失业保险金支出及就业服务联动研究

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失业一直是世界各国面临的难题，尤其在国际金融危机后显得更为突出。各国政府都在积极探索解决失业问题、促进再就业的方法和途径。我国也不例外，同样被这个问题所困扰。目前，我国失业保险的职能主要体现在三个方面：保障生活、促进就业和预防失业。而以“保生活”为主要目的支出，长期以来居于首位；金融危机或多或少地带来了在预防失业方面的一定改善；但是，在促进就业方面，尤其是与公共就业服务的联动机制上仍表现不足。失业保险金在公共就业服务上的支出效果，直接关系到其在就业促进中所起的作用。据《中国财政统计年鉴2010}的资料显示，我国2009年失业保险金累计结余1523．6亿元，近20年的支出占收入的平均比重不足60％。失业保险金的支出主要是考虑失业人员的生活救济问题，在促进就业的功能上明显弱化，未能形成有效的良性循环。这与失业保险基金的支出项目过窄，在就业促进方面的比例过低，在公共就业服务上的支出效果不佳有着密切关系。基于这些原因，2011年7—8月，首都经济贸易大学失业人员就业服务课题组对北京市的一些失业人员进行了实证调查，并对相关的工作人员进行了访谈。本次调查共发放问卷2000份，收回1755份，回收率为87．75％，有效问卷1676份，有效率为95．5％。通过调研数据与失业保险基金的各项实际支出情况，对该基金在公共就业服务上的支出效果做出合理的评价及分析，从而为进一步研究失业保险的就业促进作用提供有利的依据。

一、北京市失业保险金的支出情况及分析

北京市的失业保险制度创立于1986年，是随着国有企业和用工制度的改革而逐步建立起来的。1999年9月，北京市政府颁布的《北京市失业保险规定》(第38号令)对失业人员的管理、失业保险的申缴、失业保险金的发放等方面做出了相应规定。2007年6月施行的新的《北京市失业保险规定》(第190号令)在原有的就业服务支出项目上，增添了社会保险补贴、岗位补贴等国家规定的支出项目。北京市2001年失业保险金累计结余一0．263亿元，到2005年为5．823亿元，之后直线上升至2008年的21．265亿元。失业保险金支出由2001年的10．373亿元到2008年的13．482亿元，平均支出11．468亿元，长期处于平稳状态。但在就业促进上的支出比重由2001年的45．15％下降到2003年的25．88％，随后逐年上升至2008年的69．29％。从2003年后失业保险金在就业促进上的支出，平均增长率为32．49％。在就业促进的各支出项目中，职业介绍补贴由2003年的0．481亿元下降到2004年的0．191亿元，随后上升至2008年的0．372亿元。而就业培训补贴由2001年的0．505亿元逐年下降到2008年的0．189亿元。社会保险补贴上的支出则由2001年的2．597亿元上升到7．680亿元，随后下降，2006年再次上升至4．745亿元。2003年之所以在就业促进总支出和就业培训补贴、社会保险补贴上出现低谷，是由于1998—2003年两期的“三年千万”政策，已经使很多失业人员重新走上了工作岗位。有学者统计培训人数累计达到2835万人，培训后就业率都在60％以上，而北京市实施的“三年百万”政策也同样取得了很好的效果。不仅如此，2002年为响应国家政策，北京市政府颁布的《关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好失业人员再就业工作文件的通知》(京发[2002]18号)对社会保险补贴以及就业补助等做出了规定。政策的出台一方面对就业起到了一定的促进作用，但同时也严格规定与限制了享有优惠政策的对象范围。而2006年出现的就业促进支出水平，尤其是社会保险补贴达到了一个新的高度，是由于北京市在这一年先后出台了第45号、第160号文件，对灵活就业人员、自主创业人员的社会保险补贴问题做出了明确规定，在一定程度上促进了失业保险的缴纳和支出的良性循环。我们可以看到，失业保险金在就业促进上的支出比重越来越大，但失业保险金总支出额却没有太多的改观。累计结余过多的现象也证实了支出渠道过窄、就业促进力度仍然不足等问题的存在。从就业促进的各项支出上看，对于职业介绍和就业培训方面并未得到足够的重视，社会保险补贴支出水平虽然呈上升趋势，但依然有很大的提升空间。

