失业保险制度创新发展简析

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摘要：我国政府坚持实行积极的就业政策，落实以创业带动就业的方针，使城镇登记失业率均保持在4。0%—4。3%的较低水平，保持了就业局势的基本稳定。但是，在推动和保持城镇就业率的同时，要充分估计到失业率会随着城乡统一的人力资源市场的建立、经济结构的进一步调整等情况的变化以及2008年全球金融危机带来的部分企业特别是劳动密集型中小企业的生产经营困难，就业形势不容乐观。面对这一形势，应进一步加强失业监控体系，完善失业保险制度，防范可能由于失业带来的社会风险和公共危机。

关键词：完善；失业保险制度；思考

十一五期间，我国的就业压力不断扩大。期间，共新增劳动力5000万人。高校毕业生连年增加；全国劳动力供给增量中，约有60%是农村新增劳动力，其中绝大部分需要到城镇寻找就业机会。

另一方面，国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决。经济增长过程中出现的资本深化现象，正迫使企业为提高竞争力而减少用工。

近几年，我国政府坚持实行积极的就业政策，落实以创业带动就业的方针，使城镇登记失业率均保持在4。0%—4。3%的较低水平，保持了就业局势的基本稳定。但是，在推动和保持城镇就业率的同时，要充分估计到失业率会随着城乡统一的人力资源市场的建立、经济结构的进一步调整等情况的变化以及2008年全球金融危机带来的部分企业特别是劳动密集型中小企业的生产经营困难，就业形势不容乐观。

面对这一形势，应进一步加强失业监控体系，完善失业保险制度，防范可能由于失业带来的社会风险和公共危机。

一、我国失业保险制度的建立我国的失业保险制度的建设带有明显的时代痕迹。1951年2月颁布实施了《劳动保险条例》，由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，失业保险被排除在社会保险体系之外。

为配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，1986年国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》以当时国营企业的四类职工，即宣告破产的企业的职工、濒临破产企业的精简人员、企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工为实施对象；规定保险基金只由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，失业者个人也不承担缴费义务。救济金按本人标准工资的50%-75%发放，最长享受期为24个月。可见，《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了。按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

20世纪90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。

抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院了《失业保险条例》。

1999年1月22日，国务院《失业保险条例》。正式将“待业保险”称为“失业保险”，将“待业救济金”改为“失业保险金”，并扩大保险对象的范围。至此，中国现代意义的失业保险制度才真正建立。

二、我国现行失业保险制度存在的主要问题现行失业保险制度还存在着一些矛盾和问题需要认真加以研究解决。具体问题集中在：（一）失业保险基金滚存数额庞大与失业保险给付水平不高我国失业保险按基金存储和支付期限分类，属于非积累性社会保障基金，即，现收现付性社会保障基金，以支定收，只考虑短期资金平衡。但2007年底，全国失业保险基金滚存余额达900亿元。据2008年11月20日《羊城晚报》报道，随着金融海啸影响持续，加大投入促进就业成为重中之重。然而，广东却有超过100亿元的失业保险基金正躺在银行“睡大觉”。失业保险基金滚存愈来愈多与制度功能发挥不充分的矛盾十分突出。

失业保险待遇是由失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等构成。失业保险待遇中最主要的是失业保险金，失业人员只有在领取失业保险金期间才能享受到其他各项待遇。按《失业保险条例》第十八条规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。目前，全国月均失业保险金水平只有300元。

（二）失业保险的覆盖面亟待扩大我国失业保险制度面临三大新难题，即农民工难以切实享受失业保险待遇、部分大学生得不到失业保险待遇、灵活就业人员难参保，应尽快扩大失业保险的覆盖范围。。

根据《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。对于发放的标准，《条例》第二十一条规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。但在现实生活中，农民工参加失业保险和享受失业保险待遇是有很大难度的。

2006年5月末，中组部联合十四个部门曾下发了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》要求各地把高校毕业生就业工作纳入就业再就业工作体系。通知要求，离校后未就业高校毕业生可到各类人才和职业中介机构登记求职，政府举办的公共就业服务机构、人才交流服务机构、高校毕业生就业指导服务机构应提供免费职业介绍服务。有就业愿望的应届毕业生9月1日后仍未就业的，可到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记，劳动保障部门和人事部门应免费提供专门的就业服务，组织其参加职业培训或就业见习。高校毕业生见习期间由见习单位和地方财政部门根据当地实际情况，对其提供基本生活补助。高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助，帮助他们度过难关。大学生是一个登记失业人员。即便如此，这些大学生也不能享受通常意义上的“失业保险”，因为他们之前没有购买并参加“失业保险”，主管部门无权动用全体参保人的社保统筹基金解决这部分大学毕业生的问题。

