关于准市场的社会保险论文

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一、准市场行业的集中度:产业组织理论的一个新问题

准市场作为一种介于政府控制及自由市场竞争之间的机制，受到新公共管理理论的追捧。该理论强调在公共管理领域引入市场竞争机制，追求经济、效率、效益的“三E”目标。这一理论在20世纪80年代从英美两国兴起，迅速扩展到西方各国，成为公共服务体系变革的理论依据，引发了澳大利亚、英国、德国、荷兰等国家对公共服务的私有化改革。事实上，准市场理念早在撒切尔政府之前就得到了实践———当时英国交通运输凭证的优惠票价就是该理念的体现，这一理念甚至可追溯到弗里德曼(MiltonFriedman)所提出的教育券。LeGrand(1991)、Glennerster(1991)、LeGrandandBartlett(1993)等人描述和评估撒切尔政府教育改革对福利的影响时引入了这一概念。因此，所谓的准市场行业往往指那些引入了竞争机制的公共服务行业。本文则将智利在1981年养老金制度改革后作为第二支柱的强制性缴费、完全积累(MandatoryDefinedCon-tribution，MDC)的养老基金行业作为分析对象。准市场行业如果符合以下前提条件，完全可以用产业组织理论进行分析:一是准市场行业必须存在一定程度的竞争。行业内必须要由一定数量的、独立的供应者在准市场体系中彼此竞争。只有在竞争环境下，讨论行业的“马歇尔冲突”才有其现实意义。但准市场行业的竞争未必一定是利润最大化，而可以是市场份额的最大化，或者是某种形式的参与者福利最大化。就养老金行业而言，养老金提供者的治理结构可能差异极大，既包括以利润为目标的企业，也包括互利性组织，以及国有企业。二是准市场行业必须有特定的竞争规则与输赢标准。竞争规则和输赢标准应该是先验性的，并为所有参与市场竞争者所熟悉、认可和遵循。三是供应者在行业进入与退出中至少存在最低限度的自由，供应者可根据预设的规则相对自由地进入和退出。四是消费者对供应者具有选择权，但消费者不能随意从准市场中退出。自20世纪90年代以来，产业组织理论被广泛运用于银行、证券等金融产业的研究中，形成了相当丰富的研究成果。但是，在养老、医疗等社会保障行业，运用产业组织理论进行的相关研究仍然匮乏。一个重要原因是大部分社会保障项目均由政府主导的，或者有强烈的政府干预性质，未能形成真正的市场化运作机制，或者缺乏准市场运作的基本要素。在20世纪70年代之后，伴随日益严重的人口老龄化问题与石油危机的反复上演，一些国家对社会保障行业进行了市场化或准市场化的改革。而其中，智利养老金的私有化与市场化改革使得其养老基金行业形成了一个相对成熟的准市场机制，具备了上文所述的四个前提，这为产业组织理论在社会保障领域中的运用提供了宝贵的样本。

二、智利养老基金行业的若干“准市场”特征

智利始于1981年的养老金制度建立了强制性个人缴费、完全积累、由私营机构管理、实行市场化运作的养老金私有化模式，智利因此成为世界上第一个对传统现收现付制养老金制度进行结构性改革的国家，其养老基金的私营化管理亦成为国际养老金制度领域的重要创举，并被称为“智利模式”。本文所指的养老基金，特指作为智利养老基金主体的第二支柱———强制性缴费确定型养老金。其养老基金行业具备以下“准市场”特征:

(一)多个竞争性的私营养老基金管理公司(AFP)、单一的经营目标

1981年，智利成立了12家养老基金管理公司(Admin-istradorasdeFondosdePensiones，简称AFP)，AFP数量最高时达到21家，历史上先后成立过34家AFP，经过破产、兼并，目前数量为6家。AFP公司负责个人账户养老金资金的管理并进行市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。智利第3500/1980法令规定，AFP公司作为新创立的金融实体，其唯一目标是管理养老基金，并规定几种机构，特别是银行不得直接参与公司的所有权。通过强化AFP作为养老基金专业化管理者的角色，降低了监管的难度，也减少了潜在的利率与风险的冲击。

(二)明确的进入与退出规则

规定最低注册资本金。要求AFP公司的最低注册资本金为5000UF，随着公司管理的养老金计划成员数量的增加而增长。当计划成员达到5000人时，净资本金最低为1万UF;达到7500人时，资本金最低为1.5万UF;1万人以上时，资本金要求为2万UF。如果AFP不能满足最低资本金要求，有6个月的期限进行补足。如逾期达不到上述规定，AFP的营业执照就会被吊销，并进入破产清理。规定最低投资回报率和强制储备金。政府对AFP的投资回报率有强制性的规定要求:即每家AFP每个月都要保障其管理的养老基金在过去36个月②的实际投资回报达到一定的最低标准，即它的最低收益率不能低于该类基金市场平均收益率2个百分点或低于市场平均收益率的50%，采用两个数据中的较低者。

