二元社保体系改革研究论文

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摘要：中国最初的社会保障模式所呈现的明显的城乡分化，虽在一定历史条件下是正常的，但长期不能实现整合，衔接则不合理，使广大农民的生存利益受到损害。根据国际经验，同时基于中国工业化与城乡社会结构转型的特殊性，目前的改革可以以社会保险制度为重点，在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时，采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围，并使之最终与前者统一。在农村，则构建一种既和目前实际吻合，又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一，而其他项目仍可保留一定的城乡差异。

建国之初，我国政府即建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度。在农村，则实行家庭与集体相结合、以家庭保障为主的保障制度。城乡社会保障因之出现了明显的分化。对这种分化，学术界的提法不一，笔者称之为“二元社会保障体系”。二元社会保障体系的出现有其客观必然性，但它的固化则产生了各种不利的后果。1978年以来，经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型，使二元社会保障体系的固有格局难以为继，建构城乡整合（衔接）的社会保障制度便成为一种客观需要。本文在对二元社会保障体系的出现及其长期存在的根源作出较为全面分析的基础上，根据现阶段的实际，提出了通过城乡结合改革二元社会保障体系的具体任务，并进一步探讨了未来我国社会保障体系走向城乡整合的可选择的模式与制度安排。

一、二元社会保障体系的形成及其根源

1.二元社会保障体系的形成。

1949年9月在北京召开的全国人民政治协商会议，通过了具有宪法效力的《共同纲领》，其中第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定，1951年2月20日中央人民政府政务院（后称国务院）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。当时我国企业职工劳动保险（即社会保险）涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外，其他在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目，我国的社会保险都包括了。各保险项目的经费一般由企业与国家提供，个人不缴费。除项目齐全的劳动保险外，经过几十年的逐步发展，企业职工还享有各种福利待遇，如交通补贴、住房补贴、物价补贴、独生子女补贴及各种优惠乃至免费的社会服务。

而在农村则未实行社会保险制度。新中国成立以后，集体经济开始取代家庭经济原有地位而成为农村经济的主体。农民原先的依靠家庭获得基本的生存保障转变为依靠家庭通过集体（主要由家庭有生产能力的成员参加集体生产劳动，取得报酬，为丧失生产能力或处于生活波折期的成员提供生存保护）获得基本的生存保障。这种保障形式的实现方式是：农业生产最基本的资源——土地为集体所有，并由集体统一经营。具有农业户口的农村人口只要具备了一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的成员，由集体安排参加生产劳动，并参与对生产成果的分配。农业劳动者仅仅在其完全丧失劳动能力时，才退出农业生产，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。针对农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者则不能。农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助是微不足道的，费用仍主要是来自家庭。另对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”，即保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）。

从以上所述可见，我国在改革以前对城市企业职工和农民采取了两种不同的生活保障制度。不过这种不同主要是就核心保障内容而言：对城市企业劳动者实行了社会保险，而对农民则采取了另外形式。至于一些补充保障项目，如社会救济，尽管实施对象在农村和城市有所不同，但制度本身并无本质差异。

2.二元社会保障体系存在的根源。

二元社会保障体系是适应当时国家推进工业化的需要而形成的，是和二元经济、社会结构相适应的，传统的计划经济体制对其有着重要的、直接的影响，以下分别加以分析。

第一，城乡社会保障模式的不同选择，与我国农业生产力水平低下，农村人口多且比例一直居高不下有密切关系。在社会转型过程中，落后的农村农业经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。与此相联系，从工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走上城乡一体化，城市工业已能通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。以养老保险制度为例，先进工业化国家城乡劳动者养老保险制度的实施，都间隔了较长的一段时期：西德68年，丹麦86年，美国55年，加拿大63年，日本45年；如此等等。当然，我们也注意到就基本社会保险项目而言，苏联和东欧国家建国伊始一般即设计为全民覆盖，包括农民。这主要是由于这些国家工业化已有较好的基础，经济发展水平较高，农业人口所占份额低。中国之所以采取不同于苏东国家的社会政策，乃是由于工业化起步晚，程度低，农业人口规模大，国家财力难以向农业劳动力提供与城市工业劳动者同等的社会保障待遇。