二、失业保险金在公共就业服务上支出效果的评价

目前，公共就业服务在不同的国家，其目标、任务及组织管理不尽相同，但就其基本职能而言主要分为四种：职业中介、劳动力市场信息系统开发、劳动力市场调整计划的管理和失业补贴的管理。而本文就是基于公共就业服务的各项职能，来分析失业保险金在此的支出效果，从而分析失业保险在就业促进中所起到的实际作用。本文通过失业人员对公共就业服务的满意度评价来衡量支出效果。在满意度测评中，采用李克特的五点量表法，把服务的满意度分为“非常满意”“比较满意”“一般”“不太满意”“很不满意”5个量级，并依次量化为从“5”到“1”。数值越高，代表被调查者对公共就业服务的满意程度越高。

1．职业指导服务

公共就业服务机构职业指导工作是围绕企业和劳动者而开展的。目前，我国享受过职业指导服务的人员已从1999年的794．9万人到2009年的3111．6万人，十年间增加了2316．7万人。但增长率呈波浪式递减，从2000年的26．41％递减到2009年的3．04％。在登记失业人数还在逐年平稳性上升，失业登记率多年来平稳不变的情况下，这种职业指导人员总量在增加而增长率在递减的现象说明，目前的公共机构职业指导服务的满意程度，以及对失业人员在就业促进方面的帮助是令人质疑的。职业指导服务满意度的综合评价均值为3．23(N=1660)，说明失业人员对该项的评价较为一般。为了更好地分析该项不足的原因，我们将其分解成为内容、方式、流程三个方面分别又做了满意度评价。其结果依次为3．13(N=1660)、3．20(N=1666)、3．19(N=1667)，说明职业指导服务在内容上还存在很多欠缺的地方。在职业指导服务工作方面应加大对失业人员的关怀，帮助他们了解自身的就业能力，为该群体树立就业信心，让他们充分了解有关就业的政策，为他们进行合理的职业生涯规划和指导。而这些具体的帮助是需要资金支持的，失业保险金作为该项目最有力的资金来源是十分合适的。但目前，该项目并没得到应有的重视，也并未十分明确地被纳入到失业保险金支出的项目中。这也再次验证了，失业保险金支出项目，尤其是在就业促进上的支出项目过窄，使得失业保险金大量结余。

2．职业介绍服务

职业介绍为劳动力市场中供给方与需求方的相匹配提供了一个操作平台，它是就业服务的核心内容。目前，我国职业介绍机构数量已由1999年的30242个，增长到2009年的37123个。而职业介绍机构的服务人员也从1999年的8．5万人，增长到2009的12．6万人。但职业介绍机构的平均服务人员数目却未发生较大变化，由2．8人增长到2009年的3．4人。北京由6．9人增长到8．6人，说明十年间职业介绍机构的人员设置并未发生过多的变化。在本次调研中，职业介绍服务满意度的综合评价为3．12(N=1667)。分别从内容、方式、供求信息的质量三个方面进行了进一步评价，其结果为3．13(N=1662)、3．11(N=1663)、3．10(N=1666)。供求信息的提供是职业介绍最为重要的职责之一，而从调研的结果来看，信息的质量并不高。职业介绍虽然已在失业保险金支出项目之中，但目前的支出比重和水平仍有待较大的提高和重视。

3．就业培训服务

我国现有的再就业培训机构分为三类：民办职业培训机构、就业中心、技工学校。就业培训政策及服务对下岗失业人员在促进就业过程中所起到的作用是令人瞩目的，这与政府制定并大力实施的为增强下岗失业人员就业能力的“三年千万”的政策有关。1998—2000年，一期再就业培训人数达到了1300万人，培训JIj就业率为65％。2001—2003年，二期再就业培iJl1人数达到了1535万人，培训后就业率为63％。就业培训的补贴政策对失业人员再就业的效果是十分明显的。但调查统计可知，失业人员对就业培训服务满意度的综合评价均值为3．21(N=1654)，对其再就业帮助程度的评价为2．98(N=1657)，内容和方式的评价结果分别为3．09(N：1657)3．14(N=1651)。由此可以看出，目前的就业培训对失业人员的就业促进效果很一般，辉煌的成绩已成为过去，现在北京市就业培训的补贴额度也在逐年下降。就业培训作为失业人员再就业的转折点，是应该受到足够重视与关注的。但从目前的状况来看并没有看到令人满意的支出效果。

