浅谈商业保险和社会保险的衔接

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社会保障体系完善和发展关乎人民的福祉。40年的艰难探索，初步建立有中国特色的社会保障体系。但是，新时期社会主要矛盾已经发生了重大变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，对社会保障体系的完善提出了更高的要求。新时代中国特色社会主义保障思想以全新的视角和思路，明确按照兜底线、织密网、建机制的要求，建设多层次社会保障体系，具体要实现覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的目标。商业保险和社会保险是社会保障体系的重要组成部分，二者的衔接对推动多层次社会保障体系建设、实现人民对美好生活社会保障需要具有重大意义。既体现了社会保障体系完善的内在要求，也是政府职能转变、治理能力现代化的重要探索。“政府主导+特许经营”的民营化模式，虽然借鉴了国外民营化改革的经验，但运用于中国社会保障体系建设中也取得了一定成绩。西方很多国家为适应社会保障需求的变化，在社会保障领域进行了民营化实践探索，既优化了国家职能、提高治理效率，同时也运用市场竞争和合作机制调动了社会力量参与。随着经济高速增长，人民对医疗、养老方面需求的支付能力日渐提高，而这些服务需求可能超过了政府提供能力，商业保险通过市场机制可以满足需求，所以民营化方式也逐渐被人们所认可［1］。从近几年国家出台的各项促进社会保障体系发展的政策文件中，也可以看到政府推动商业保险和社会保险衔接的民营化尝试。与此同时，要集中政府、市场、家庭、公民等多种力量，将正式制度同非正式制度巧妙结合，真正构建起有弹性、可持续、逐渐成熟、定型的社会保障体系［2］。

一、民营化理论及在社会保障领域做出的探索

米尔顿•费里德曼是民营化理论的先驱，其后涌现众多专家学者不断进行理论研究、实践探索和经验总结，深化和发展了民营化理论。在民营化理论指导下，以英国、美国等为代表的西方国家在多个领域开始进行民营化运动，民营化实践取得了巨大的成就。尽管具体措施不同、民营化运动的形式各异，也为其他国家在社会保障领域开展民营化活动提供了借鉴和思考。(一)民营化理论的兴起。20世纪70年代，全球行政改革浪潮汹涌，打破“后层级制行政模式”，创新理论和机制的改革层出不穷，民营化作为其理论和工具成为主题。萨瓦斯是研究和探讨民营化的实践推动者，在《公共部门的民营化:如何缩小政府》和《民营化与公司部门的伙伴关系》等多部图书里迅速推进其理论的形成与发展。民营化可以理解为倾向依赖社会民间机构提供产品和服务，那就需要弱化政府在这些服务供给方面的作用［3］。理论上，民营化是不断对公共选择理论和新公共管理理论内容、逻辑等方面的深入研究，从公共选择理论到新公共管理理论的核心内容都存在着民营化的治理战略。在实践中，不论是作为治理理念的民营化还是作为公共服务提供机制的民营化，其在政府治道变革实践中都发挥着举足轻重的作用，在一定程度上体现了市场价值的回归和政府职能的转换，具体可以解释为国营事业的民营化、用市场竞争与合作机制治理公共事宜等。在狭义上民营化可以被理解为政策、战略或者策略，主要指为减少对市场主体任意进行政策干涉或者放松策略上的限制，通过发挥市场作用并倡导民营主体供给物品和公共服务。萨瓦斯认为民营化发展空间很大，在未来发展应用中会走得很远。同时，萨瓦斯通过分析世界各国公共行政实践经验，总结出三条具体的改革路径:一是将竞争机制融入治理体制中，从而提高管理效率;二是把经济学的分析范式用于政府治理问题中，比如公共选择、交易成本、委托－等分析模式;三是将竞争、激励、绩效、合同承包、客户满意等概念与工具运用到政府公共服务供给实践中。(二)民营化理论在社会保障领域的应用。完善的社会保障制度是彰显当代国家综合实力的重要指标之一。但从20世纪80年代开始，作为社会保障和社会保险运行较早的福利国家的广泛危机促使我们不断反思一个问题，怎么做才更有效?政府在许多工作中扮演的角色不可替代，但不可否认，私营部门是否有取代政府某些工作的可能性?这些现实问题和理论构想不断推动世界范围内行政变革，尤其是在发达国家新公共管理运动的浪潮下，很多国家创新性地进行社会保障民营化探索，不断推进商业保险和社会保险衔接，建立无缝对接或关联互补的风险共担机制作为改革的重要内容。1998年，英国在《福利制度改革绿皮书》提出第二个未来福利国家发展的第二个原则为“公共部门与私人企业合作，使更多人受益”。在这一原则下，英国政府通过政府服务外包采购计划来购买医疗服务，并为医疗保险的保障项目制定操作手册，手册阐释了包括考察、采购各阶段详细的使用规范。卫生部根据这项规定向指定供应商购买服务，目前有14个指定服务供应商为其提供医疗管理服务。这些供应商优势各异，均通过一定的资质要求且能形成良好竞争。英国政府通过确定双方合作的项目、合作遵循的原则、合作的流程、项目实施的操作规范、项目评估等问题，完整地构成了二者的衔接机制。之后，这种公私合作方式和衔接机制也逐步引入养老领域。比如英国、美国、澳大利亚等国家建立养老保险个人账户，通过税优政策鼓励个人和企业购买商业养老保险，来有效补充基本养老保险。实践证明，为了控制公共支出，避免增税，提高服务效率和满意度，有些政府把社会福利的部分工作交给私营企业去处理，并承诺和保证企业参与社会保险，不会消减福利，反而增加福利供给，这是商业保险与社会保险进行衔接机制的具体探索。尤其是近年来，社会保障私营份额所占比重在发达国家快速上升。民营化理论在我国社会保障与福利领域逐渐探索实践，在经过改革开放40年努力后，原来保障范围小、条块分割、严重缺乏公平性的旧福利保障体制被多层次、可持续的社会保障系统所取代。社会化和市场化机制的建立，社会保险与商业保险的衔接探索不仅是政府行政变革的实践，更是国家治理体系与治理能力现代化的创新和探索。

