基金监管完善下的社会保险论文

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一、社会保险基金监管概述

我国的社会保险基金主要包括基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育五个方面的保险基金(即通常所说的“五险”)。劳动者与用人单位通过缴纳社会保险费的方式形成基金，由国家给予税收、利率和财政等方面的支持，且主要通过货币方式提供保障。与其他社会保障基金主要依靠公共财政负担不同，社会保险费由被保险者和用人单位共同负担，国家法律法规强制实施，因而收入来源比较固定。社会保险基金与依靠公共财政负担的社会福利和社会救济基金等其他基金相比，具有保障基本基金、统筹互济和保值增值的特点。

(一)社会保险基金监管的目标和原则

社会保险基金的监督管理，是确保基金收支、管理和投资运营各环节安全有效的重要制度性保障［1］。社会保险基金监督贯穿于基金管理的整个过程，包括法律、法规与政策执行情况监督、日常管理运营风险监督、金融机构准入与退出监督等。社会保险基金监管机构通过监管来规避风险、维护基金安全和确保基金保值增值，从而促进社会保障事业可持续发展。社会保险基金监管的目标主要包括以下四个方面:一是维护参保人的合法权益。社会保障基金是保障社会参保人的“养命钱”、“救命钱”，维护好他们的合法权益，是基金监管的根本目的。二是确保基金的安全完整。社会保障基金资金数额巨大，在征缴、支付、管理以及投资操作过程中，都存在一定的风险，确保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。三是实现基金的保值增值。基金监管从某种意义上说也属于经济管理范畴，有效的监管不仅要确保基金安全，还要建立良好的投资运营管理架构，合理配置基金资源，稳步提高投资收益，最终实现保值增值的目标。四是健全社会保障运行机制。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保基金安全有效运行。为达到社会保险基金监管的目标，社会保险基金应遵循以下主要原则:(1)科学性原则。基金监管已经发展成一门涉及经济、社会和管理等方面的交叉学科，要求监管机构以得力的行政监管体系为基础，建立严密适度的监管法律法规体系和科学规范的监管组织体系，积极适应社会保障事业和金融业发展变革的趋势，进行科学化和技术化监督管理。(2)法制性原则。社会保险基金必须在法律制度的基础上由基金监管机构掌控，法律赋予监管机构权威和职能。监管机构依照法律行使监管权力，同时也要由法律严格约束其自身的活动，保证监管行为的严肃性、强制性、权威性和有效性。(3)安全性原则。通过监管机构的监管，确保基金安全完整，实现基金保值增值，推动社会经济和社会保障事业发展，保障社会参保人的合法权益，避免基金损失造成支付困难。(4)独立性原则。监管机构依法独立行使监督管理权力，其他行政机关、社会组织和个人没有法律授权不得干预。监管机构不能直接参与监管对象的运营管理活动，应实现监督与管理运营各自独立运行。(5)审慎性原则。监管机构合理设置有关监管指标，开展评估预测，最大限度防控风险，对发现的问题审慎定论和处理，重点清理回收损失基金，督促管理运营机构加强自我约束，自觉防范基金风险。