4．社会保险补贴

通过对社保所的工作人员和失业人员的访谈，我们了解到社会保险作为民生最基本的社会保障是失业人员再就业与企业招用该类人员共同关心的问题，也是目前失业保险金支出的最主要项目。目前我国实行的灵活就业、自主创业人员的社会保险补贴政策，主要是针对“4050”人员及在法定劳动年龄内的中、重度残疾人。而其他失业人员只有在进行求职登记，申请办理《求职证》这个前提条件下，一年后才可享受相关的优惠政策。如果求职登记政策宣传不到位，就势必在一定程度上打消了一部分青年人从事自主创业的积极性。而目前的用人单位招用失业人员的社会保险补贴政策，也同样存在着享受对象范围过窄的问题。只有商贸企业、服务型企业(国家限制的除外)招用非“4050”人员，在规定的劳动合同期限内方能给予社会保险补贴。而各类用人单位只要招用“4050”人员及规定就业困难群体就能给予补贴。而“4050”人员本身存在着年龄大、学历低、技术欠缺的种种劣势，大部分用人单位对于该群体的需求量都不大。虽然“4050”人员在促进就业的过程中应当受到特殊对待和保护，但目前的政策倾向和做法，既没能增加该群体在各类用人单位稳定就业的人数，也同时给青年失业人员去用人单位寻求工作造成了一定的障碍。

三、失业保险金促进再就业发展的对策建议

1．完善再就业培训政策，加大失业金的支出力度“授之以鱼不如授之以渔”。就业培训所发挥的巨大作用是有目共睹的。美国的再就业培训计划，每年可使100万左右的失业者得到培训，其中70％的失业者在接受再就业培训后找到了工作。就业培训在失业人员灵活就业的过程中起到了关键性的作用。所以就业培训政策应以促进灵活就业、自主创业为出发点，将就业目标与培训内容紧密地联系起来，建立起一套适合该群体的培训方式，以及简约、合理的培训流程。政府应加大失业保险金在就业培训补贴上的支出，提高就业培训机构的培训课程及质量。使失业保险金对失业人员就业的促进作用是正向的、积极的，使失业人员在灵活就业的岗位上得到最大的发挥，切实提高他们自身就业的竞争力，在工作的选择上能够创造更多的机会和空间。

2．完善小额担保贷款政策，拓宽失业金的支出项目有学者认为，无论是发展型创业还是生存型创业，都能够带动就业并产生促进就业的倍增效应。而要想打开失业人员创业的渠道，首先要做的就是进一步完善小额担保贷款政策，将失业人员的小额贷款项目纳入到失业保险金的支出范围内。还应适当地提高额度、扩大范围、降低门槛，大力发展非银行机构融资渠道。为创业人员提供专门的投资项目信息，不断拓宽项目来源。对于失业人员的自主创业，更应该加大培训的力度，使其切实提升创业能力，发挥优势，提高创业的有效收益。对于自主创业政策应该扩宽申办对象范围，尤其应减少对“2030”人员的限制。因为该群体与“4050”人员相比，无论在学历、技能还是竞争意识上都有着一定的优势。他们更看重自己未来的发展和个人价值，喜欢风险投资。

3．树立“以人为本”的就业服务理念。提高失业金的支出效果近年来，我国政府正在由管理型向服务型转变，这就更要求公共就业服务机构做到以人为本的服务，以服务对象为中心。切实可行的公共就业服务工作和管理流程，是提升失业保险金支出效果的有效途径。这样才能更好地服务于就业困难群体，才能在就业促进过程中取得更好的成效。所以应当以“顾客”为中心，简化工作流程、强化政策宣传、优化服务质量，给“客户”带来方便。作为公共服务部门，应该以“顾客”为基本出发点，尤其是在职业指导、职业介绍、就业培训等方面。应对“客户群”进行合理、细致的分类，针对不同特征群体进行不同的就业服务。从内容、方式、流程等方面逐一进行专门服务，摆脱统一服务的局面。应充分考虑“客户”的需求，在对就业促进方向有利的前提下，尽量满足需求，不断提高公共就业服务质量，使失业保险金的支出效果更能令人满意。