二、民营化的实践:商业保险和社会保险的多领域衔接

民营化理论实践的核心体现了政府和市场关系的深度调整，体现了政府职能的转变，这是社会保障制度的改革，更是社会管理职能的转换。社会保障民营化主要强调实现国家、市场主体多元化来承担社会保障的责任，商业保险和社会保险衔接的尝试就是社会保障民营化的实践。当前，商业保险逐步与社会保险进行了由少及多、由浅及深的衔接，涵盖了医疗、养老、工伤、生育等多个领域。(一)商业保险与社会医疗保险的衔接。商业保险与社会医疗保险不断创新合作服务方式，具体衔接主要体现在承办大病保险业务、鼓励医保卡个人账户购置商业健康保险产品、逐渐参与税优健康险等领域探索等。第一，商业保险公司承办大病保险业务。国家通过政策上支持、不收取营业税和监管费，鼓励商保公司积极承办大病保险业务，是政府管理的机制创新。模式主要是政府主导，从商业保险公司购买大病保险的服务，同时保险公司、医疗机构进行管理、监督、控制、协作、实施。1997年，厦门市政府与某保险公司合作开办城镇职工补充医疗保险项目，开启政府与商保机构合作的大门。之后，“厦门模式”在全国范围内得到迅速推广，为城镇职工基本医保提供了有力补充。特别是自2003年新农合试点以后，国内多地涌现出商业保险机构参与新型农村合作业务的创新实践，逐步形成了以江苏江阴、福建晋江和广东番禺为代表的商保机构参与新农合经办服务的管理运行模式。2012年，在多地实践基础上，国家正式在全国范围内启动大病保险制度，鼓励与商业保险机构合作开展。目前，商业保险机构介入90%左右统筹地区的大病业务，覆盖31个省，有10亿人民受惠［4］。第二，国家鼓励各地实行医保卡个人账户购买商业保险。随着社会经济的发展，人们越来越意识到医疗保险的重要作用，社会各界广泛要求拓宽、延展个人医保卡账户沉淀资金的功能。2014年，国务院出台促进发展商业健康保险政策后，广州、辽宁、贵州、重庆、上海、福州等多个省市地区将医保的个人账户开放，支持参保人员购买商业健康险，利用政策扩充医保卡使用范围，政保衔接提升个人保障水平，同时化解个人社保账户资金沉淀多、利用率低的问题。医保卡个人账户购买与社会保险相衔接的商业保险产品的这一重要举措，一是可以逐步强化人们积极参保的共识，二是可以最大限度的明确商业保险在中国特色社会保障系统的角色定位。第三，政府推出个人税优健康险政策。在各地商业保险机构参与医疗保障的实践基础上，2015年国家全面实施个人税优健康险政策，于2016年推进试点实施及推广工作，并于2017年7月1日起将其试点政策推广至全国范围内实施。个人税优健康险是国家通过一定财政收入的让渡，利用税优的杠杆，进一步释放健康保险的市场需求的一项政策。其目的是通过扶植保险业进行准公共产品的运作，实现对基本医疗保险政策衔接与补充，建设多层次医疗保障体系，更好地发挥保险业在社会保险体系中的作用。截止到目前，商业保险公司持续推动产品和服务创新，市场上可以供人民选择的税优健康保险产品种类颇多，共有41种。总体上讲，商业保险参与税优健康险保障初显成效。