(二)当前我国社会保险基金的监管模式

当前社会保障制度比较健全的国家，对社会保险基金主要有两种监管模式:一是审慎性监管，即根据审慎性原则对基金进行监管。此种模式下，通常不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求管理人的任何一个行为都要像一个谨慎的商人对待自己资产一样考虑到各种风险因素。在很大程度上，监管机构依靠审计师和精算师等中介组织对基金运营进行监督。审慎性监管模式是一种适应金融和资本市场理论发展的动态型自我监管模式，为英美法系国家所普遍采用。二是严格的数量限制监管。此种模式下，监管机构独立性强，权力比较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦发现问题即刻采取行动。严格数量限制监管模式主要为大陆法系国家所采用。从我国目前社会保险基金运作情况来看，由于资本市场和各类中介机构起步较晚，发育不够成熟，相关法律和制度环境还不完备，因而一直对基金采取严格的限量监管模式。对社会保障基金运作的各环节，包括基金结构、运作和绩效等方面进行严格规定，由监管机构根据这些规定来监控基金的日常运营。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2006年又制定实施了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，对全国社会保障基金的投资渠道和内容进行了严格限定。对于社会保险基金的监控更为苛刻，除了一小部分委托全国社会保障基金理事会进行市场化投资外，其余只能转为银行存款和购买国债，不允许进行其他任何形式的直接或间接投资。客观地说，考虑到我国以往的法律传统和监管环境，采取严格数量限制监管模式是符合实际的，以确保资金安全完整为首要目标，这也是世界上大多数国家采用这一基金监管模式的主要原因。2008年全球爆发金融危机，美国和日本等发达国家的企业养老金投资损失惨重，追求高风险、高收益的投资运营方式遭受严重质疑，这也反映出即使在最为成熟的资本市场和法律体系制衡下，审慎性监管面临的风险依然很大。但我们必须意识到，严格限量监管的“高度”安全性只是相对的，巨额基金只能存放在银行，既要跑赢通胀率，又要填平远期养老金缺口，显然是不可能完成的任务，这种“惰性”风险是既定的，造成的损失是持续和累加的，从某种程度上看甚至要超过投入资本市场可能产生的损失。未来国际社会保险基金监管模式的发展趋势必然是严格限量监管与审慎性监管有效结合，我国应顺应金融创新的发展，对投资风险和收益进行净效果评价，寻找最佳结合点，使基金监管适度有效而富有弹性。

二、当前我国社会保险基金监管存在的问题及原因分析

(一)我国社会保险基金监管面临的问题

1.没有建立专门的监督机构，权责不清，执法无力

社会保险基金涉及诸多部门和单位，存在征收、管理、支付和运营多个环节，凡是涉及基金管理的部门和单位，都可能出现违规问题，任何一个环节，都存在安全风险。这在客观上要求基金监管要贯穿到业务经办的各方面和各环节，要事前、事中和事后监督相结合，实现全面、动态和适时监控。但由于我国实行社会保障制度起步较晚，在摸索前行中无法从一开始就设计有力统一的监管机制，因而始终在追着形势发展的脚步，处于头痛医头、修修补补的状态，缺乏宏观性、前瞻性规划。目前，除社会保险经办机构外，财政、审计、税务、银行和邮政储蓄等部门相继介入社会保险基金日常监督管理，面对诸多部门和机构，工作环节增多、链条加长，使得社会保险基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体不明确，而且往往只有监督权，没有处罚权，约束效力差，严重影响基金监督管理工作的开展。此外，职能部门多而分散，造成彼此职权交叉，分工又不够明确，既容易相互扯皮，又可能形成一些“三不管”的真空地带;由于缺乏统一协调，各部门管理步伐往往不一致，常常出现对同一问题的重复监督和审查，这样既使社会保障基金监管不力，也浪费了很多行政资源和时间，使得基金监管工作效率低下。

2.基金保值增值压力巨大，坐地贬值成为基金监管面临的最大挑战

目前，全国大部分地区的结余基金，都是按规定存入国有商业银行或购买国债，但这也造成基金保值增值不力的问题日益凸显。2012年我国的社会保险基金资产总额已过四万亿元，可名义收益率几乎是全世界实行国债投资的国家中最低的，更不要说与实行市场化投资的国家相比。一方面，工资增长率已经高于银行利率，加上近几年CPI指数居高不下，意味着社会保险基金存在银行不动实际上等于坐地贬值。另一方面，地方各级财政专户结余社会保险基金巨大，但往往因管理松懈或权力寻租，多数存款结构很不合理，过半基金被存为活期存款，却未按相关政策执行优惠利率结息，从而造成了较大的利息损失。严格限制社会保险基金结余资金管理运营渠道的本意是确保基金安全完整，但在社会经济形势不断发生新变化时，没有相应法规与之衔接，尤其是对金融市场反应不敏感，实际形成存得越多亏得越多的局面，造成基金安全隐患。

