然不够。发达国家的失业保险基本上是覆盖全民的，美国、英国、德国失业保险覆盖率分别达到全部劳动力的74％、86％和68％。2009年底，我国失业保险参保人数为1．27亿人，仅约为城镇就业人员3．12亿人的40％，为全国就业人员7．8亿人的16％，远低于发达国家的失业保险覆盖水平；《社会保险法》对于失业保险的覆盖面进一步扩大，但也仅仅是覆盖了所有“职业”人群，农业劳动者、公务员以及未能及时就业的大学生群体仍然不能享受失业保险，对于这些群体我国失业保险制度应该尽快将其纳入其中。

3．改进失业保险基金的筹资模式。(1)提高统筹层次。失业保险基金应该在全面实现市级统筹的基础上，尽快实现省级统筹：当失业保险成为国家独立的立法时，实现中央政府统筹。众所周知，失业保险的统筹层次越高，其统筹区域就越广泛，基金聚集量越大，风险承受能力越强，调剂互济作用就越能得到保障。以此来有效克服失业保险基金统筹层次过低带来的地区发展不均衡，基金调剂互济功能弱，使用管理不规范等问题。(2)加强失业保险费的征缴力度。《社会保险法》的颁布提高了失业保险的立法层次，这为失业保险税的开征提供了法律保障。通过制定失业保险税，对税率设计、征税对象以及税收的管理使用等问题进行细化和完善，可以选择若干地方进行试点，条件成熟后向全国推行。同时，提高失业保险费率，加大政府投入。从我国失业保险运行情况来看，虽然失业保险金有所结余，但是我国的就业压力仍然很重，失业问题会更加突出，失业保险基金的规模仍然不能满足需要，随时可能出现收不抵支的问题。有学者估算我国的失业保险缴费率需要维持在职工平均工资的8％左右。由于我国企业的各项负担已经很重，加上经济效益普遍较低，很难承担更高的失业保险费用：而个人的收入水平有限，医疗、养老、住房等压力巨大，显然也无力承担过重的费率，因此需要政府承担更多的责任与义务(3)实行差别费率。应该根据不同行业、企业的失业风险来确定其所应该承担的失业保险负担。在具体的实施方案上，可以在维持现有总缴费水平不变的基础上，根据企业失业风险的大小实行浮动费率，浮动部分的费率由企业负担或者受益。浮动费率的多少可以根据一年来企业解雇员工的数量来确定。如果企业一年来解雇的员工数量超过一定比例，则需要相应提高其失业保险费率；如果企业一年来解雇的员工数量低于一定比例，则失业保险费率相应下调。这样，既有助于完善失业保险费率存在的问题，也在一定程度上可以起到稳定就业的效果。

4．提高失业保险基金的使用效率。(1)缩短给付期限。我国的《社会保险法》规定中，给付期限只是与缴费期限相挂钩，而且以五年缴费期为一个档次，这一规定显得过于简单化；其次，给付期限与失业者的年龄无关，忽视年龄大的失业者在再就业方面的困难；第三，最长给付期限为二十四个月，这个期限高于世界其他国家的普遍标准。针对这些问题，可以考虑以下改进措施。第一将失业保险金的给付期限与劳动者的实际缴费年限挂钩；缴费年限越长，领取失业保险金的期限越长。可以考虑累积缴费在一到五年的，满一年，享受叁个月失业保险金，此后每满一年增加一个月；累计缴费超过五年的，五年以上的部分每多半年增加一个月；第二，考虑将失业保险金的给付期限与失业者的年龄挂钩，对于年长者可以享受更长的给付期；第三，缩短最长给付期限。最长领取期限缩短为十八个月，年龄超过四十五周岁的最长可以享受二十四个月。(2)合理确定支出结构。强化失业保险的就业促进功能。只有帮助失业者重新就业，才能从根本上为劳动者的生活提供保障。因此，我国的失业保险支出中应该增加用于促进就业的开支。具体来说，可以增加采取以下几个方面的开支。首先，加大对失业者进行职业培训的补贴。对失业者进行职业培训，可以提高其人力资本，从而帮助他们在劳动力市场上找到新的工作机会；其次，设立与再就业直接相关的补贴项目，鼓励失业者积极寻找工作；第三，为失业者提供创业补贴，支持有条件和能力的失业人员实现自主创业。适当增加对失业者家庭的经济补偿。在失业保险基金中拿出一定比例的资金，用于失业者家庭成员的生活保障。对于特别困难的失业者家庭，如果符合一定条件，则可以领取一定的家庭生活补贴。

5．完善失业保险的管理制度。(1)建立统一的失业保险管理体制。我国目前的失业保险管理是由政府来主导实施的，具体由劳动保障部门及其设立的经办机构、财政和审计部门共同管理。这种多头管理的方式导致分工不明确，资源浪费，行政效率低下，监管乏力等问题。世界范围来看，当前世界上主要有三种失业保险管理模式：第一，政府设立专门机构，直接管理模式。这种方式可以强化政府对失业保险的宏观调控；第二，政府监管，工会管理模式。这种模式可以有效降低政府的负担；第三，政府监管下的劳资双方共同管理模式，这种模式的优势在于失业保险制度的高效率。借鉴世界其他国家失业保险管理体制的经验，根据我国目前的现实情况，建议对我国失业保险管理体制进行改革，建立统一的失业保险管理监督体系。政府在宏观上对失业保险进行间接管理和监督，而设立专门机构对失业保险事业进行直接运作和管理。(2)健全失业保险的监管体系。第一，建立专门的失业保险监督机构。由政府部门、用人单位、工会以及其他社会团体的代表共同组建新的监管机构，对失业保险的征缴、支出以及管理进行监督，保证失业保险制度运作的专业化、规范化和制度化。第二，加强人大对失业保险制度的监管。新设立的失业保险经办机构每年都应该向本级人代会报告失业保险基金的预算、收入、开支以及管理情况，并接受人民代表大会的日常监督。第三，建立失业保险的外部监督机制失业保险的经办机构应及时向社会公开相应的信息，加强失业保险运作的公开化、透明化。相关机构应该接受个人或者单位对失业保险运作中违法行为的检举。新闻媒体也应该充分发挥其舆论监督作用，加强对失业保险制度的监督。(3)实现失业保险基金的保值与增值。为加强失业保险基金的保障功能，对于筹集的失业保险基金，在保证资金安全的基础上，可以根据利率及物价变化情况，建立失业保险基金的保值增值制度，努力争取失业保险基金的保值增值。可以考虑引入市场经营机制，将失业保险基金中的一定比例作为投资基金，寻找积极稳妥的投资途径，保证失业保险基金的投资回报率。