(二)商业保险与社会养老保险的衔接。中国老年人口增速较快，未富先老、未备先老的银发贫困时代到来。据统计，截至2017年底，有2．41亿老龄人口，预估到2020年将增加到2．55亿人左右，占比提升到17．8%左右。根据老年人生活状况抽样调查数据分析，中国失能、半失能以及重度失能老年人占比很高。面对严峻的老龄化问题，国家进行了诸多改革。2007年，政府出台了企业年金制度，对化解养老困境起到了一定作用。2009年，商业保险参与了国家推行的新农保试点。2014年，国家出台了职业年金制度。面对大量失能人员对于长期护理保障的客观需求，2016年国家在15个城市和两个重点省份启动长期护理保险制度试点。除吉林长春、上海、安徽安庆、广东广州等地采用政府自主经办之外，其他地方采用“政府主导、社商合作”模式，长期护理保险试点初见成效。形成了以市场化手段整合社会资源，以商业化手段构建服务体系的模式。伴随长期护理保险制度建设的深入，将进一步完善中国多层次社会保障体系建设。2018年，个人税收递延型商业养老保险试点政策也开始实施，推进了社会养老保障市场化运作。实现商业保险和社会养老保险的有效衔接，对于构建多样化的养老保障体系起到了积极推动作用。(三)商业保险与社会工伤保险的衔接。商业保险与社会工伤保险的衔接主要表现为开展补充工伤保险及工伤认定调查经办。补充工伤保险是商业保险在承保对象、业务范围、补偿水平方面依据社会保险的保障内容做出调整以减轻企事业单位支付负担的方式。一般地，补充工伤保险运作方式为:通过法定程序签订有效的合约，明确商业保险公司与社会保险经办机构各自的责任与义务。在资金筹集方面，一方面，由用人单位依据要求缴纳;另一方面，会从工伤保险基金中依据指定的比例或限额提取。在风险分担机制方面，一种为商业保险公司负责基金保管、赔付并自负盈亏，一种由双方共同承担并治理潜在的风险危机。工伤认定调查经办是2017年针对国家加强工伤保险管理服务相关政策，探索政府购买服务的新模式，目前在河北等试点成效显著，大幅提高了工伤现场调查比例，提高工伤认定时效，节约了行政成本。商业保险与社会工伤保险的衔接提高了保障水平，提升了服务质量，形成了多方共赢。(四)商业保险与社会生育保险的衔接。国家在生育保险领域进行了独具特色的商保合作探索。2007年，国家试点推行社会政策性计划生育保险制度，之后开始全国推广。主要内容为:试点地区政府职能部门设置保险公司准入条件，通过招标或邀标形式确定承办公司，并与之签署协议;还须制定总体政策，动员群众参保，负责项目各环节的监管工作等。保险公司设计专属产品，做好承保核保理赔等业务工作，接受政府部门的监督。目前，已在全国25省多地区累计收取计生保险费8700多万元。2017年中央经济工作会议进一步指明未来生育保险和基本医疗保险将合二为一。这两个险种的合并，意味着在社会保障制度管理中，有些环节和事务将会减少，是提高国家行政效率，减少治理成本、更好地服务于城乡居民社保需求的表现［5］。这对于推进商业保险与其他险种的衔接提供了更为便捷的路径。