3.基金支付环节监管的问题仍未得到有效解决

2006年上海社会保险大案将社会关注的焦点集中到了对社会保险基金挪用、侵占的监管。然而由于近年来财政资金严格执行收支两条线管理，挪用基金的现象已经很少了，当前支付环节面临的最大问题是骗取、冒领和重复领取社会保险金。社会保险基金支付使用环节不仅涉及参保人、受益人，还包括社会保险经办机构及其工作人员，主要关联日常具体业务，相对于社会保险基金挪用、侵占而言，支付使用环节的违规领取社会保险金问题监管难度更大。现行基金监督的法规更多关注基金的征收、管理环节，对基金使用支付环节的行为缺乏可操作性规范，违规问题的界定和责任追究都比较困难，法律制度缺失造成目前流失严重的局面。笔者曾对大连市社会保险基金经办工作进行过调研，在调研中发现主要存在两个突出问题:一是经办机构重点环节存在制衡弱化。例如，县区存在经办业务审核与复核由一人承担的问题，在系统数据处理流程中，由一人操作即能通过审核与复核。在基金支付环节，岗位之间缺乏制约，易造成管理职能异常发挥，从而造成骗取、冒领等安全隐患。二是重复享受社会保险待遇。例如，个别失业人员在享受失业金期间，按特殊工种提前办理了退休，不但领取了失业金同时又领取了养老金。

(二)主要原因:监管法律体系的缺陷

1.立法层次低且过于分散

社会保险基金是一项特殊的公共基金，既决定着人民生活和社会稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关，应该实现依法监督管理［2］。自社会保障基金监管制度建立以来，我国陆续出台了一系列相关的法律、法规、部门规章和规范性文件。尤其是《社会保险法》出台后，主流观点认为这标志着我国社会保险基金监管的法律体系已经初步形成。但我们通过仔细研究目前这个法律体系后发现，尽管总体数量较多，可是在法律、法规层级上只有《劳动法》、《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》和《工伤保险条例》，而且只是做了原则规定，具体监管规则分布在大量的部门规章和规范性文件中，法律层次很低，但涉及到的监管职能很多。立法实践中试图用部门规章和规范性文件加以完善，却又陷入了制度堆砌的窠臼。此外，各地方政府出台了大量的地方规章制度，一方面，针对当地实际情况做出的一些探索，具有积极作用。另一方面，却进一步降低了效力层级，地方差异性拉大，先进经验得不到有效推广，安全隐患和监管漏洞也难以及时发现。

2.规定内容空泛，实施机制薄弱

通过认真研究我国现行的基金监管相关法律性文件，笔者认为存在三点突出问题:一是上位法缺乏可操作性。法律、法规对于基金监管的主体、对象、性质和意义等释义性内容已经表述得比较具体全面，明确了社会保险的制度框架和适用范围，明确了监督机制、责任分担机制以及各主体的法律责任。但立法者为了平衡和协调部门交错的利益冲突，在根本性问题上都采用授权立法，不仅在效力上不足以达到法律效力层级的要求，而且使得《社会保险法》这样的社会保险制度基础性法律更像一部宣言。在进一步的司法解释和实施细则未能及时跟进的情况下，直接后果就是加大了执法的难度和不确定性，降低了实施中的可操作性和法律效力，提高了执行成本。二是责任追究缺少有力依据。作为具体监管规则载体的部门规章、规范性文件和地方规章制度，属于操作性规定，因而在法律责任相关条文中都会有诸如“依法予以查处”、“依法进行处罚”或“及时给予纠正”等表述，但由于上位法本身规定的原则空泛，依据什么法、如何处罚和谁来处罚就都变成问号。由此造成的突出问题是法律责任的追究难以保证，即监管机构被赋予广泛的监督权，只能建议整改，却没有相应层级的执法权和处罚权，对违法违规行为的约束力和震慑力明显不足。社会保障监管的法律实施机制薄弱，社会保障基金监督机构缺乏对欠缴社会保险费的行为、拖欠离退休人员和失业人员保险金行为以及社会保险欺诈行为的法律制裁措施。三是立法资源浪费。各级有权机关或为彰显自身积极作为，或为缺乏执法依据所困，纷纷出台各类规范性文件，重复规定流程，交叉赋予职权，极易造成各行其政，纵向上无法形成统一的体系，横向上难以协调矛盾冲突。

