失业保险待遇的发放与管理措施论文

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一、待遇给付对象范围的界定

失业保险待遇的对象问题是指哪些人可以参加失业保险并且可以享受失业保险待遇。失业保险待遇对象的范围如何是评价一国或地区的失业保险水平的重要因素。一般失业保险覆盖的对象越广泛，表明失业保险水平越高，失业保险覆盖的对象越少，表明失业保险水平越低。按照国际劳工组织的规定，失业保险要达到的标准应是覆盖面85%以上。但是各国家或地区在选择其保障对象时事实上并没完全以此作为自己的政策选择标准，而往往基于本国或本地区的具体情况确定。比如说日本失业保险法规定被保险人包括全国各行业职工，凡有雇佣人员的企业，不问业种规模，都必须参加失业保险，农林渔业的个体经营者和雇佣人数在4人以下的小企业可以自行决定是否参加。韩国的失业保险给付对象分为两个部分。第一部分是失业津贴给付，在1995年立法之初只适用于30人以上的企业，1998年扩大到10人以上的企业，1999年则扩大到了所有企业；第二部分是用于促进就业津贴，开始是适用于70人以上的企业，1998年扩大到50人以上的企业。但是据韩国有关调查报告显示，韩国失业工人事实上63%左右是50人以下小企业的工人。因此认为韩国的失业保险覆盖率太低，需要扩大。台湾地区也基本适用于5人以上的企事业单位的受雇员。

我国最初的失业保险只适用于国有企业的职工，而对于非国有企业或事业单位的雇员并未覆盖，这一方面人为地在国有企业与非国有企业之间、国有企业职工与非国有企业职工之间制造了不公平，而且随着市场经济建立以来，事实上在非国有单位工作的人甚至超过了国有企业的工作人员，所以，忽视对他们的保障无法体现社会保险的社会性。直到1999年，《失业保险条例》才把非国有单位的员工纳入失业保险的范围。《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。这一规定表明了这样几层含义：

首先，凡是城镇企业，不论其性质规模，其招用的职工都是失业保险对象，含城镇企业事业单位招用的农民合同制工人，但是农民合同制工人不需缴纳保险费。但有两个问题可以讨论，第一，“职工”是指什么，是否要以订立劳动合同为前提，因为现实中没与企业订立劳动合同的劳动者相当多，企业往往以此为由拒不为其办理失业保险，所以立法用“职工”这样一个模糊字眼显然对于这一部分弱势劳动者的保护极为不利。第二，《条例》规定单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金，这里的补助金与城市失业者的失业待遇相比显然不是一个完整的失业保险待遇水平，人为制造这种差别的立法原因是什么？有人会讲农民还有土地，但一方面，众所周知我国农村劳动力严重过剩，并不是每一个农民都有足够的土地，据有关统计资料显示，我国农村剩余劳动力跨地区流动约有3000万人，这么庞大的一个群体的利益如果得不到保障，如何体现社会保险的社会性，如何实现公平？

其次，乡村企业与个体工商户的雇员不能参加失业保险，不能享受失业保险待遇。这就带来这样的问题，第一，现在许多乡村企业既有农民职工，又有非农民职工。因为农业人口过剩，就近参加乡村企业实现就业的农民已经越来越多，许多甚至以其作为自己的主要谋生方式长期工作，在城市企业工作的农民合同制工人可以参加失业保险，为什么他们不行？此外，在乡村企业长期工作的非农民职工的失业保险又如何解决，国家一方面鼓励多渠道就业，另一方面对这一部分人的失业保险又置之不理。第二，个体工商户不是企业，但是现在许多个体工商户雇佣的雇员越来越多，但其就是不登记为企业，那长期为个体工商户工作的劳动者的保险权益又怎么保护，现行立法不予保护的理由是什么？这都是今后的立法需要解决的问题。此外，城镇事业单位的职工也可以参加失业保险。但是，事业单位的职工怎么界定，《条例》也没有讲清楚，因为在我国很多事业单位的工作人员事实上是比照公务员适用保险的，例如学校。而且，其他国家也通常要么只允许企业员工参与失业保险，要么允许事业单位员工参与失业保险但往往明确规定了除外情形。所以，是不是我国所有的事业单位的员工都可以参加失业保险，立法也必须明确。