三、民营化的操作:商业保险和社会保险衔接方式

商业保险和社会保险合作提供保险服务的实质是公共服务提供的市场化运作，它是公共服务提供机制的创新，是民营化治理理念的践行。“民营化”“市场化”和“建立公私部门合作伙伴关系”在一定语境下可视为同义词，核心意思为“趋向依靠民间机构、非国家机关、部门承担产品供给，同时弱化依赖政府来满足公众的需求，最终达到服务项目的多主体提供”等［6］。依据新公共管理核心理念，主要有10种具体的产品供给制度安排。在西方各国进行民营化具体实践中，委托授权方式适用性更广，具体包括合同承包、特许经营、补助等形式，我国或单一或混合地使用。当前商业保险与社会保险有效衔接方式主要如下:一是合同承包。这是政府购买公共服务最主要的方式，基本就是双方签订合约，政府向商业保险公司支付费用，商业保险公司根据合约提供服务。目前医保、养老等基本上都采取这种方式。而根据具体在合作中的职能，把基金风险分摊等归纳为“服务外包”型和“再保险”。前者主要是商业保险公司不承担基金风险，资金的筹集、运用、管理、盈亏等由政府负责，商业保险公司只提供相关的项目服务。比如江阴市基本医疗经办业务、新乡市晋江市新农合经办业务、德阳市基本养老经办业务等;后者是商业保险公司承担一部分或全部基金盈亏风险，并提供补充保障。政府主要负责资金的筹集和管理。目前，各地相关的补充医疗保险、大病保险、工伤补充保险均采用此方式，如湛江市的城乡居民大额医疗保险项目、襄阳市的补充工伤保险(政府划拨资金由商保公司自负盈亏)。二是特许经营。这也是委托授权的主要形式。它指政府职能部门授予某一或某一些私营部门直接向消费者出售其服务或产品的权利，且此权利具有排他性。在生育保险中，某商业保险公司与中国计生协签署战略协议，计生协允许并支持其推行计生特扶家庭相关保险产品。在医保卡项目中，各个已施行该项目的地市均采取同一形式，即政府选定一个或多个保险公司，公众使用医保卡余额只能在指定公司购买保险产品。“江阴模式”中该市政府允许经办基本医保业务的某商业保险公司开办商业补充医疗保险，使其获得与基本医保相同的参保率。特许经营有利于选取专业能力和服务质量较优的保险公司，利于政府节约经营成本和提高服务效率，但是易形成该项目的垄断。因此，特许经营和合同承包一样需要开放、透明、竞争的市场环境作保证。三是补助与凭单。委托授权第三种实现方式是补助，同时委托授权也可以通过凭单进行。补助主要是指政府以资金、政策优惠为手段支持和鼓励私营部门从事某项活动，如补贴资金、免税或税收优惠、低息贷款、贷款担保等。特别是对保险公司提供税收优惠，政府必然会推动保险公司重视并做强商业健康险和积极参与大病保险。在商保和社保衔接中，凭单主要表现为国家通过税收优惠政策来达到刺激市场购买保险的需求。比如，税优健康保险的利好政策主要是对于多余支出的部分会免征个税，再比如，企业年金单位雇主缴费税优比例为5%，可有效激励企业为员工购买商业补充保险，目前最典型且被寄予厚望的是个人税延型养老保险也在逐步试点中。通过或单一或混合地采用以上三种主要方式，商业保险和社会保险衔接顺利合作，不仅满足了人民日益多元化的保障需求、保障了人民群众的切身利益，而且不断优化了政府治理公共事务的方式，推动了治理能力的现代化。创新商业保险和社会保险衔接的方式是国家满足人民多样化社会保障需求的惠民工程，同时也得到了社会各界的高度重视和认真对待。