3.未能建立保障社会保险基金保值增值的法律体系

如上文所说，社会保险基金保值增值问题是当前面临的最大挑战，其根本原因在于没有用法律构建起可以遵循的规则体系。巨额养老金余额贬值的问题已经很明显，远期支付不足的风险也客观存在，而社会保障基金监管法律体系建设却明显滞后。《社会保险法》在制定期间本被寄予厚望，但最终其在基金保值增值方面仅笼统的规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，而具体的“国务院有关规定”却迟迟未见。当前，对于社会保险基金(尤其是养老保险金)能否进入资本市场的问题尚存争议，但可以肯定的是，如果基金投资运营的手脚仍被牢牢束缚，未来我国社会保障制度的根基很可能将会动摇。尽快建立起符合我国实际的确保社会保险基金保值增值的法律体系，是亟须解决的重大课题。

三、完善社会保险基金监管法律体系的构想

从国外社会保险基金保值增值比较成功的经验来看，均是首先通过立法、修法来作为基础保证。未来我国社会保障立法活动将遵循的四项原则是由地方立法向中央立法发展、由分散立法向相对集中立法发展、由行政立法向人大立法发展、强化社会保障法律制度的实施机制［3］。应以《社会保险法》颁布施行为契机，制定相关法律法规，构成完整而紧密联系的社会保障法律体系，全面依法管理运营社会保险基金。

(一)提高立法层次

当前我国在社会保障方面至今只有《社会保险法》一部法律支撑。由于《社会保险法》属于基本法，框架性和授权性条款居多，对于庞大的社会保险基金监管问题尚无一部法律规范，可预期的法规只有仍在制定中的《社会保险基金监督管理条例》。如果未来社会保险基金监管的基本法是一部行政法规，那么例如养老金“三个支柱”的界定、征缴、经营和监管等重要问题，仍然只能散落于部门规章和地方性法规等低层次法律性文件中，无论怎样修补整理，立法的效力性、持续性和执行性都是不足的。因此，完善社会保障基金监管法律体系的先决条件就是提高立法层次。

1.借鉴金融业法律体系构建模式

社会保险基金投资运营与金融业紧密关联，我国金融市场经过三十多年发展，已经形成一定规模，其监管法律体系相对成熟，可为社会保险基金监管立法工作提供借鉴。目前，商业银行体系的资产有《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》三部法律进行规范和监管，证券、基金业的资产也有《证券法》、《证券投资基金法》为依托，保险业的资产有《保险法》来监管，信托业有《信托法》，另有上千部的法规、部门规章等与上述法律一起为金融业“保驾护航”。当前“大社会保障”概念下社会保险基金余额已近四万亿元，未来十年随着社会保障扩面和全国统筹的推进，这个数字必然成倍增长，将会成为除银行业之外最大的规模资金，社会保障基金的运营和监督仅仅依靠一两部行政法规显然过于薄弱。社会保障基金监管是大问题，能否实现保值增值的目标，直接决定社会保障制度的成败，关系到社会稳定甚至国家政权的稳固，理应提高到全国人大立法的层次。尽管制定法律时间周期更长，立法技术要求更高，但也更符合长远需要。建议由全国人大制定《社会保险基金监督管理法》，并以此作为社会保险基金监管的基本法律，再加上其他相关法规、部门规章，构成完整的社会保障基金监管法律体系。

2.法律制定与下位法清理同步推进

目前，社会保障所有领域里都制定了法律、法规和规章，笔者粗略统计仍生效的有近50部，最早的制定时间可以上溯到1978年。同时还有大量的地方性法规、文件。这种状况也导致了现行社会保障基金监管法律体系内，各子系统之间散乱无序、各行其是，甚至相互冲突。下位法混乱的根本原因在于上位法缺乏细致规则，可操作性差，从立法的权威性和稳定性要求来说，规章和地方性法规内容再具体，也无法实现法律的功能。参看英美法系国家颁布的社会保障相关法案，几乎每一部都厚如学术专著，直接可以作为行为指南，而我国的法律制定则显得过于粗放。因此，应在《社会保险基金监督管理法》制定的同时，大刀阔斧地清理各类冗余的法律性文件，将执行依据统一到法律法规层面，赋予社会保障基金管理和监督主体有力的法律地位。