(三)AFP自身资产与养老金资产的严格分离

智利法律规定AFP管理的养老基金资产要独立于公司自身的净资产，账户养老金资产由托管银行保管。这样做的目的是出于安全性考虑，即使在AFP破产的情况下，也不会影响到账户资产的安全性。

(四)雇员强制性参加但可自由选择

AFP作为养老金第二支柱的强制性完全积累基金，要求完全由雇员缴费，并建立养老金个人账户。养老金的平均缴费水平为月工资的10%，生存和伤残年金为月工资的3%。工人可选择任何一家AFP，并建立个人资本化帐户(ICA)，帐户可在AFP之间转移。

(五)政府的担保与监管责任

担保责任主要表现为三个方面:首先，政府担保最低养老金保障。对于缴费满20年，但由于各种原因达不到领取最低养老金标准的参保成员，由政府补足其账户余额以达到最低养老金的标准。其次，政府保障养老金投资的最低回报率。当AFP达不到规定的投资回报率标准时，先由AFP的储备金和自有资金补足，如此措施仍不能满足回报率要求，则政府将对该基金管理公司进行清算并负责保证基金持有人的权益。最后，特殊情况下的担保。在养老基金管理公司停止支付或破产的情况下，政府要保证伤残和遗属保险金的支付。在保险公司破产的情况下，对于选择终身年金支付方式的参保成员，政府为其提供一定的养老金保障。监管责任方面，政府专门成立了养老基金监管局(SAFP)来对AFP进行监管。SAFP属劳动与社会保障部管辖，经费由政府拨款，该机构的局长由总统任命，共有6个职能部门和两个下设管理委员会组成。其中机构监控部、财务部、福利与保险部二个部门负责直接对AFPS事务的监管，法规部、研究部和内部管理及计算机部三个部门提供SAFP管理上和技术上的支持;医疗费用委员会和失业保险委员会分别负责伤残和失业保险的鉴定及相关工作。自2008年7月4日起，新设立的养老金监管机构(SU-PEN)替代原先的SAFP，负责全面监管强制与自愿个人账户系统，并赋有监督指导社会保障协会(IPS)的职责。

三、智利养老基金行业市场集中度的U型变化

在20世纪80年代智利养老金制度改革的初期，养老金市场上养老保险基金管理公司(AFP)的数目变化不大，保持在11～14家之间。进入20世纪90年代，大量规模小且通常缺乏效率的基金管理公司进入市场，导致了激烈的竞争，造成了更高的成本和无效率。在1994年，智利养老基金管理公司数目达到最高峰，为21家。由于小公司缺乏生存能力，加之政府规制政策的变化，基金管理公司经过兼并收购，其数量从1995年开始持续下降，2008年减少到5家，两年后才恢复到6家。目前剩余的6家AFP公司分别为:Capital、Cu-prum、Habitat、Modelo、Planvital和Provida。其中Provida是最大的养老基金管理公司，不论从其拥有的养老基金规模，还是参保人数和缴费人数都占有最大市场份额，Habitat次之。伴随养老基金管理公司数量的变化，智利养老基金市场集中化程度也相应地出现了先降后升的“U形”变化。

(一)前三家养老基金管理公司市场份额的变化

从养老基金资产价值的分布来看，在1981－1995年间，前三家基金管理公司养老资产的市场占有份额由71.3%一直下降到历史最低的51.8%，基金管理公司的数目在此期间为增长之势;从1996年开始前三家AFP的市场份额逐步回升，到1999年，前3家AFP所拥有的市场份额达到70.4%，公司数量则减少到9家;随着养老基金管理公司的破产和兼并的延续，前三家公司的基金占有率不断上升，在2008年基金管理公司数量最少的时候前三家AF-Ps的养老金市场占有率达到0.8的峰值。从1998年开始，最大一家基金管理公司Provida的养老基金占有份额基本维持在30%;第二大基金管理公司Habita的养老基金占有率基本在22%以上，并有缓慢壮大之势;养老基金所占市场份额第三的基金管理公司在2008年以前是Cuprum，2008年Capital以22%的市场占有率取代Cuprum位居第三。近年来，养老基金分布依然主要集聚在前三家基金管理公司，它们的市场占有份额在75%以上，2012年为75.94%。