四、民营化的动力:商业保险和社会保险顺利衔接的重要因素

民营化的推动力主要来源于有效的政治领导和勇于打破现状的积极倡导者的动员能力，还要有能克服阻力且经验丰富的官员、专家、雇员强大的实践能力，这是推动商业保险和社会保险衔接的必要因素和重要条件。(一)良好的发展环境。社会是有机协作的大系统。商业保险和社会保险衔接的探索正处在整个社会环境的变革中，主要有两大因素构成了二者能够顺利衔接的背景。一是国家优化社会保障有序发展的环境，不断促进社会保障事业可持续发展，为人民谋福祉。中国特色社会保障体系是多层次的大系统，倡导国家政府、市场组织、社会力量共建共享共治，通过发挥它们各自的优势相应的承担社会保障职责，这是推动民生福祉不断增加的重要因素［7］。近几年，社会保障发展成效显著，无论是商业保险还是社会保险，在参与社会民生工作中发挥越来越重大的作用。国家为持续推动社会保障发展提供了良好的发展机遇，更为商业保险和社会保险衔接提供了政策指引、制度保障和社会环境。二是随着经济高质量发展，保险业也不断发力，服务于民生保障需求。主要表现在行业机构、保费、资产额迅猛增长，保险产品愈加丰富，保险制度更加完善，保险市场不断扩大，全民保险意识提高等方面［8］。虽然保险业依旧问题重重，但是良好的专业积累和发展势头成为商业保险有能力与社会保险有效衔接的前提条件。这两大因素既是现在商保和社保衔接的必要因素，也是未来商保和社保衔接的巨大推动力。(二)中央政府的政策支持。商业保险和社会保险衔接不仅需要地方政府大力推动和反复实践，更需要中央政府的政策支持和制度保障。“新国十条”首次对商业保险角色进行定位，提出其对于社保系统的支柱作用，并鼓励要积极促进商业保险与社会保障有效衔接，推动市场机制和政府管理紧密合作。“十三五”规划纲要提出商业保险和社会保险要加强在多领域的合作，这是适应新时代社会保障形势变化的必然。党的报告更加明确了社会保险和商业保险的定位及未来发展趋向。2017年中央经济工作会议提出，降低社会保险费，这意味着养老金缩水，只有扩大商业保险在养老问题上的参与度，才能真正解决中国养老困境。2018年政府工作报告提高大病保险保障水平，将居民基本医保人均财政补助标准新增加40元，其中二分之一服务于大病保险，这进一步落实了重视发展商业保险的政策要求。2018年3月刚组建的国家医疗保障局，表明社会医疗保障制度在不断完善和发展。通过明确国家是支付方，商业保险是参与方的角色定位，可以有效推动商业保险与社会保险进行无缝对接，互为补充。(三)地方政府的有力推动。试点工作的顺利推行与当地政府工作者的魄力和智慧密切关联。与此同时，商保和社保之所以在有些地区难以推开缘于地方政府工作者的怀疑和阻止。所以地方政府工作者能够接受政府向企业购买社会保险服务这一理念并推行，这成为前期商业保险和社会保险顺利衔接的关键因素。除此之外，地方政府紧扣当地问题，立足地区发展实情，深入调研社保运行状况，创新性地提出改进方案，制定科学合理的政策，将设想付诸实践。可以说，商保和社保衔接的实践探索是以地方政府工作者的魄力和智慧，地方政府多部门的密切配合为保障的。这些代表性的成功案例，离不开政府政策支持，尤其是地方行政部门积极贯彻落实中央的政策方针，并给予信任，积极配合推进商保和社保的衔接。(四)商业保险公司的大胆创新。拥有一批实力雄厚、经营机制完善的私营部门和第三部门是政府顺利推进社会管理方式变革的重要力量。商业保险公司在商保与社保衔接实践中的表现无疑证明了这一观点。商业机构能够找准定位，通过技术创新、丰富产品类型、发挥市场竞争，积极地介入社会保险服务领域，努力寻求社会责任和企业效益兼顾的平衡发展链条。从1997年首次开创商业保险公司与政府合作以来，经过多年的实践探索，不仅出现了“江阴模式”“晋江模式”等典型实践，全国各地更是呈现出30多个大病保险创新项目，多家商业保险公司带着自身的创新动力和专业优势投入这项变革洪流中。保险公司与政府合作提供保险服务，能增加业务并提高声誉。但缺乏商业保险公司的参与，在不断提升的保障需求与有限的服务能力这一矛盾面前，社会保险发展也将举步维艰。(五)失败教训的总结。以医保领域合作典型“湛江模式”为例，2000年湛江市通过公开招标与某保险公司合作开展公务员基本医疗统筹补充医疗保险。但由于保险公司与医疗机构合作不畅，难以有效监控医疗行为和费用，保险公司连续五年亏损，医院、政府、参保群众三方权益受损，合作中断。2005年湛江市与某保险公司合作继续该项业务，通过优化管理制度实现了与医疗机构的较好合作并扭亏为盈。2009年湛江市城乡居民医疗并轨，湛江市政府与中标公司合作运作了具有典型价值的“湛江模式”，它总结过往经验要以合理可操作的政府、保险公司、医疗机构三方协议有效监控医疗行为。政府对商业保险公司介入医疗行为规范认识不够，不允许介入医疗过程和医保机构，医疗机构信息也无法对接，无法帮助政府实现医疗控费。商业保险公司参与承办社会保险业务，但无法介入控费的关键环节，发挥不了自身的市场化、专业化优势。