第二，二元社会保障体系的形成是我国工业化起步阶段的客观要求。20世纪50年代初期，我国政府提出了实现社会主义工业化的宏伟目标。二元社会保障体系正是为适应工业化的要求而推出的举措之一。首先，工业化是以机器大工业生产取代传统手工生产为特征的，工人成为社会化劳动分工体系的一员。他们离开土地，离开农村，集中于工厂与城市从事工业及其相关产业劳动，其劳动成果的绝大部分归雇主或国家，小部分则以工资形式分配给工人作为生活来源。而当工人遭遇失业、疾病、工伤等事件时，建立相应的社会保险制度，就成为一种客观必要。其次，最初形成的社会保险制度没有包含农民，除农民可凭借土地取得最基本的生存保障外，一个更为重要的原因在于这样的设计是为了保证为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源。当时的国际环境使我国不具备大规模利用外资的条件，只能靠内部积累。除工业自身的积累外，主要靠农业积累。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”，征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。在这种情况下，为农民建立与城市工人一样的社会保障（险）制度便是不可能的了。当然，我国和西方工业国家走过的道路不同，即使在工业化起步阶段亦没有对农民的生存保障问题放任不管，使农民即使享受不到和城市职工一样的种种保险待遇，亦不至于生活无着。

第三，二元社会保障体系形成并长期维持的直接原因乃是建国初期为适应当时的工业化路线而配套出台的一系列城乡分割的社会政策。这些社会政策包括户口政策（制度）、劳动就业政策（制度）以及制度等。有了前二者对农业人口与非农业人口的划分及劳动就业部门对农民进城落户与就业的种种限制，如果没有农村方面相关制度的配合，则远远不能达到目的。1958年农村制度的诞生正好满足了这一要求。制度的建立一方面方便了实行统购统销政策，为工业化提供源源不断的积累；一方面通过土地的集体所有制，集体的生产和分配，实现对农民的集中控制与管理，从而防止了“流民”的产生。上述各项主要社会政策（制度）的相继实施，是二元社会保障体系出台并得以维持的最直接根源。由于这些政策（制度）的长期存在而导致的我国独特的城乡二元社会格局的固化，带来了社会结构转型的困难与二元社会保障体系向一体化过渡的艰巨性。

应当肯定，由于中国政府在实施工业化战略伊始通过社会保障制度建设为最大多数人民提供了最基本的生存保护，使人民群众的积极性、主动性、创造性得以发挥，从而保证了工业化的顺利推进与农业生产的正常进行，为我国现代化奠定了较为雄厚的物质基础，同时避免了工业化起步时极有可能出现的大量农业劳动力盲目流入城市而陷入生活无着的状况。

当然，最初的社会保障计划所明显呈现出的城乡分化，虽在一定条件下（工业化起步时期）是正常的，但城乡社会保障长期不能实现整合与衔接则是不合理的，使广大农民的根本利益——基本生存的利益受到损害。由于这些与传统的计划经济体制及依托城市的工业化发展战略密不可分，要对之加以改变，须具备必要的条件。

二、城乡结合，推进二元社会保障体系的改革

1978年以后，我国摒弃了传统的计划经济体制与依托城市的工业化战略，确立了建立社会主义市场经济体制的改革总目标与城乡结合的全面推进工业化的策略。原先僵化的城乡分割状态出现了弱化与松动的趋向，到目前为止有两亿左右的农民脱离了农业乃至乡村。进城农民所从事的行业多种多样，以建筑业、工商及服务性行业为主，基本可归结为第二、三两类职业。乡镇企业与小城镇的从业人员的行业结构与此大同小异。显然，他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同，而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构，因此，传统的家庭保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。