(二)养老金市场赫尔芬达尔指数的变化

赫芬达尔—赫希曼指数(Herfindahl－HirschmanIn-dex，简称HHI)简称赫芬达尔指数，是一种测量产业集中度的综合指数。它是指一个行业中各市场竞争主体所占行业总收入或总资产百分比的平方和，用来计量市场份额的变化，即市场中厂商规模的离散度。赫芬达尔指数是产业市场相对集中度测量指标的一种，对规模较大的前几家企业的市场份额比重的变化反应比较敏感，能较真实地反映市场中企业之间规模的差距大小，并在一定程度上可以反映企业支配力的变化。理论上HHI值应界于0与1之间，但通常将其值乘上10000而予以放大，放大后HHI应界于0到10000之间。美国司法部利用HHI作为评估某一产业集中度的指标，并且制订了相应的标准。我们计算出1981－2012年智利养老基金行业历年来的赫芬达尔指数，并将其与最大三家所占份额进行比较，如图2所示。在1981－2011年期间，前三家养老基金公司基金规模的市场占有份额及其HHI总体上均呈现出先下降后上升，并逐渐稳定的趋势，集中度的变化呈现明显的U形。结合行业集中度的变化，我们可将智利养老基金行业的发展分为四个阶段。

第一阶段，从1981年至1990年，可称为智利养老基金行业的初始发展阶段。其特点主要是:缴费(佣金)率高、运营成本高、企业变动非常少。智利养老金制度改革初期养老保险基金公司的数目在11～14家之间波动，赫芬达尔指数在1800左右。早期高达2200的HHI，意味着当时智利养老基金市场结构属于高寡占II型。

第二阶段，从1991年至1994年，为智利养老基金行业的竞争阶段。其主要特点包括:较多的新企业进入、兼并与接管，利润水平下降，扣除物价因素后实际佣金呈上升趋势。在这一时期，市场上养老基金管理公司的数量快速增长，市场集中度持续下降，1994年智利养老基金管理公司数目达到峰值21家，最大三家基金管理公司的基金占有率持续下降到52.7%，赫芬达尔指数降至最低的1250，市场结构已逐渐演变成低寡占II型。

第三阶段，从1995至2008年，为智利养老金行业的集中化发展阶段，企业数量快速回落，1995年为16家，1996年为13家，1998年为8家，到2008年进一步减少到5家。这一时期，行业集中度开始出现明显的上升态势，前三家的市场份额逐步从51.8%上升到80.8%，HHI也从1300上升到2100左右，最高的2004年达到2430。市场结构也由低寡占II型演化成低寡占I型，并再度演化成高寡占II型，且在2003年之后，一直维持在高寡占II型。

第四阶段，从2009年至今，为稳态发展阶段。在这一阶段，养老基金管理公司数量很少变动，基金的回报率高，集中度也逐步提高。这一时期HHI则在1800－2400之间波动，2012年的赫芬达尔指数达到2370。从历史数据和分布图形来看，智利最大三家养老基金管理公司的市场占有份额之和与赫尔芬达尔指数的曲线走势大致相同，存在明显的先降后升的“U形”发展趋势。

四、智利养老基金行业的集中度是否合意

智利养老基金行业是否存在规模经济显然是一个令人感兴趣的话题。我们认为，与投资回报率相比，从平均管理费率的变动角度考察行业集中度的影响可能更为科学。一是因为各年度的投资回报率不单单受到公司投资策略的影响，更受到智利国内经济与国际金融环境的影响，存在系统性风险;二是因为养老基金管理公司在投资行为上存在明显的羊群行为，小公司往往效仿大公司的投资策略;三是从长期来看，随着基金规模的增长，资本的边际回报率有下降的趋势，不能简单地认为高投资回报率意味着规模经济效应的存在，有时甚至恰恰相反。为数不多的研究表明，这一行业确实存在明显的规模经济。一个间接的证据来自Donoso(1997)，他利用12家AFP公司的历史数据研究发现，最小的AFP公司人均参保者的费用比最大公司高5.8倍。考虑到各AFP所提供的服务质量并无明显差异，因而人均运营成本的差异就很可能源于规模经济。而较为直接的证据来自MarinovicandValdés(2004)，他们利用1993－2002年的月度财务数据，估算出小型和大型AFP公司的成本函数。证实了大的AFP公司存在递减的边际成本，而小的AFP公司存在递增的边际成本。ClaudioAgostini、EduardoSaavedra和Manu-elWillington(2012)利用两个中等规模的AFP公司———SantaMaría和Bansander在2008年破产前后的数据，模拟了公司合并可能对边际成本的影响，发现合并的确会降低边际成本，从而也验证了智利养老金行业存在规模经济效应。上述研究只着眼于若干年份，且以微观的AFP公司为研究对象，并未涉及整体行业规模经济的历史变迁。有基于此，我们考查自1981年智利养老金制度改革以来养老基金行业整体管理费的变化情况，从中发现规模经济的演变规律。智利养老基金公司收取的佣金包括固定管理费和可变管理费。1988年，按资产余额征收的费用被取消。固定管理费从1988年的885比索下降到2005年的410比索。