五、当前商业保险和社会保险衔接实践中的关键问题

进一步推动社会保险与商业保险高效衔接、促进国家经济健康可持续发展，既是政府治理手段的新发展，也是商业保险公司未来发展的新蓝海。要求各级政府和公务人员在思想上明确其必要性和意义，虽然领域和项目不同，内容和方式不同，商保和社保衔接的运作方式和突出特点有所不同，但是综合分析各种典型模式，仍然可以总结出影响商保和社保衔接的一些关键问题。(一)商业保险和社会保险的定位和职责。从宏观上看，商业保险和社会保险分属市场机制和行政机制，具有各自的运行规律，须尊重规律清晰定位。商业保险公司以企业效益为基础，专于保险风险精算、保险产品设计及机制灵活机动的优势明显，但在社会保险政策制定的前端无法有效参与定价;社会保险追求公共价值、着眼全局，维护公平及组织效率高的优势明显;二者须认清自身优势与劣势，做好自身经营领域的工作。在衔接的过程中，相对于保险的主体社会保险而言，商业保险属于补充性层次［9］;政府是“裁判员”，市场参与者是“运动员”。从微观上看，具体到各个项目尤其是合同承包和特许经营形式的合作项目，社保职能部门需与商保公司协商明确双方权利和义务、厘清双方职责，依据科学的合同行事。不合理不科学的职责划分必然导致政府、商业保险公司、群众及其它参与主体的利益受损，要强化商业保险公司的“事中”管控职能，和政府一起系统管理医疗风险。(二)典型衔接模式的复制与推广。当前，鼓励并支持商业保险和社会保险合作的政策受到地方政府重视，各地政府和商业保险机构都在试图“模仿和复制”典型经验。以社会医疗保险领域的探索为例，不同项目涌现出十多种典型模式，但具体到某个统筹区社会保险公共服务的提供是否引入商业保险，商业保险参与社会保险市场化采用哪种方式最佳，这是需要持续考虑的问题。总的原则应是从实际出发，因地制宜。地方政府在学习和引入典型模式先进经验时必须充分考虑各种因素，如社会保险的整合程度差异，社会保障职能部门和经办机构的人员数量、系统运行的实际情况差别等，避免跟风行事盲目推行，造成资源浪费又损害公众利益。中央政府在制定和推行覆盖全国的相关政策时，也应以提供具有普遍性、方向性和指导性的内容为主，避免出现个别经验和过于细节的规定。无论是典型模式与经验的推广使用，还是持续创新模式的发展，在中国特色的大方向之下，商保与社保的合作总体上体现在政策制度设计、具体政策制定和管理办法由国家总指挥。(三)商业保险和社会保险的可持续合作。合同承包是当前商业保险和社会保险的衔接实践中最主要的方式，但是在实践运行中的可持续问题已引发社会的广泛关注。比如某些商业机构在经办具体社保业务时，长期面临着收不抵支、亏损经营的困境;还有些商业保险公司以保费论英雄，在参与业务经办过程中，存在盲目的经营理念。这样的现状不得不引起政府和社会的担忧，商业保险机构在持续亏损和转变盲目竞标观念后能否与政府继续合作?单个商业保险机构推出后是否会影响政府和参保者的利益?在政策性合作中，商业保险公司是否始终坚持发挥企业责任服务社会优先的原则?怎样能够保证商业保险机构盈利?建立在经济利益至上的可持续合作问题是商业保险和社会保险实践中的关键问题，它与提供公共服务时能否形成有效的竞争机制、项目基金盈亏风险承担机制、商业保险机构与合作主体关系是否协调、商业保险机构的企业社会责任等相关。这一问题与商业保险和社会保险合作的机制密切相连，破解之道是优化合作机制规避潜在风险。当前，在我国进入经济社会深度转型期后，如何在社会保障制度定型的过程中更好地运用市场机制，如何在商业保险迅速发展的过程中更有效与政府协调合作已经成为急需解决的重大民生问题。通过科学的界定商业保险和社会保险的定位和职责，加快对典型衔接模式的复制与推广，加强商业保险和社会保险的可持续合作三大关键问题的认识，有利于把握社会转型发展的机会，推动商业保险从被动、补充角色到积极主动参与社会保险市场化运作。

