城镇失业保险体制有效牲研究

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一、我国城镇失业保险制度的特点及影响

(一)我国城镇失业保险制度的特点

1、我国城镇失业保险制度覆盖范围的有限性。一是失业保险制度在名义上包括所有的城镇企事业单位和职工及各类城镇居民，但目前参加失业保险的人员绝大部分是国有企业的职工，相当一部分非国有企业职工被排除在外。即使在国有企业内部．临时工和计划外用工等也不能完全享受失业保险。二是失业保险制度名义上已把国家公务员纳入其覆盖范围，但是公务员失业保险工作还有待进一步落实。失业保险制度覆盖范围窄，一方面使得政府利用失业保险制度调节劳动者之间的收入分配差距和维护社会公平的目的难以实现：另一方面又人为地在劳动力市场上设置一道壁垒，阻碍了劳动力在不同企业和不同部门之间的合理流动和有效配置。

2、失业保险制度就业促进功能的缺失性。《失业保险条例》和新出台的《社会保险法》把失业保险的目的定义为保障失业人员的基本生活和促进再就业。但是，两者都没有提及稳定经济、促进就业的标准等问题．对于该项功能如何实施也没有具体的规定。这样，失业保险往往只有作为一种维持失业人员基本生活的失业救济而存在。强调就业促进却没有提到就业促进的标准和具体措施，导致在实际运行过程中衡量就业促进的效果往往仅仅体现为失业率的上升或下降上。这样不能有效的帮助失业人员在一个相对充足的时间内搜寻合适的工作．也不利于劳动力资源的合理有效配置。

3、失业保险基金支出结构的不合理性。一是失业保险基金支出项目繁多，包括支付给失业者的失业保险金。医疗补助金，各种丧葬补助金和抚恤金．以及各种职业培训和职业介绍补助、农民合同工一次性补助和管理费用等等项目。项目繁多的基金支出容易造成失业保险制度在保障失业者基本生活或促进就业的根本目的上发生偏差。二是失业保险基金中用于就业服务的资金相当少。过低的失业保险金水平和再就业服务的专项基金不足，使得失业保险制度无法承担促进再就业的责任，失业保险与再就业服务之间的联系非常脆弱。

4、失业保险金领取金额的固定性。《失业保险条例》规定失业保险金发放标准为当地最低生活保障和最低工资水平之间．与劳动者之前的缴费工资基数和收入状况无关．目的在于保障失业人口的基本生活．同时激励工人接受一个高于失业保障的最低工资进行就业。新出台的《社会保险法》对这一方面也没有新规定。但是．劳动力市场是一个异质的市场．当失业者在一个非常低的失业保险金的激励下．接受一个最低工资水平的工作，那么这种工作匹配的产出效率无疑是相当低下的，使社会劳动力资源不能实现一个较为有效的配置。另外，《失业保险条例》和新出台的《社会保险法》规定个人失业保险费的缴费率为个人工资的百分之一，但是，失业保险金的领取金额却是一个固定金额，与个人的丁资水平和缴费多少无关。这样，工资较高的人员就没有参加失业保险的动力，导致他们参保的积极性不高。

(二)我国城镇失业保险制度的特点

对制度有效性评估的影响失业保险制度覆盖范围的有限性会使得失业保险制度在具体实施时也会面临诸多难题．所以．设置跟制度覆盖率相关的指标时．如何用一套科学的指标体系去全面囊括由此而产生的效果．这给评估指标体系的设计带来了很大的难度，可能会使这一部分指标缺乏包容性，不能全面的反映失业保险制度的真实状况。

失业保险制度就业促进功能的缺失性和失业保险基金支出结构的不合理性，会导致对这一部分指标的设置和数据的获取面临一定的困难．到底应该选取一个高标准的指标还是参照现状设置一个能反映现实状况却相对不完备的指标体系?如何衡量保障生活和促进就业各自的比重?如何在部分功能缺失的情况下获取相关的数据并能反映我国失业保险制度的运行现状?这些都需要在后续的指标选取和实际评估过程中进行科学合理的权衡。失业保险金的领取金额的固定性也反映了当前失业保险制度设计的不完善性．这样的规定一方面不利于发挥失业保险的激励作用，影响职工的参保积极性．进而通过影响参保率、收入替代率、基金收支结余状况等指标影响到整个制度的运行．同时也会通过劳动力资源的配置影响到整个经济效率。所以．在设计评估体系和实际评估过程中，评估人员对这类指标的处理要相当审慎。