然而，我国在计划经济体制下形成的和就业高度结合在一起的城市社会保障体系是相当封闭的，运行到后来，已使国家和企业背上了沉重的财政包袱，需要一个较长的时期与过程才能逐步改变。在这种情况下，进城农民与乡镇企业从业人员被纳入城市社会保障体系之中就不是一蹴而就的事了。据对我国最早建立的经济特区深圳市的调查，该市1998年底外来劳务工人数达231万人，是户籍人口职工（60万人）的近4倍，其中77.1％来自外地乡村。该市针对外来劳务工的社会保障项目除工伤保险投保率达到75％外，医疗保险参保人数仅9万人，养老保险17万人，对外来劳动力提供的社会福利几近为零。进城农民工与乡镇企业职工难以获得社会保险待遇，不能为城市社会保障体系所吸收，但他们毕竟也需要生存保护，于是，尽管他们实质上早已脱离土地，但家乡仍给他们保留一份自留地。进城农民为未来养老及防备各种生活不测，也不愿意放弃土地。这样一来，不利的影响是多方面的：

第一，不利于实际推进我国的工业化与城乡社会结构的转型。进城农民与乡镇企业职工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题。

第二，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步扩大覆盖面，将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成及社会主义市场经济体制能否最终确立。

第三，不利于农村社会保障体系的改革与推进城乡居民实质平等地分亭经济与社会发展成果。如果不能实质加快农业剩余劳动力转移，推进工业化、城市化与城乡结构转型，农业从业人口就不可能减少，土地规模经营与现代化就不可能实现，农村集体经济实力与农民实际收入水平就不可能提高，国家财政面对大量的农业人口依旧无能为力。这样，在社会保障上推进农民与其他社会成员平等地分享经济与社会发展成果也就不可能。

依国际惯例，在各国工业化与社会结构转型过程中，现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生，同时它也是一个开放的体系，随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。在这一过程中，社会保险的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。

根据国际惯例与我国实际，我们认为改革二元社会保障体系的总的目标应当是，通过城乡结合，以逐步构建一种新型的城乡整合的社会保障体系。应当以社会保险制度为重点，打破原来的社会保险自我封闭的格局，不断扩大覆盖面，以容纳城乡社会结构转型过程中符合条件的新的保险对象不断增加的状况。并随着工业化步入高级阶段，在工业不仅不需要农业提供的积累，相反能反哺农业、发展农村时，推出覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时，大力发展社会救助、社会福利与社会服务事业，以保障全体社会成员的最基本生活并能不断改善与提高

从操作的层次上，当前及今后一个时期应通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”，以突破二元社会保障体系的固有框架，为进一步实现社会保障体系的城乡整合做好准备。

1.对进城农民与乡镇企业职工实行阶段性相对独立的社会保险制度。

农民进城与发展乡镇企业是我国工业化、城市化进程中的必然现象。鉴于他们所面对的风险结构和农业社会时已明显不同，应当是城市社会保障体系的覆盖对象，享受社会保险待遇。而仍将他们纳入农村社会保障体系之中，既不现实，也不可靠。但从我国目前的实际而言，对乡镇企业职工与进城农民一开始即推出像城市企业职工那样的比较完善的社会保障制度，亦缺乏财源及其他资源。因此，在现阶段，推出相对独立的面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度是必要的。这一改革应以社会保险为核心，比照城市就养老、医疗、失业等基本项目建立社会保险制度。鉴于乡镇企业与进城农民的具体情况，开始时企业缴费比例不可能设计太高，个人缴费也不一定能达到要求的水平。因而，面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度在其起步阶段，将是不太规范的，与城市企业职工社会保障及国际惯例相比，将存在较大的差距。但未来，它终将与城市社会保障体系实现统一，在实施的基本原则、经费来源（各方比例）、保险金给付（具体标准），保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都将实行相同的制度，并与国际惯例接轨。

2.加快对城市企业职工社会保险制度的规范化改革。

城市企业职工社会保障制度的改革，自20世纪80年代开始至今，已经取得了显著成就，过去长期实行的个人不缴费的“福利模式”已顺利过渡到“保险模式”，养老、医疗、失业等项目的个人缴费都已达到一定比重。尽管如此，企业负担仍然过重。按有关要求，目前城市国有企业缴纳基本养老保险费为工资总额的20％左右，加上失业、医疗两项，企业缴费应在工资总额的40％以上。这还不包括生育、工伤、死亡、遗属等项目上的缴费。因此，企业实在不堪重负。这种状况，也使面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度与城市接轨变得比较困难。