2008年，智利政府宣布取消固定管理费。2008年则取消了固定管理费。从总体上年看，养老基金公司所收取的佣金比例在不断减少，随着基金管理公司的发展渐趋成熟和知名度的形成，基金公司的广告和销售成员的成本也有所下降。从可变管理费中剔除伤残遗嘱保险费，得到净可变管理费，整理1981－2012年基金行业净可变管理费的数据，我们发现赫芬达尔指数(HHI)与其净可变管理费占应税工资的比率之间存在显著的负相关性，相关系数为－0.352。这说明随着行业集中度的提高，其净可变管理费明显下降。从图3中，我们也可清楚地看出两者的变化关系。在1981－1990年间，赫芬达尔指数总体呈下降趋势，但净可变管理费除了在1982年、1983年等少数年份有较明显的增加之外，总体上呈下降趋势。而这一时期，企业数量相对稳定，整个行业的参保人数和缴费人数均快速增长，参保人数的年均增长率达到11.53%，缴费人数的年均增长率亦达到10.1%!我们据此判断，这一时期存在一定的规模经济，但规模经济的来源主要是因为整个行业中参保人员的不断增加及养老金市场的快速扩大，而并不是来源于行业结构上的变化所带来的配置效率的提升。在1991－1994年间，企业数量迅速从13家增加到1994年的22家，赫芬达尔指数总体呈现明显下降趋势，净可变管理费率则逐年增加，说明这一时期由于行业竞争的加剧导致了规模报酬的递减。尽管这几年间参保人数和缴费人数的年均增长率分别达到7.61%和5.9%，但市场的扩张速度显然无法抵消激烈竞争所带来的边际成本的增加，4年间净可变管理费率增加了65.79%，年均增幅达到10.7%。行业结构的逆集中化趋势导致了智利养老基金行业在这一时期配置效率的明显下降。在1995－2008年间，伴随企业数量的快速回落，赫芬达尔指数和最大三家的市场份额均开始增加，净可变管理费率呈现明显下降趋势。在这一时期，净可变管理费率下降幅度达到36.84%，年均下降幅度为3.23%。而这一时期，参保人数与缴费人数的年均增长率分别仅为373%和3.36%，可见，这一时期智利养老基金在成本节约方面具有明显的规模经济，行业结构优化导致行业资源的配置效率明显上升!从2009年以来，净可变管理费率的波动幅度极小。这似乎意味着在当前的市场结构下，规模报酬可能开始停止增长了。我们认为，随着基金规模的适度增长与管理技术的成熟，强制性个人账户的管理可以形成规模经济，使得边际管理费用减少，从而能够形成对佣金的降价空间，缴纳管理费率从1995－2008年间持续缩减到近年来的相对稳定，很可能意味着智利养老金市场较好的解决了著名的“马歇尔冲突”问题，在市场竞争和规模经济之间取得了平衡。

五、智利养老基金行业规制政策在平衡规模与竞争效率中的作用

智利养老基金改革30多年的经验表明，对养老金第二支柱而言，在引入市场竞争的同时，兼顾企业规模，保持一定的集中度是十分必要的，但集中度的提高又不能损害市场竞争效率。智利政府的规制政策在平衡准市场行业的规模与效率方面提供了宝贵的借鉴。

(一)帐户转移规制政策

在1981－1987年间，智利监管部门规定参保者在转移帐户时需要向基金管理公司的的分支机构提出申请，但自1988年1月，这一监管政策开始放松，只需要参保人签字认可就行，规制政策的放松使得帐户转移次数显著增加。20世纪90年代一批新的基金管理公司进入市场，进一步加剧了帐户转移的趋势。1987年帐户转移次数为23.56万人次，而1991年就达到了157.77万人次。过高的转移频率既不利于个人帐户的积累，也降低了行业集中度。为解决上述问题，从1997年开始，监管当局加强了对帐户转移政策的限制，并规定必须对转移的帐户资产收取一笔管理费，这使得帐户转移次数快速下降，2005年已下降到14380次。这一规制政策使得市场集中度也随之上升。