二、我国城镇失业保险制度评估的可行性和评估模型的构建

(一)我国城镇失业保险制度评估的可行性

首先，从评估对象来看，我国城镇职工失业保险制度自从上世纪80年代初开始探索建立到现在已经2O年多了，各地都已经实行了失业保险制度．新出台的《社会保险法》使制度框架趋于稳定，也就是说评估对象较为稳定，并形成了各自的特色。其次，从评估主体来看，评估者多为社会保障部门或者大学研究机构，这些评估者独立性较强，能保证评估的结果客观公正。再次，在评估方法上，随着各种评估T具和评估方法的不断创新．针对城镇职工失业保险制度的评估模型选择性也越来越多，作为评估主体往往能用适宜的定性和定量相结合的评估方法进行评估。最后．在其他配套资源方面，相关部门越来越重视失业保险制度建设，有的地方已建立了相对完备的失业保险管理信息系统，愿意配合相关研究机构的评估，并将试评估结果作为相关部门绩效评估和制度完善的参考．这些都是保证失业保险制度评估有效性的有利条件。

(二)我国城镇失业保险制度评估模型的构建

依据我国失业保险制度的实际运行现状和特殊性以及制度的可评估性．我们对该制度的评估主要从制度设计和制度实施层面，依据制度目标，从保障生活和就业促进两大功能出发，从业绩、财务、管理三方面运用定性和定量相结合的评估方式，综合运用系统分析的方法，通过评估指标体系建构、模型建构、失业保险信息管理系统开发、制度运行的实时监控和事后控制．建立起一整套科学的评估系统。

首先，在失业保险制度有效性评估指标体系的建构方面。根据相关理论分析并通过德尔菲法征询专家意见构造一个预选指标集，运用主成分分析法、隶属度分析确立失业保险制度有效性评估的主要指标，运用层次分析法确定各指标的权重，从而建构一个逻辑结构合理、代表性较强、具有可操作性的指标体系。其次．在失业保险制度有效性评估的模型建构方面，运用模糊数学、层次分析法等进行研究．建立失业保险制度有效性评估的层次过程模型。再次，在失业保险制度有效性评估的信息管理系统建设方面．运用面向对象方法和模块化技术进行研究。在失业保险制度有效性的测量和评估方面，运用社会调查研究、实地研究和文献研究等方法．收集相关数据，运用SPSS软件进行资料的统计分析，对有代表性的地区进行实证研究，从而保证了评估过程和结果的客观公正和科学有效性，为我国城镇失业保险制度的进一步优化提供科学前提。

三、当前我国城镇失业保险制度存在的不足

当前我国的失业保险制度除了少部分地区在政策实施过程中略有调整外．大部分地区还是遵照《失业保险条例》和新出台的《社会保险法》建立了相对完善的政策体系。通过对典型地区不同年份的失业保险制度试评估可以发现．我国失业保险制度依然存在很多不足．主要体现在以下方面：

(一)我国城镇失业保险制度的绩效不高

城镇职工失业保险制度的绩效主要体现在让尽量多的单位和职工加入到失业保障体系中来，并能使他们在失业时享受应有的失业保障待遇，获得相应的就业支持和援助。但是实际情况是，很多地方虽然根据实际情况设计了失业保险政策．但是失业保险制度的绩效还是不理想．无论就参保人数还是参保率而言普遍偏低。

(二)政府的支持力度不够

对于城镇职工失业保险制度，政府都需要给予一定的财力支持．尤其是就业促进和再就业优惠以及困难群体的就业方面政府需要投入大量的资金。但在实际实施过程中，政府都不愿意给予任何补贴。因此，无论就失业保险总体支出水平。还是就业促进各项具体支出而言，都是得分最低的。