六、完善商业保险和社会保险有效衔接的制度路径

(一)以立法形式明晰商业保险和社会保险定位和关系。近20年来，商业保险和社会保险为寻求更合理、有效的衔接，进行了颇有成效的实践探索。在社会各界初步形成了商业保险和社会保险相互补充的共识［10］。但是，纵观1997年以来商业保险与社会保险在各领域的衔接，无一不是以国务院及相关职能部门为主导，由此产生的弊端是政策随意性大，刚性约束小，极易“朝令夕改”，直接影响执行机构的推行动力，商业保险主体和群众对政府的信赖，最终影响政策的执行效果。2009年《中华人民共和国保险法》至今已实施9年，2011年《中华人民共和国社会保险法》至今实施7年。“粗线条”的勾勒虽使其可操作性为学界和实务界的诟病，但依然是我国社会保障法律制度建设的可贵一步。依法治国是治国理政的基本方略，要重视法律覆盖空白区的立法工作、法律不适应实际的修订工作。商业保险和社会保险的关系、定位、衔接方式等应乘着法治化建设的快车道及早加以明确。主要有:一是将“商业保险是社会保障体系的重要支柱”纳入《社会保险法》和《商业保险法》。二是单独制定明确商业保险和社会保险衔接的性质、方式、程序、二者定位和功能的法律法规。三是修订《政府采购法》的相关内容，将政府购买社会保险之类的公共服务补充到该法律中。(二)以政策完善与落实保障商业保险和社会保险的衔接。科学完善的国家政策是商业保险和社会保险的衔接的主要条件，这些政策致力于解决新时期商业保险在社会全局的定位问题、在未来发展的走向问题、在一些重大领域的站位问题、在一些重要业务上的走位问题、保险行业自身建设问题及政府在保险业中错位、越位、缺位问题。但是，与之相关的具体政策有待完善，政策落地还需深入推进。税收政策作为与纳税人利益直接相关的政策工具，能够有效地引导企业和个人的经济行为。在推动保险行业大力发展时期，需要政府给予市场主体更多减税政策。在企业年金方面，可提高企业缴费税前列支比例，加大企业购买补充养老保险所得税优惠力度，进一步激发企业补充养老和企业年金的市场需求。比如，企业税前列支比例政策自2004年出台后，地方政府的态度和行动不一。有些省市紧随其后制定了地方实施方案，有些地方时隔多年出台相关规定，各地确定的比例高低差别也过大。税优政策需要从当地实际出发制定，更应将相关政策的落实亟待抓紧，将真正惠民利民的政策落地。(三)以完备的配套制度确保商业保险和社会保险的顺利衔接。商保和社保的衔接是社会保障制度改革的内容，是政府转变职能、创新管理方式的集中表现。简单地说，商保和社保的衔接不仅涉及社保机构和商保机构，也处于与整个社会各方变革的互动中。因此，商保和社保的衔接需要全方位、多层次、立体式的配套制度予以支持。以当前实际来看，需要予以优化的重要的配套制度有评估和监管机制。以山西省城乡居民大病保险实施情况为例，自2012年8月出台《大病保险指导意见》以来，山西省各地市积极推进大病保险制度的实施，鼓励商业保险公司积极承办该项目。这些项目大都以公开招标、签订合同、项目实施的既定流程进行。