(二)转变立法思路

1.实现基金监督与管理分离

针对我国社会保障基金监管中存在监督权与管理权的机构混同、主体定位不明、监督效果差、权力不集中、缺乏层级管理、多部门平等行使职权和权责划分不清的问题，必须改变原有的立法思路，确立集中管理、集中监督和监管分离的原则。在基金监管体制上，并非监管部门越多越好，关键在于提高效率。统筹层次低，监管力度就会递减;管理分散，机构过多，发生问题的风险源就很多。分散式监管造成中央监管机构没有真正的管辖权，只有指导权，而指导力度又很有限，远远达不到监管的目标和效果。在基金管理环节，可以设计由税务部门负责征缴、财政部门负责预算划拨、社会保障经办机构负责审核发放，同时实现全国社会保障经办机构垂直管理，将工作点分布到乡镇一级。社会保障经办机构不再直接征收社会保险费，可以有效解决因费率和政策尺度不统一造成保险费征收的底数不清的问题。财政、税务和社会保障三个部门各负其责，形成完善的资金管理体系，取消其他一切机构对社会保险基金的管理职能。社会保障部门还应继续承担社会保障数据的管理维护职能，并将数据库升级为全国统一的信息平台，实现社会保障金征收、发放等信息实时公布和查询。另外，可尝试社会保障信息与公安机关户籍信息、银行系统个人信用记录对接。建立覆盖全国的统一的社会保障信息网络，实现信息资源共享，是完善社会保障基金监管的重要基础，尤其对增强监督的力度和实效具有非常直接的作用。在基金监督环节，可以考虑组建全国各级社会保障基金监督委员会，直接对同级人大负责，在中央由全国人大常委会一名副委员长兼任主任，在地方也应由一名人大常委会副主任兼任主任。该委员会由监察、审计、财政、税务、社会保障、银监、证监、保监等部门负责人以及人大代表、政协委员、社会监督员组成，与各级人大同步换届。常设办事机构设在各级人大常委会，行使监督职权，并定期向各级人大报告工作。由立法机关执行基金监督权，从根本上理顺了监督主体的法理地位，既解决了权力交叉的矛盾，又能协调各职能部门和社会各阶层充分参与到基金监督环节，增加资金管理使用的透明度。此后，除保留社会保障经办机构对社会保障金发放环节的稽查审核权外，取消其他一切机构对社会保障基金的监督职能。基金监督委员会可以依法在社会保障基金征收、发放和投资运营等全部流程行使监督权，并可以向管理部门派驻监督组(员)。建立社会保障基金检查制度，除督查、指导和建议整改等常规措施，还可提请人民法院对涉嫌违法违规社会保障资金实施冻结、划拨等保全措施，并可向人大常委会建议否决、暂缓执行社会保障资金预算。针对重大违法违规案件可以组成独立或联合调查组进行查办，案件检查人员在法律授权范围内独立办案，只对上级负责，不受其他机关、单位、社团和个人干预。对于案件中涉及的违法违规机构和人员，可移送纪检监察、司法机关依纪依法处理。

2.重视以人为本的立法精神

我国以往的社会保障基金监管立法思路，比较重视强调法律的禁止、强制和惩戒等方面的功能，企望以此维护法律规范权威，提高执行力，但却忽视了社会法的内在需求。社会法以社会利益为本位，以社会公平为价值追求，并注重对社会弱势群体的关怀和照顾。笔者认为，以《劳动法》和《社会保险法》为主体构成的社会法，应比其他部门法更重视以人为本的立法精神，倾向于通过立法给予社会成员更多实际利益。不仅依靠强制力实现立法目的，还要多关注法律调整对象遵循法律的内因驱动力。长期以来，迫于日益增长的人力成本压力，用人单位欠缴、不缴社会保险已成通病。《社会保险法》增加了“强缴五险”的刚性条款，但职能部门的强制执行力显然不足，最终难免落入和“节假日工作三倍薪酬”规定同样的尴尬境地。目前不少中小企业都面临着资金链断裂的发展困境，增加企业缴纳险种，强化了强制追缴力度，无疑将严重抵消此前多项减负政策的现实功效，加重小微企业的运营成本。因而今后立法的方向应是既要保障职工利益，又不能损害企业的长远发展，否则不但保障不了职工的权益，还会导致企业破产。只有真正站在企业的角度，更多设计减税、抵税、补贴和奖励等措施作为利益驱动，引导企业自觉自愿地遵循法律，使其不成为负担，而成为企业发展的推动力。其本质即是国家主动减少税收，还财富与社会。