鉴于企业缴费困难，当然可考虑通过个人缴费并提高标准来解决，但在目前还存在一些问题。近几年来国有企业职工收入增长缓慢，还有许多家庭收入出现了负增长；另外就是目前改革中的企业基本保险项目像养老、医疗、失业等，职工个人已承担了一定的缴费比例，这在职工工资基数还不高的情况下，比例已不算低。显然，现阶段让职工承担更大的缴费比例是不现实的。

不过，今后随着职工工资收入的逐步提高，个人承担的缴费比例是应当逐步提高的。再就是像养老、医疗保险的个人账户部分，原规定除个人缴纳外，企业亦相应划入一部分，其中企业划拨养老个人账户一项自2001年起已按国务院有关规定取消。企业直接缴纳社会养老统筹基金即可。如此，降低国有企业负担可期。

3.在农村实行一种和目前实际吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障制度。

农村社会保障体系改革的目标，应当是建成以社会保险为核心的、与城市整合（衔接）的现代社会保障制度，使农民在遭遇年老、疾病、伤残及其他各种使其基本生活发生困难的重要事件时，能够享受和城市从业者实质平等的社会保障待遇。为实现这一目标，现阶段应从宏观和微观层次展开工作。在宏观层次，应有步骤地实现农业剩余劳动力向第二、第三产业（小城镇）与城市的转移并为相应的社会保障制度所覆盖。与此同时，割断已实现向乡镇企业、小城镇与城市转移的原农村人口与农村和土地的联系，实行农业经营的规模化与现代化，提高农村与农民参与现代社会保障事业的经济实力。此外，国家应改变以农业积累支撑城市工业发展的传统发展战略，加大财政支持农业与农村社会事业发展的力度。

在微观层次，建构一种既适合大多数农村具体情况又便于未来与城市衔接的过渡形态的社会保障制度。就养老而言，可采取一种家庭养老、集体帮助、国家补助与个人储蓄养老相结合的方式。疾病保障可选择大病费用社会统筹模式，报销比例可设较低起点，逐步提高。另对农村贫困人口的帮助应从目前的不规范的救济制度逐步过渡到规范的最低生活保障制度。三、构建城乡整合的社会保障体系框架毫无疑问，未来我国的城乡社会保障体系应当并且终将实现整合或衔接。我们在此使用的是“整合”而未用“统一”，乃是由于“整合”与“统一”既有联系又有区别。“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一，但这种“统一”是在承认差别的基础之上的。按国际经验，农业与工商及服务业的差异即便在高度工业化时代依然存在，与此相应，面向不同从业者的社会保障体系不必要实现完全统一。从经济合作与发展组织24个成员国的情况来看，以养老保险为例，实行城乡统一制度的国家有12个，实行专门制度的国家有7个，实行城乡有统有分制度的国家有5个。当然，即便后两类国家，城乡社会保障待遇并无实质的差异。从我国国情出发，即便在未来仍将保持相当份额的农业从业人口，从方便管理的角度看，实行有统有分的制度形式，即基本保障内容城乡统一制度，其他内容实行差别制度比较有利。这种模式可称为“有差别的统一模式”。

按照上述模式来设计我国未来城乡整合的社会保障制度框架，笔者以为，可以目前的社会保障体系架构为蓝本，作出较为具体的勾划。在面向城市企业职工的社会保险制度与面向进城农民及乡镇企业职工的社会保险制度已实现统一、前述对农村社会保障体系进行规范化改革的各种宏观前提已经具备的条件下，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及最低生活保障等可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。以下我们作较具体的分析。

