国外失业保险制度特征及对中国影响

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1．国外典型国家失业保险制度的特点

1．1美国

美国失业保险制度的特点与其特定的历史文化密切相关。美国是一个移民组成的国家，由不同民族、种族及宗教信仰的人组成，利益比较多元化，群体问很难形成一种平等、团结、合作的认同感。建国初，美国几乎是一个无人居住的荒野，早期移民通过自力更生、艰苦奋斗，在这片荒野上建立了一个“新世界”，并过上了相对富足的生活。这使得他们极端信奉个人主义，认为通过自我奋斗、勇于冒险等努力可以达到自己想要获得的目标，每个人都被平等地提供了成功的机会，导致贫困、失业等的责任在于个人而不是社会。总之。市场经济充分发展、极端信奉个人主义、崇尚自由竞争及利益多元化等，决定了美国社会只能实行“自由主义模式”的社会福利制度。这种制度体制的非商品化效应极低，因此也就注定了美国失业保险制度的给付水平很难随着经济的发展而有较大程度的提高。美国失业保险制度：据1995年的规定，缴税率上，联邦税为0．8％，但联邦政府对联邦失业保险税采取减免政策，一般减免90％，以鼓励各州积极开展失业保险，而州失业保险税一般采用经验税率法确定，通常在0—10％；缴费基数上，雇主以雇员工薪总额缴纳；支付标准上，实行周津贴额与工资收入的逆相关，即失业前有较高收入的人采用低的失业保险替代率，如1／25，而低收入的人则采用高的失业保险替代率，如1／20；支付周期上，以周为支付单位，期限通常为26周。

1．2德国

1927年7月16日，以《劳动介绍和失业保险法》的颁布为标志，德国建立了失业保险制度，该制度的特点与历史文化传统及人口结构有关。德国存在着互助传统。一战结束前，德国始终没有建立失业保险制度，国家解决失业问题主要是依靠非政府性的劳动介绍所和工会失业保险。这些传统互助组织对解决德国的失业问题发挥着非常重要的作用。当失业问题的严重程度尚未超出传统的互助组织所能应对的范围，国家失业保险制度的建立就始终缺乏一个有效的推动力。1925—1926年的经济危机使德国失业问题开始严重化。为应对失业局面，1927年7月16日，德国颁布《劳动介绍和失业保险法》，建立失业保险制度就恰恰说明了这一点。此外，也正是由于这些互助传统，当失业者在失业保险期限内未就业，符合一定条件的，仍可享受由联邦政府提供的失业救济，即德国失业保障制度的类型是强制性失业保险+失业救济制度。

文化上，德国人有着根深蒂固的统一思想。他们对抽象思维比较热衷，讲究逻辑以及严格管理。这种民族文化的独特性也呈现在失业保险制度的设计上。例如对失业保险待遇的享受条件、享受期限与标准、失业保险促进就业等有着详细而又严格的规定。人口结构上，与其他发达国家一样，德国面临着生育率下降和人口老龄化问题。德国政府为鼓励生育，实行对子女补贴的政策。这在失业保险制度给付设计上也有所体现。德国失业保险制度规定，若失业者家庭中有至少一个18岁以下的孩子，享受的失业保险待遇为纯工资的67％，反之，则为60％。

德国失业保险制度：据1995年的规定，缴费率为6．5％，由雇主与雇员各承担一半，即3．25％；缴费基数上，雇主以投保工薪总额、雇员以投保收入缴纳；支付标准上，考虑家庭抚养情况，即失业者家庭若有至少一个18岁以下的孩子，则为67％，反之，则为60％；支付周期上，通常为78～232天。

1．3日本

日本作为一个与我国具有许多相同历史文化传统的亚洲发达国家，对其失业保险制度的研究，将为我国失业保险制度设计和完善提供更为直接的借鉴和启示。1947年12月《失业保险法》的颁布实施，标志着日本失业保险制度的建立。受国内经济、社会及文化传统等因素的影响，日本的失业保险制度呈现出一定的国别特色。

社会文化上，1868年。日本明治维新，脱亚人欧，进入工业化社会，西欧资本主义思想开始在日本传播。二战后，美国占领军司令部在日本实施民主改造，资本主义民主之风更吹拂着日本大地。与西方国家不同的是，日本同时也是一个深受儒家文化影响的国家，儒家文化所提倡的尊老爱幼、重视家庭等传统在日本也受到认同。加之近年来日本面临人口结构老龄化对失业带来的严峻挑战，这使得日本失业保险制度待遇给付的设计中既注重效率的原则(如强调个人的责任，待遇给付高低与工作年限正相关)，同时也不忘对高龄劳动者进行关怀(设置高龄劳动者的失业保险以及一般失业津贴中以年龄作为其中的一个分类依据来划分给付标准，年龄越高，失业者得到的给付标准也越高)。