除了长治市新农合大病保险项目竞标前期就制定并公开了《新农合项目考核标准》之外，其他地市均未制定或公开相关内容。政府相关部门在项目实施过程中，应以合同约定的条款和方案对商保机构项目进展情况和服务提供状况进行严格监管。这要求政府在项目实施前就应确定相应的监管部门，建立科学的项目评估标准和方法，明确清晰的监管职责，规范合理的监管程序。而这些在项目实际操作中极为匮乏甚至是空白领域。因此，建议政府重视监管与评估机制的优化。一是建立和健全项目监管和评估标准与办法。二是确定相关监管部门的主要职责。三是加强对商保机构项目实施过程中进展状况和合规行为的监管。四是不放松对招标、签约、结项等其他环节的监管和评估。五是政府相关部门作为参与方，也应该接受上级部门、商保机构、社会媒体和大众的多方监督。除此之外，政府还需确定更完备的政府与商业保险公司合作的程序，制定政府与商业保险机构合作中资金审核和管理办法。(四)以更加优化的机制提升商业保险和社会保险衔接的效率。商业保险和社会保险衔接须优化的必要机制即竞争机制。竞争更是新公共管理理论完善市场化或建立公私部门伙伴关系成功的关键要素。竞争的含义是为实现共同目标，市251场存在充足有效的潜在竞争者;潜在竞争者可以创造并维持一种竞争氛围;存在开放、公平、不滥用竞争权利的市场环境。只有三个条件同时满足时，商业保险和社会保险衔接中的竞争机制才能发挥应有的效果。而且，当前处在社会保险公共服务提供市场化初期，各项制度建设不完善，竞标环节很难保证实质的公平和公正。因此，各级政府需着眼于三个条件，一是在完善的监管制度下，保证市场的公平和透明。二是设置合理的准入条件，给合格的市场主体一致的竞争机会。三是制定相同的评估标准，有效对比多个公共服务供应商的优劣，从而达到商业保险和社会保险衔接的目的。商业保险和社会保险衔接须优化的关键机制即技术环节。当商保与社保的关系得到明确，商保与社保衔接的政策体制逐步完善，商保和社保衔接的监管机制更加完备，归根结底，商保和社保衔接都须落脚到大量的、具体的、繁琐的技术性工作中。比如，在医疗保险中，如何实现统筹区参保人医疗费用的即时结算，如何提高参保人异地就医费用的报销效率，如何减少虚假医疗的发生、降低医生和患者的道德风险;在计生保险中，农村计生参保人投保时采用怎样的缴纳时间和方式最合适。凡此种种，都需要商保机构利用其专业优势，政府部门运用其行政组织效率解决这些看似微小但影响重大的问题。

综上，商业保险与社会保险的有效衔接，在社会保障体系的进一步完善的探索道路中，已经证明其自身无论从理论上还是实践中都是必要的、可行的。充分认识社会保险和商业保险在诸多领域衔接已经取得的成就，是社会保障改革再出发的基点和阵地;同时，中国社会保障事业发展所取得的成效和总结的经验，为新时期世界其他国家发展提供了重要的指导［11］。我们要秉承新时代中国特色社会保障新思想、新理念、新方略，坚持符合我国新时期解决新矛盾、实现新目标的民营化理论指导，持续加强社会保险和商业保险有效衔接，为服务中国特色社会保障体系建设、保障人民生活增添满足感，构建人类命运共同体持续发力。

作者:苏昕 郭丹丹 单位:山西大学