(三)社会保障基金投资运营的监管制度设计

1.采用集中统一的基金投资运营管理方式

现代社会保障制度发展至今，社会保障基金监管主要形成三种法律组织形式:分散管理型、中央控制型和中央投资型。法国、德国和欧洲大陆一些国家实行分散管理模式，目前我国社会保障基金监管实行的也是分散管理，只不过法国实行的是行业性的分散管理，是行业的“条条割据”，中国分散管理的特点是地方性分割管理，属于地域性的“块块割据”［4］。从我国社会保障基金投资运营管理的现状看，分散管理是一种落后的监管模式，主要缺点在于行政管理成本高、投资收益率低和信息透明度差。我国要建立现代社会保障制度，应采用符合国情的社会保障基金投资运营管理方式，打破分散式管理的格局，实行集中管理模式，理由如下:首先，实现社会保障基金全国统筹的客观要求。统筹层级太低是一个突出问题，目前全国各地方多数只能统筹到地市一级，甚至仍在县一级，基金管理碎片化趋势比较严重。全国统筹是最终目标，改革的最大阻力不是技术层面，而是经济发展水平不同的地区的利益分配难以平衡。而将资金集中起来投资经营，就可顺利将投资收益合理调配使用，为全国统筹建立实质基础，逐步拉近地区差异。其次，确保社会保障基金保值增值的必然选择。地方性分割社会保障资金投资经营权，会产生成千上万个难以监控的“风险点”，难以保障基金安全，而且分散资金流无法形成规模化收益，并且造成技术性损失，难以提高投资收益率。如果将社会保障资金统一交由专业化团队投资运营，可以形成另一支主权养老基金(相对于国家养老保险战略储备基金而言)，既可以获得高额投资收益，又可以最大限度减少“风险点”，保证资金使用信息公开透明，便于实施监督，维护基金安全。集中行使投资经营权是最符合我国实际的选择，但由于地方性分散管理已经根深蒂固，在制度建立初期必然会遭受地方保护势力积极或消极的对抗，这就需要依靠中央拿出强力措施加以推进，同时也要通过税收制度改革，避免税金向中央财政过度集中，缓解地方财政压力，尽可能平衡利益分配。实行集中投资运营方式首要解决机构设置问题，应当在整合现有资源的基础上，建立由国务院直属的社会保险基金投资总公司，并在地方建立垂直管理的分支机构，负责使用全国社会保险基金(主要是“第二支柱”)余额进行投资经营活动。为避免因重大投资决策失误造成不可估量的损失，可以在投资公司以上建立投资管理理事会制度，采取席位制，由政府主导，吸收国家机关、金融机构、高校和工会等社会团体中的专家代表，对常规投资活动进行咨询建议，对重大投资决策事项采取票决通过，所有投资经营活动均需接受理事会监督。此外，应当继续保留全国社会保障基金理事会，与投资总公司平行运行，坚持国家养老保险战略储备金制度，避免“鸡蛋装入一个篮子”的风险。根据这种思路，我国理想的社会保障基金投资运营方式应介于中央控制型与中央投资型之间，即在不放弃政府主导地位的情况下，以企业法人主体开展社会化和市场化投资经营活动。