经济上，以1973年石油危机为起始，日本从持续高速增长转为中低速增长阶段。同时，各大企业也由战后采用的终身雇佣制转向短期雇佣、临时雇佣等方式。这些经济上的变化，使得失业保险制度也需相应的调整。1974年，《雇佣保险法》取代了原来的《失业保险法》，1979年又经修改，新的《雇佣保险法》规定，日本的雇佣保险制度由保障基本生活与促进就业两部分构成，并特别规定了雇佣安定事业、能力开发事业及雇佣福利事业。这些雇佣促进事业是日本雇佣保险制度的特色，它充分体现了日本抑制解雇与预防失业等的政策取向。

日本失业保险制度：据1995年的规定，失业保险费率实行差别费率，即一般行业，总费率为1．15％，雇主缴纳0．75％，雇员缴纳0．4％：建筑业总费率为1，45％，雇主缴纳0．95％，雇员缴纳0．5％；农林水产、清酒制造业总费率为1．35％，雇主缴纳0．85％，雇员缴纳0．5％。而雇佣促进事业的费用完全由雇主负担，资金从雇主缴费中以一定比例提取。政府财政负担失业保险待遇支出的25％，就业促进支出的10％及管理费用。

缴费基数上，雇主以工资总额，雇员以个人收入缴纳；支付标准上，失业保险津贴额采用逆向原则，即收入高者，采用低的计发比例，反之，则为高的计发比例，比例区间通常为60％～90％；支付周期上，通常为300天。

2．各国经验总结

2．1美国

(1)美国的州失业保险税采取经验税率确定法是其失业保险制度的一大特色。所谓的经验税率确定法，是指临时解雇工人比较频繁从而对失业保险体系资源需求大的雇主缴纳的失业保险的税率应当较高，即解雇率越高，则税率越高。每个州失业保险税率都有～个最低值与最高值。相关部门依据对雇主解雇经历的鉴定，进而确定雇主缴纳失业保险税的税率。之所以实行这种浮动税率的做法，是因为对非自愿性失业者来说，解雇的决定是由雇主做出的，因而雇主对失业者负有一定程度上的责任，这也是美国大多数州的雇员无需缴纳失业保险税的一个重要原因。失业保险经验税率确定法将失业成本更多地由解雇雇员造成雇员失业的雇主承担，因此可以鼓励雇主稳定就业，使失业保险费用合理分配。

(2)美国的失业待遇即周津贴额，以失业前1年本人最大季度收入为基数，体现了失业待遇的权利与投保缴费的义务对应的原则。与此同时，为了贯彻失业保险制度的公平原则，尽可能地缩小失业保险待遇之间的差距，照顾低收入者，美国有些州在此基础上实行周津贴额与工资收入的逆相关，即失业前有较高收入的人采用低的失业保险替代率，而低收入的人则采用高的失业保险替代率。这种将失业待遇水平通过逆向的计发比例与工资联系起来的方法，有利于避免低收入者因失业前工资收入低而导致领取的周津贴额也低，进而无法维持其基本生活所需，它某种程度上体现了失业保险制度收入再分配的宗旨。此外，美国失业保险的给付期限一般情况下为26周，但当遇到经济衰退，失业率较高等紧急情况时可以延长13周，只要总领取期限不超过39周。这种依据经济发展状况、失业率的高低灵活调节失业保险给付期限的做法是比较人性化的，它符合现实的需要。

2．2德国

(1)德国失业待遇的发放充分考虑到失业者负担的家庭抚养义务，如所需抚养的子女，认为只有顾及到子女的基本生活保障，才有可能保证劳动力生产与扩大再生产的可能。因此，失业者领取失业保险待遇时，若家庭有至少一个18岁以下的小孩，则为纯工资的67％，反之，则为60％；而领取失业救济待遇时，若有至少一个18岁的小孩，则为纯工资的57％，反之，则为53％。