(二)近年促进行业竞争的规制政策

近年来，面对养老基金行业较高的集中度，以及前文所述规模报酬接近停止增长的事实，智利当局的规制政策试图从供给与需求角度引入更多的竞争，以提高行业效率。在供给方面，减少行业进入壁垒，允许AFP将部分职能如个人账户管理等外包，捆绑化养老金服务，允许保险公司设立AFP子公司。在需求方面，基于强制性缴费的养老金行业缺乏需求弹性的事实，力求加强需求的价格敏感程度，降低养老金门槛，以及增加行业的价格竞争。例如，取消固定管理费、简化费用结构，禁止价格歧视，开放网上AFP转换业务。对于那些不积极选择AFP或某一基金的人，设置了一个特定的缺省选择权和缺省AFP。并规定缺省AFP由一个每两年举行一次的招标活动决定，管理费最低的AFP将成为工人的缺省AFP。由于大约75%的新参保人使用缺省选择。因而，各家AFP都有很强的愿望成为最低成本供应者。显然，这种竞标将大大增加智利养老金市场的竞争。事实也的确如此，例如，第一轮赢得竞标的AFP公司，收取的管理费标准为参保人工资的1.14%，这比成本最高的AFP所收取的2.36%的费率要低许多。而2012年2月第二轮竞标结果，赢得竞标的AFP从2012年8月开始两年内仅收取参保人工资的0.77%。新参保人员以最低的管理成本进入养老金计划，而被招标选中的AFP必须向自己已经管理的养老金帐户收取与招标进入帐户同样的管理费，对18个月后没有转出的帐户，AFP在管理费上给予“忠诚折扣”，取消回报波动基金并将这部分资金分配给账户持有者。为保证行业的可持续发展，提高参保率，智利还规定自我雇佣者从2015年开始也必须加入MDC，选择任意一家AFP。

(三)宽严并济的投资规制政策

在投资政策上，一方面，智利对养老金进行严格的分类管理。在2002年之前，AFP只能设立一只投资基金，从2002年开始，AFP要为雇员设立A、B、C、D、E五只投资基金，为限制风险，对不同年龄段的参保人可选择的基金类型进行了限制。另一方面，则采取放松规制的政策，简化投资限制，用限制风险的方法取代限制投资产品比例的方法，限制立法机关决定投资产品是否符合养老金投资和投资数量限制的权利，建立由投资技术委员会负责制定投资政策和决定投资组合限制的变化，取消海外投资的上限，力求增加养老金运作的灵活性，改变盈余波动准备金的规定，引入更多竞争，减少羊群行为。

六、智利养老金行业集中度变化的启示

准市场行业的政府规制有其必要性:首先，边际成本定价无法产生足够的报酬以弥补企业成本，而平均成本定价或其他定价规则又可能导致对社会最佳产量水平的违背。因而价格是由企业独立选择还是由规制机构设定就十分重要。其次，由于单个企业的生产能够节约成本，这时，竞争就有可能导致更高的生产成本和生产设备的重复投资。然而，对进入的规制又将扼杀生产效率和竞争性定价的市场激励。因此，递增的规模报酬之下的价格和进入的规制应该有利于解决这种两难困境———对进入的规制主要是防止新企业的过度进入，而价格规制则将削减进入壁垒造成的垄断租金。在准市场的完全积累型养老金行业中，规制政策往往试图达到多个目标，如增加透明度、提高效率和增进公平，但这些目标之间很难同时达成，因而需要政策制定者相机进行动态平衡。智利在养老金的第二支柱中较好地实现了规模经济与竞争效率的平衡，这对于推动我国企业年金或职业年金等准市场行业的发展至少具有以下启示:首先，多个竞争性的、以管理养老基金为单一经营目标的企业有利于企业年金行业的健康发展。我国企业年金要构造一个有一定竞争活力的准市场体系，必须改革目前主要由商业银行管理企业年金的格局。其次，我国的企业年金行业要尽快实现规模经济，这就必须出台包括一揽子政策提高第二支柱的参与率，同时要保持一定的集中度。再次，应该允许职工有选择专业化的年金管理公司的自由，以促进年金管理公司的相互竞争。此外，我国第一支柱中的个人帐户部分完全可以剥离出来，与企业年金一起组成新的个人完全积累帐户，进行类似于智利养老基金行业的管理模式，以期更好地实现保值增值。

作者：何亦名李永杰单位：华南师范大学经济与管理学院