2.监管模式应与投资运营方式相适应

目前对于社会保障基金(主要是养老保险基金)投资运营方式的选择存在争议，焦点主要集中在对资金入市的理解以及个人账户是否做实等方面。因此，应首先确定基金投资运营的整体方案，再依据方案内容设计与之相适应的监管法规，立法次序不可倒置。未来养老保险基金投资运营可能存在多种组合方案，但大的方向和原则应是一致的，归纳起来主要有以下两点:首先，养老保险基金入市是必然趋势，但不要仅解读为进入“股市”。资本市场的高回报率与高风险并存，现阶段如果养老金大举进入，一方面，必须实现全国统筹，以便统一调配使用。另一方面，因为养老金投资“输不起”，轻易不能涉足海外资本市场，为盈利充足必须扭转国内A股市场的长期颓势，将风险降至最低。这两个条件在短期内很难实现，而巨额社会保障基金存放在银行每天都要发生实际损失，保值增值压力十分紧迫，需要拓展投资新思路，将眼光放到风险可控性强、资金收益率高的实体经济领域。当前国内最优质的投资领域应属央企垄断的资源性行业，可以让社会保障基金更多地掌握这些央企的股权，通过稳定的股利分配来给社会保障基金输血。由社会保障基金分享央企的垄断利润，可以打破围绕着央企所产生的已经固化的既得利益群体，让全民分享其所产生的利益，平息民众不满情绪，缓和社会矛盾。当初将资源类领域交由央企垄断经营，主要是出于保证国计民生安全性的考虑，全民分享垄断利润也符合制度设计初衷。同时，资源垄断行业的高稳定性和高利润率正是社会保障基金保值增值所需要的，这无疑是一个值得大胆尝试的投资方向。其次，养老保险基金投资私人化不可取，个人账户做实需谨慎。国内学术界有一种观点认为可以仿效智利或美国模式，将目前普遍空账的个人账户做实，在“第二支柱”投资经营中由账户持有人作为投资决策者。

从我国企业职工长期形成的对单位和组织的依赖性来说，让他们自主决策、自担风险几乎没有可能。更重要的是全国尚有近一半的人口是农民身份，没有雇主也未建立个人社会保障账户，需要靠财政补贴和集体资产投资的收益负担养老保险，私人化很不现实。因此，即使仅是作为补充养老保险中的一部分，私人养老金投资在我国也是不可取的，风险可控性差，社会矛盾隐患很大，远不如购买商业保险更实际。那么，把个人账户补充进真金白银是否就等于给予参保者实际利益了呢，这个问题也需要谨慎研究。我国实行社会统筹加个人账户的养老保险制度，因为历史原因，多数个人账户只是一个名义账户(即所谓空账)，但等到参保人退休时，政府都要按照社会统筹加个人账户的计算公式来发放退休金。所以，空账的存在并不等于养老保险金亏空，也不能认为是个人养老金被挪用了。即使在现收现付机制下，由于有国家财政补贴做依靠，短期内尚不会出现养老保险金缺口。空账问题确实会影响未来老龄化社会的支付能力和下一代人的缴费压力，但目前我国养老保险制度面临的主要是保值增值压力而非支付压力，在没有找到适合个人账户投资收益的办法之前，与其做实让其贬值，不如不做实让资金更好地发挥即期效益。

综上所述，未来规范监管社会保障基金投资运营的思路有四点:一是打破分散式管理的格局，实行中央集中统一管理运营模式。二是必须严禁作为“第一支柱”的基本养老保险统筹基金进入资本市场，应将其定位成财政专项资金，不足部分由财政补贴。除购买国债以外，应存入指定的国有银行并给予其特殊的活期存款利率，既要保证资金的绝对安全性，又要尽量减少通货膨胀造成的贬值损失。三是在《企业年金基金管理办法》规定的基础上，由国务院着手制定《养老保险基金投资管理条例》和《养老保险金监督条例》等法规，依法建立“第二支柱”资金投资运营监管机制。四是确立能够灵活适应经济形势变化的投资组合方案，投资方向的重点是金融业和国有垄断行业等优质投资领域，并根据实际情况及时调整各领域投资比例，以保证基金获得长期稳定的高收益。

作者：於向平1邱实2工作单位：1.东北财经大学法学院2.大连市人力资源和社会保障局