(2)德国实行失业保险与失业救济相结合的双重失业保障模式。对于领取的失业保险金，失业者无需缴税，并且劳动部门还为这些领取失业保险金的失业者继续缴纳医疗和养老保险费，而对于无权继续享受失业保险金或者本来就没资格享受失业保险金的失业者，则可以享受由联邦政府提供的从税收收入拨付资金的失业救济。这种将失业保险制度与其他社会保障制度紧密衔接的方法，较好地保障了社会上的所有失业人员。无论其是否有资格领取失业保险金，通过或者领取失业保险金，或者领取失业救济金，或者先领失业保险金，期限内仍未就业，符合条件的，转领失业救济金的方式，使他们全部都纳入到失业保障制度中，应保尽保，并经过一系列有效衔接与整合的制度安排，减缓失业对他们在社会、家庭生活等方面的各种冲击，使他们得到全方位的、人性化的保障。

2．3日本

(1)日本不实行全社会统一的失业保险费率，而是依据各行业的失业风险情况实行差别费率。如农林水产、清酒制造业、建筑业等行业失业风险大，失业率较高，因而其失业保险费率高于一般行业。此外，日本的失业保险费率不是一成不变的，它随着失业率的高低、基金积累规模灵活变化。例如依据已有经验，其失业保险基金积累的最佳规模是当年保险收入的1倍一2倍，因此，当基金积累的规模超过当年保险收入的2倍或低于1倍时，则相应的降低或提高失业保险费率，实行浮动的失业保险费率。

(2)日本在发放失业待遇时，以失业者失业前18O天平均日工资为基数，并将平均日工资额划分为区间，每个区间设定不同的计发比例。例如60％～90％。为了照顾低收入者，体现失业保险制度的公平原则，当失业者所处的日工资额区间越高时，所适用的比例越低，反之，则越高，呈逆相关。

(3)日本失业保险基金的筹措方式不是统一的，用于失业待遇的资金来源于雇主、雇员和政府三方，而用于促进就业的资金则来源于雇主一方，这是臼本与其他国家的不同之处，并且这两项的支出不相互调剂使用。而是专款专用。这种做法使得基金的专属性非常强，可以保证用于促进就业的资金不因失业待遇支出的不足而被挪用，较好地实现雇佣促进事业政策的贯彻执行，使促进就业工程真正地发挥作用。

(4)日本在经济发展过程中非常注重劳动力的质和量，在1974年《雇佣保险法》取代《失业保险法》时就提出了雇佣促进事业，后经修改，发展为雇佣安定事业【预防失业、改善雇佣状态及其他雇佣稳定工作等)、能力开发事业(促进贯穿整个职业生涯的能力的开发与提高)及雇佣福利事业(职业生活的环境改善及其他福祉的促进)，它体现了日本抑制解雇与预防失业的政策取向。与德国的解雇保护法不同的是，日本的雇佣政策并非政府限制解雇，而是采取通过向雇主提供援助金，间接进行政策目标诱导的方式来实现。

3．外国失业保险制度设计对我国的启示

第一，从缴费率上看，国外典型国家基本上是由雇主及雇员共同负担，总费率大部分高于3％，并且这些国家大部分实行弹性费率，这有助于发挥失业保险费率抑制雇主随意解雇雇员，达到稳定就业的作用。当前，我国失业保险的缴费率为3％，它是依据1999年《失业保险条例》规定执行的。这一缴费率与当时的经济发展水平、企业及个人的承受能力相适应，在当时来讲是比较合理的。然而经过11年市场经济的发展，我国的经济有了较大的飞跃，企业利润与个人所获得的劳动报酬也随之相应增加。若此时失业保险费率仍停留在1999年的低水平上，在一定的失业率下，一定的筹资水平代表相应的待遇水平，可见失业者领取的保险待遇水平必然也低，这必将与当前的消费水平不相适应，使得失业保险待遇无法分享经济发展成果，保障失业者的基本生活。此外，我国实行单一的失业保险费率。无论失业风险高还是低，各行业都执行相同的缴费率标准，这容易导致逆向选择，并且由于缺乏惩罚机制，某种程度上纵容了某些行业随意解雇员工的行为。因此，借鉴国外如美国、日本的做法，实行弹性费率，并依据经济发展的水平，相应地调整失业保险费率，便成为当前我国失业保险制度亟须调整之处。