（三）失业保险缴费缺乏激励机制一些经济效益比较稳定的国有单位及其职工不愿意进入失业保险，或不愿意缴费，觉得交这一笔保险费纯粹是为他人作

贡献。

企业也不想参加失业保险，他们把失业保险看成是一种额外的负担，许多用人单位长期交费而没有裁减人员。对这些履行缴费义务的企业，现行制度没有对其予以支持的功能和有效的激励手段，不利于调动用人单位和个人参保的积极性。

三、对完善我国失业保险制度的几点建议随着失业问题呈现的显性化、持久性和累积性的特征，失业率居高不下的情况在我国可能成为一种常态，甚至有激化成社会风险的可能。因此要有切实可行的制度安排，应对失业带来的个人风险和社会风险。

（一）切实加强失业保险制度防范风险的功能目前我国失业保险制度覆盖面小，虽然从1997年-2006年，全国参加失业保险的人数年均增长4%，到2006年，参加失业保险的人数达到1。1187亿，但依然存在想参保和最需失业保险制度保障的群体无法加入到制度中来的问题。失业保险金的给付标准设计要在一个“适度区域”，如果太高，失业保险在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业，换句话说，过高的失业保险金有抑制再就业的负面影响，会“养懒汉”。而失业保险制度给付水平不高，无法保障基本生活，也是制度功能发挥不充分的表现。因此，如何使失业保险制度容纳更多的群体，当失业发生时，如何切实保障失业人员的基本生活，是完善失业保险制度建设、发挥失业保险制度防范个人风险和社会风险的的当务之急。

（二）加强失业保险制度促进再就业方面的作用据统计显示，1985年，我国GDP增长一个百分点可以多提供240万个工作岗位；2003年的时候，我国经济每增长一个百分点，还大约可以增加100到150万的就业岗位；而2005年，GDP增长一个百分点仅仅能多提供90万个工作岗位。在全球金融危机的影响下，随着我国GDP增长速度放缓，就业岗位会更加紧缺。

在如何增加就业这个问题上，现有的措施包括：一方面，政府对劳动力市场进行指导和干预，通过优惠政策提供全方位的就业服务，鼓励创业、开发社区公益工作岗位等。另一方面，按照《失业保险条例》规定，失业人员在领取失业保险金期间可以接收免费职业培训和职业介绍，增强失业人员的就业能力和就业机会。

针对目前我国失业保险基金滚存余额过大，失业保险基金只能存入银行和购买国债，如遇通胀，还有较大的贬值风险这一状况，失业保险金的使用上是否可以考虑突破其原来较窄的使用范围。比如在参保对象中，允许使用基金滚存余额实行小额贷款等措施鼓励创业，发挥滚存余额的潜在效用。在一些国家，为了促进就业，鼓励失业者地区间流动就业，社会保障部门会提供搬家费或者两地分居补贴，都是可以有效地促进就业。可以看出，这种制度的设计是非常人性化的。

（三）建立缴纳失业保险费的激励机制美国在失业保险制度上实行“经验税率”的缴费制度。它是按照雇主解雇雇员的情况而确定的企业缴纳失业保险税的税率。联邦政府规定，失业保险税率为应税工资总额的5。4％，但是为了鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，美国的大多数州都实行了按企业员工就业稳定的记录情况确定缴纳失业保险税率的办法；另外有少数州则根据企业解雇人数来决定企业缴纳失业保险税率的办法。这也就是说，企业解雇的人越多，企业缴纳的保险费率越高，最高可达职工工资总额的10。5％。这种交费机制，类似于工伤保险缴费的办法。

实施“差别费率”和“浮动费率”，既可以起到鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为的作用，另一方面，也激励了用人单位和个人缴纳失业保险费的积极性。

（四）建立失业预警制度失业预警制度是指政府要监测失业并适时采取措施，将失业率控制在安全水平以下。主要工作包括：确定失业控制目标，也就是要划定预警失业（国际通用的的标准是5%）、失业警戒线（7%）、恶性失业线的控制目标。建立失业监测系统，对失业进行调查、统计、预测和报告，为决策部门采取措施、制定政策提供依据。

在国际上，失业率4%—5%左右，通常被认为是达到了充分就业的理想状态。我国最近几年的城镇登记失业率均控制在4%左右。城镇登记失业率是一个怎样的概念呢？它是仅仅面向城镇户口的失业者，并且仅仅把那些到就业服务机构求职登记的失业者视为失业人员，这种统计口径是很窄的，不同与国际上其他国家的计算方法。失业造成的压力对国家、社会和个人来说，都是极其严峻的挑战。因此，失业预警制度应当成为我国失业保险制度的重要组成部分。这种完备的失业保险制度是中国社会的现实要求。

在当今中国，失业问题已成为社会普遍关注的敏感问题，并进一步演变成为社会风险的一大诱因，因此，未雨绸缪，通过完善失业保险制度加以规避风险，不失为筑起一道安全的防线。