1.建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度。

目前城市企业职工养老保险实行两支柱制度，第一支柱，按各地上一年职工平均工资的一定比例发放，标准是达到最基本生活水平，其基金来源为企业缴纳和国家财政支持；第二支柱，则主要为个人积累部分，通过个人账户来实现。在未来，第一支柱可考虑作为全体劳动者的基本养老项目，而不分城乡之别，以确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等。至于第二支柱，城乡之间可保持一定的差异。就保障城乡劳动者最基本的养老待遇的第一支柱的经费来源而言，城市企业职工仍通过现行办法实现，农民则可考虑以下途径，即集体帮助和国家财政的支持。当然将来如条件允许，农民个人亦可承担一定比例。其中国家支持部分，应当作为重点。国家财政支持农民养老保险的资金来源，即绝对贫困基本消除后，原先用于扶贫的那部分款项的大部分。以目前扶贫款项实际超过200亿元计算，分摊到约1亿左右的老年农民身上，人均约为200元，当然这笔钱不可能完全用于养老事业。但随着国家经济形势的不断好转，加之绝对贫困的消失，逐步转移井加大财政对农民养老的支持应该是无疑的。除部分扶贫款项外，国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业。国家支持加上集体帮助部分，使农民养老逐步达到城市职工第一支柱的水平，应是没有什么问题的。再加上农民在其劳动年龄期间所逐步积累起来的个人养老储蓄部分（相当于城市企业职工的个人养老账户部分），农民养老待遇与城市从业者的实质差距将变得微不足道。当然农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时，所承包的土地应作出相应的调整。

2.建立全民统一的大病统筹医疗保险制度。

医疗保障项目目前分日常基本医疗和大病统筹两个部分。在总结江苏镇江与江西九江两市医疗保险制度改革试点经验的基础上，现阶段我国城市企业职工医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，其中社会统筹用于大病医疗，基金来源为企业缴费；个人账户用于日常基本医疗，基金来源为个人缴费与企业划拨。这样的划分是否合理，笔者是存有疑问的。其一，自改革至今，我国人民的收入水平已有大幅度提高，对绝大多数人来说，个人应付日常基本医疗已不成问题；其二，为个人日常基本医疗建立单个账户，反而增大了管理成本。倒不如将企业划拨个人账户部分打人个人制度性工资，直接由个人支配使用，节约下来的管理成本可进入社会医疗统筹基金。

可见，如将个人医疗账户取消反倒有利。但鉴于城市企业职工过去长期享受免费医疗之惠，现日常医疗完全由个人缴费，心理上不可能马上接受。因此，可设定一个过渡期。在过渡期内，对城市企业职工继续实施现制度。而对非企业职工及小企业职工，包括城市自谋职业者、家庭妇女、雇工人数极少（如在5人以下）的企业职工、个体农民等所有国民，则以建立大病统筹保险项目作为医疗保障制度改革的基本目标。至于资金来源，可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势，预测人均费用。再根据社会及个人合理负担的原则，测出个人缴费（城市企业职工在过渡期后，也应平等承担大病统筹医疗保险的个人缴费部分）及国家、集体（企业）分摊比例，目标是保障全体国民不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。

3.实行全民统一的最低生活保障制度。

即使就上述项目实行“国民皆保障”，亦会发生少数国民因这样或那样的原因而陷于生活贫困的状况，这就提出了即使在未来，亦有建立与保留最低生活保障制度的必要。未来的最低生活保障制度，城乡实行统一制度，资金完全由国家与社会提供，但给付标准可视具体地区情况而定。

广东、浙江等沿海经济发达省市在此方面已先行一步，2001年先后宣布实行城乡统一的最低生活保障制度。以浙江为例，城乡最低生活保障制度已进行了多年的试点与推广。以该省经济实力较为雄厚的现实，浙江在最初建立这项制度时，即采取城乡一体化的方法，城乡统一建一套制度，以县级为单位，只是在保障标准上在城乡间作出区分，实行“一套制度，多种标准”。上述经验可为其他省份未来在建立此项制度时提供参考。

除上面提到的养老项目的第二支柱与医疗项目的日常部分在制度形式上不一定实现城乡衔接外，失业、工伤等项目对农民特别是个体农民来说，就不像对城市企业职工那么迫切，城乡之间保持一定的差异，是可行的。

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