第二，从失业保险的缴费基数与失业待遇的参照基准的关联看，各国在这两者的设计上都体现出了一致性，即缴费基数与失业待遇的参照基准都是以工资为标准，而这与国际上的规定——失业津贴的厘定，或以失业者在业期间的工资为依据，或以失业者的投保缴费为依据的原则是相吻合的。当前，我国失业保险金标准，依据1999年《失业保险条例》规定，介于当地城市居民最低生活保障标准和最低工资两者之间。这意味着我国的失业者在职时以自己的工资为基数缴纳一定比例的失业保险费，失业后却只能领取与本人工资无关、略高于社会救济水平的失业保险金。这种权利与义务明显不对等的参照基准，既不利于激励在职职工的工作积极性，同时也与国际上通行的做法不符合，某种程度上它是一种倒退。因此，我国相关部门应当借鉴国外的做法，完善我国失业保险制度在此项的设计，将本人工资作为失业金的参照基准，以体现缴费义务与待遇给付权利的统一。

第三，从支付标准上看，各国的失业待遇都为失业人员失业前收入的一定比例，但具体执行时，各国略有不同。如美国、日本，采用逆向原则，失业人员失业前若收入高。则适用低的计发比例，反之则适用高的计发比例，以照顾低收入者；德国则注重孩子与家庭因素考虑，对失业者适用不同的计发比例。当前。我国失业保险的支付标准是城市居民最低生活保障标准或法定最低工资的一定比例，即不同的失业人员领取失业金待遇的计发比例是相同的，它既没有体现与工资挂钩的效率原则，也没有比较人性地从家庭状况的角度考虑失业保险金给付，失业保险金支付标准如何合理设置的问题值得深思。

第四，从支付周期上看，各国的失业待遇领取期限都在26周～43周。当前，我国失业保险给付期限最长为2年，相当于112周。众所周知，合理的失业保险给付期限可以较好地维持失业人员失业期间的基本生活，使其免除后顾之忧，积极寻找与其能力最佳匹配的工作。但是，失业保险给付期限如果过长，则会产生相反的效果，如工作搜寻模型中的抑制效应——失业保险的给付期限增加会提高失业状态的“价值”，使得失业人员丧失寻找工作的动力而长期陷于失业状况，不利于再就业。因此，无论从各国通行的失业保险给付期限的规定，还是从防止道德风险，促进失业人员的再就业看，我国失业保险给付期限过长的问题都应当引起注意。

第五，从失业保险促进就业、预防失业的制度设计上看，日本、德国在此方面做得非常出色。例如日本的雇佣保险制度开展了能力开发事业、雇佣福利事业、雇佣安定事业，并将就业促进资金与失业保险待遇资金分开筹集，单设账户，使得促进就业工作的开展有可靠而稳定的物质保障。德国则从职业培训、职业恢复补助、提供开工不足补偿金、对建筑业实行：N''''P2i等多个支出项目来促进失业人员的再就业，并通过各种形式的补贴引导企业抑制自身的解雇行为。当前，我国失业保险促进就业、预防失业的制度设计非常不完善。例如存在失业保险用于促进就业的支出项目少，享受对象范围窄，基金支出占整个失业保险基金支出的比重设置不合理，保障基本生活支出与促进就业支出同在失业保险基金这个大账户中，并未单设，致使促进就业基金专属性不强，不能依据失业人员再就业的需要相应地调整支出额等问题。而德国、日本在相关方面的做法则对我国这些问题的解决与完善有着较强的借鉴意义。

第六，从失业保险制度与其他社保制度的衔接上看，大部分国家将其与失业救济制度衔接，较好地维持了失业者失业期间的基本生活水平。当前，我国直接以失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度前后衔接的“继替型”方式来保障失业人员失业期间的生活。这种衔接，无论从保障水平，还是从保障群体的特点上都有欠妥之处。保障水平上，失业保险制度旨在维持失业人员失业期间的基本生活，而城镇居民最低生活保障制度旨在维持最低生存需要，防止救助对象的生活水平跌落到贫困线以下。将保障水平相差悬殊的这两种制度直接衔接，势必会使得失业人员的受保障水平骤然下降，这无疑会冲击失业人员的心理承受能力。有悖失业保险保障基本生活的宗旨。

从保障群体的特点上看，城镇居民最低生活保障制度的救助对象，很大部分是与病、残相关，例如身体残疾、家庭缺乏主要劳动力等。而失业人员则不同，虽然失业，但他们仍有劳动能力，具备一定的职业技能，因而比城镇居民最低生活保障制度的救助对象更具社会活动能力，拥有更为强烈的社会相对剥夺感。因此，针对当前我国的失业保障制度没有失业救助制度，若此时单纯借鉴国外经验建立失业救助制度，从建立一项新制度所需花费的成本及新制度实施毫无经验的角度看，都是收益小于成本。如何合理地设计我国失业保险制度与其他社保制度的衔接，以保障失业人员失业期间的基本生活，是值得深思的。