(三)我国城镇失业保险制度本身尚未完善

首先，就制度功能方面，《失业保险条例》和新出台的《社会保险法》指出，失业保险是为了保障失业人员失业期间的基本生活。促进其再就业，也就是应当包含保障生活和促进就业两大功能，但在具体的条文方面，基本没有涉及到促进就业功能以及如何实现这一功能。其次，我国现在的失业保险基金存在条块分割，大部分在县、市一级统筹，虽然新出台的《社会保险法》规定失业保险关系可以跨统筹地区转移，但各地都有自身相对独立的地方利益及不统一的政策，使得职工在跨地区流动过程中无法避免的产生保险关系转移接续难的问题．不能适应当前劳动力跨统筹区域流动的需要。最后。国家层面的立法缺乏失业保险参保的强制性政策措施，对于不按规定参保的单位职工，缺乏有效的约束和激励机制。

(四)不同主体追求自身利益的局限

性阻碍了我国城镇失业保险制度的发展首先，城镇职工囿于自身条件的限制。再加上各方宣传力度不够，使得他们对失业保险制度了解不足，对现行失业保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受失业保险待遇心存疑虑和担心。其次，就用人单位而言，他们为了追求经济利益．降低用工成本。主观上不愿为职工投保失业保险。再次，地方政府的地方保护主义、短视思想严重。对于企业规避法律不与职工签订合同、不为他们缴纳保险费等侵害职工合法权益的违法行为不能采取真正有效的措施予以处理．损害了劳动者的合法权益，影响了职工的参保积极性。

四、对优化我国城镇失业保；险制度的构想

综观目前我国城镇失业保险制度的现状，失业保险制度模式框架已基本形成，但核心问题是现行制度是否是一个合理有效的，能被政府、单位和个人接受的失业保险制度模式?该制度能否既照顾到制度模式的可实践性。又考虑到制度实施的可持续性：既能适应失业群体的特点．又能契合整个经济体制乃至整个经济发展模式转轨的要求。结合当前失业保险制度的运行状况及存在的问题．我国失业保险制度应朝以下几个方向发展。

(一)我国城镇失业保险制度的近期目标

结合完善现行城镇职工失业保险制度的要求，失业保险制度建设的目标是：首先．通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。其次，完善失业保险关系转移接续办法，对此做出全国统一的规定。再次．提高统筹层次，逐步实现失业保险的全国统筹。避免由于各地政策不统一而造成的失业人员跨区域就业过程中，失业保险待遇不能享受或者标准不一致而造成的待遇差别问题。

(二)从法律上保证参保职工能享受到失业保障

可考虑制定面向全体公民的专门的《失业保险法》或针对失业保险方面的综合或单项法律与法规，提高立法的级次和权威性。其次，加强执法力度，确保参保职工能享受到失业保障其权益。

(三)完善失业保险统计指标体系，建立失业保险预警机制

应逐步完善我国的失业统计制度，建立起综合反映失业状况的统计指标体系，做好失业统计的分析与预测。其次是要增加平均失业时间、长期失业者比重、部分就业者比重等反映失业严重情况的指标和自愿失业和非自愿失业人数等失业分类统计指标。加强对参加职业培训、接受相关机构推荐就业情况以及失业人员总体再就业情况和失业人员对失业保险各方面的满意度等后续指标的跟踪反馈。

(四)适时提高统筹层次，加大省级调剂力度

我国失业保险基金在当前面临的一个严峻问题是基金结余的地区分布不均衡。目前全国有近千个统筹单位。其中还有相当比例的县级统筹单位。因此。应尽快提高统筹层次，改变这种非均衡的状况，使有限的资金能充分发挥作用，避免短缺的资源形成闲置性浪费。

(五)增强失业保险的就业促进功能是制度发展的长远目标

从中长期看。我国的失业保险不能只充当事后消极救助的角色。应强化其就业促进功能。首先优化现有的各项传统就业服务活动，如职业介绍、就业指导、就业培训等。可以借鉴福利国家改革的成功经验，增强非政府组织在就业领域与政府的合作。其次是要进一步完善就业信息公开制度。建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统。并提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务．同时这些动态信息必须对全社会公开，逐步在统筹地区之间建立信息沟通的经常性渠道。

(六)努力做到增收节支。确保失业保险基金的安全运转

首先是要强化失业保险金的征缴工作。提高征缴率。其次是在国有企业下岗职工逐步减少的情况下。将各级财政用于下岗职工基本生活保障的资金。转拨给失业保险基金。第三．积极推动事业单位参加失业保险。