二、待遇给付对象条件的界定

前一个问题讲的是哪些人可以参加失业保险并享受失业保险待遇。其中主要讨论了哪些单位的员工是适格主体。但是在最后并不是任何参加了失业保险的人都可以获得失业保险待遇，要想获得该项给付必须满足一定的条件。各国家和地区对于该条件的规定一般是必须是失业人员。这涉及怎么认识失业人员的问题，通常失业保险法当中的失业人员应当符合：1、只能是就业转失业的人员，也就是说排除了从来没就业过的人员。2、只能是有劳动能力，有就业愿望的人。对于那些已经丧失了劳动能力的人，或者虽然失业但是其属于自愿失业，并且失业之后不再有就业愿望的人不能纳入失业保险。例如台湾地区失业保险法就规定只有被动失业的人才有权享受失业保险待遇。如其规定无正当理由而擅自离职者，为了谋求更好的职业而离职者都不得享受失业保险待遇，而且即使是被动失业，其还有对于失业者的主观“善意”要求，即如果是失业者的过失而被辞退亦不得享受失业保险。可见台湾法对于失业者的认定是比较苛求的。3、只能是适龄失业人员。“适龄”含上限与下限，下限一般以各国家或地区规定的最低就业年龄为准，如我国大陆为16岁，台湾地区为15岁；上限则通常以各国家或地区规定的退休年龄为限，如韩国与台湾地区就规定为60岁，如韩国规定60岁以上再就业者不享受失业保险。按我国有关规定，正常退休年龄是男60岁，女55岁。但是现在很多人退休并不一定要到法定年龄，有的可能小于，有的可能高于法定退休年龄。因此我国《失业保险条例》规定：凡开始享受养老保险待遇的，不再享受失业保险待遇。4、只能是依法参加了失业保险的人。各国具体规定，必须失业者失业之前所在单位与失业者本人都参加了失业保险并缴纳了一定时期的保险费（立法规定只须雇主一方缴纳或只须雇员一方交的除外）。保险费的缴纳期限各国家与地区规定不一，有的是一年。有的是6个月。如我国规定1年，日本规定6个月，台湾地区则规定为两年。但是缴费期限有两点需要注意，一是劳动者转换工作应当连续计算，二是失业之后重新就业。再次失业的，缴费时间怎么计算？如果前次失业之后已经领取了失业保险待遇的，再次失业之后缴费时间重新计算，如果前次失业之后尚未领取失业保险待遇的，再次失业之后缴费时间可以连续计算计算。5、许多国家和地区基本都规定了失业之后要获得失业补偿必须进行专门的失业登记。这有利于国家统筹把握失业与失业保险状况，严格控制失业保险基金的无限制无原则地开支。6、其他情况，如瑞士1982年颁布的《瑞士联邦失业保险法》规定，雇员在以下四种情况下（失业、缩短工时、恶劣天气造成不能出勤和停业清盘）可从失业保险部门获得适当补偿。该法规定的第二种情况“缩短工时”是指由于经济原因、政府行为或雇主不能控制的原因，企业为了保全就业岗位采取的暂时缩短部分工作时间或停工的措施。在此情况下，企业和雇员依旧保持劳动合同关系，但企业不再支付雇员部分或全部工资。雇员可从失业保险部门获得80%的损失补偿。

此外，有些国家和地区在对可享受失业保险的失业人员进行各种界定的同时，还往往单独规定了失业保险给付的除外条件。

三、给付项目与给付标准的界定

失业保险待遇的给付项目与给付标准也是衡量一国或一地区的失业保险水平的重要方面。对于给付项目与给付标准的界定，通常取决于各国与各地区的政策选择与变化。最初各国在制定失业保险制度的时候主要考虑的是如何最大化的维护失业者的基本生活，因此，其失业保险待遇的给付项目范围通常局限在对失业者的生活补助。但是，现在各国政府都认识到了仅给予生活补助并不能从根本上解决问题，而解决失业问题的根本途径还在于如何保障失业者在最短的时间内实现重新就业，所以，差不多各国的立法都开始重视其失业保险给付中的促进就业项目。而且其给付项目甚至扩及到了失业者以外的符合政府促进就业政策的对象。例如台湾地区规定其失业保险基金的支付项目除了失业者的基本生活补助，还包括提供失业者的求职搬迁、交通、膳食津贴、临时工作津贴、就业培训津贴、自主创业贷款利息补贴以及规定任何企业每雇佣一名失业工人达到一定期限的，可以获得一定基金补贴。而且，如果失业者在失业享受补助完毕之前提前就业的还可以享受提前就业奖励。（郑秉文、方定友、史寒冰主编：《当代东亚国家、地区社会保障制度》，法律出版社2002年5月第版）我国《失业保险条例》也规定失业保险给付包括失业后的职业培训与职业介绍费用。但是，我们认为，我国的这——规定尚不够完善。促进就业给付制度应该不仅限于此，譬如，台湾法规定给予失业者的创业补助，提前就业奖励以及企业雇佣失业工人奖励这些都值得我们借鉴。其实，我国在对待下岗工人政策方面就有类似尝试。包括提前就业奖励、创业贷款利息补助以及企业招用下岗工人奖励等等。这种尝试完全可以在今后的失业保险立法中予以采纳以提高失业保险基金的促进就业功能。此外，可以考虑对于一些处于特殊困难的失业者如伤病失业者、老年失业者以及孕妇失业者等特殊弱者给予失业保险之外的额外失业补助，如加拿大的失业保险模式就是如此，（郑功成、郑宇顾主编：《全球化下的劳工与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年6月第1版，第678页）但是也从失业保险基金中支出。

失业保险待遇的给付标准的确定总体上应该遵循两个原则：一是坚持基金收支平衡，略有节余的原则。也就是说，基金的开支不能超过基金的承受水平，基金总体应该收大于支。二是坚持基金开支基本保障原则。这是指基金开支一方面要满足保障失业人员的基本生活与就业必要补助，这是失业保险的目标所在。但是基金支付标准的确定又只能以此为最终底线，不得超过受益者的最低生活标准。这里有两个问题需要解决。第一、必须根据各地的经济水平、消费水平以及当地工人的平均工资水平来确定一个人维持最低平均生活水平需要多少钱；第二，必须保证失业人员失业之后获得的失业补助不得高于或者不得过分接近其失业前的收人水平。否则会使劳动者丧失劳动积极性，宁肯失业。基于这个考虑，建议今后在立法时，不要统一确定某一地区的失业金发放标准，而是实行个别确定原则，比如说可以在针对个人发放失业保险金时，以个人失业前的工资收入的一定比例发放，同时可以规定一个最高限额，以免失业前高收入者的失业金仍然很高。例如台湾地区法和美国法规定，失业给付标准按被保险人每月投保薪资50%计算。国际劳工公约也规定失业保险金不低于原工资的50%，实践中全球平均40-75%。

要注意的是，失业保险待遇的给付标准应当随着社会经济的不断发展而相应变化。比如，在物价上涨时，就应相应地调整给付水平，以免保障对象的实际生活水平下降，同时也应让保障对象分享国家的进步、经济增长的成果。

四、失业保险待遇的发放与管理

失业保险待遇的发放通常由国家相关政府部门或有关专门机构组织进行。失业人员要获得失业保险金一般要经历这样几个程序：1、在失业前所在单位及时办理解除劳动关系的手续，获得有关证明；2、失业人员持有关證明到保险经办机构办理失业登记；3、失业保险机构经审查确认后，予以登记，并自登记之日起按一定期限发放。失业保险机构对失业保险金的发放实行统筹管理。公务员之家

各国与地区为了最大限度地实现失业保险基金的有效利用，通常会制定一些规则对于领取失业保险金期间如果发生不应再继续享受失业保险待遇的人暂停或停止发放失业保险金。如我国《失业保险条例》规定，失业期间有下列情形之一的，停止享受失业保险待遇：1、重新就业的。不过立法没有解释重新就业的内涵与外延是什么，比如是不是只要有工作就叫重新就业，要不要求新找到的工作的一定稳定性或期限的长短，打临工算不算重新就业？如果在失业保险期间再就业，但是在期限届满前又失业的可不可以继续领取，在重新就业期间的失业保险缴费期间又怎么计算？此外，要不要求新找到的工作的薪酬达到一定的水平？台湾地区立法就规定，失业期间另有工作，且每月收人超过其失业前基本工资的80%者，才不能享受失业保险。2、应征服兵役的。3、移居境外的。4、享受基本养老保险待遇的。5.被判刑收监执行或者被劳动教养的。6、无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的。7、有法律、行政法规规定的其他情形的。对于上述规定我们认为有一个问题，就是上述情形的发生是导致停止还是暂停没有明确。例如第二，第三、第五项的情形，如果他们服役完毕或出国回来或服刑完毕仍然未找到工作，可不可以继续享受原来未享受的待遇。立法应该专门予以区分。