社保基金监管及对策初探

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社会保险至今只是依据行政法规、地方性法规运作，主要依靠行政手段推行。这与社会主义市场经济体制的要求相距较远，迫切需要加强社会保险的法制建设。从全国看，整个社会保险基金监督领域的法律层次很低，监督部门特别是行政监督部门往往迫于其他压力，不能实现其监督权。另外，社会保险基金监督的相关条文散见于《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》和《工伤保险条例》等各个险种的社会保险法规中。在实施过程中，由于规定比较零星分散，缺乏权威性，基金监督法规缺乏法律效力和可操作性。现阶段，行政部门的监督在一定程度上分散无序，不协调。社保基金的行政监督涉及到多个部门，包括劳动和社会保障部门、财政部门、审计部门、税务部门、监察部门等，在对社保基金的监督上，这些部门缺乏明确分工，监督“缺位”、“越位”现象同时并存，经常出现不协调，甚至不配合的现象。从总体上看，社会保险基金管理部门存在着重资金分配后的监督检查，而对事前资金分配的基础数据的审核与事中追踪问效的监督力度不够；事后监督检查也缺乏有效沟通协调，有时还会出现重复检查，使基层单位穷于应付，浪费了监督资源，已成为中国社会保险基金监督的体制性障碍，急需通过法律和制度的规范完善来予以纠正。同时，各部门从自身利益出发，使政府制定的法规制度很难实施到位。社保基金专门监督和内部监督薄弱，并缺乏有效的社会监督。

虽然按照《社会保险基金财务制度》的要求，社会保险基金实行预算管理，但却是按预算外资金管理制度进行管理，因此社会保险基金预算其实还算不上真正的预算，由此造成了各级人民代表大会及其常务委员会对社会保险基金预算监督的缺位。社会保险基金预算的编制、审批、执行和调整完全脱离了人民代表大会这一国家最高权力机关的监督，导致社会保险基金存在着很大的风险隐患。不仅如此，社会保险基金还具有预算软约束的特点，各地区各部门在社会保险基金管理上缺乏相应的监督和法律法规的约束，社会保险基金不同程度地存在挪用和浪费现象，预算的监督管理作用形同虚设。一些地方擅自动用社会保险基金用于基本建设和公用事业建设投资，甚至盖办公楼、宿舍和搞房地产投资以及证券投资，给社会保险基金造成损失。庞大的资金收支规模如果继续实行分散管理，不受约束与管理，不能纳入财政统一计划和预算体系，缺乏规范的、合理的、科学的安排，无法接受立法机构的监督，不仅难以保证资金的安全和完整，而且不能保证政府社会保险职能的实现，对经济发展和社会稳定将产生严重的影响。中国社会保障机构的权力杂乱，监督角色不突出，地方政府、社保部门既当监管者，又是委托人、投资人和资产管理者。钱、账、权一把抓，形成了“左手管右手”的管理架构，从而容易产生“暗箱操作”，并游离于体制之外。尽管十四届三中全会提出：建立社保经办机构作为社保基金运营机构，与劳动和社会保障部行政部门的管理职能分开。但从实际来看，这只是行政体系内部的分开，而不是市场经济意义上的分开，在实际操作中，角色模糊，则认不清。形成了行政管理机关和基金管理机关合一，同时，许多决策者对投资运营的风险没有充分的认识，缺少管理金融投资的人才与知识，缺少监督与制衡，致使社保基金缺乏独立和足够的行政监管，极容易产生操作风险。

从国际经验看，西方发达国家在社会保险基金监管方面具有基本的共同的特点，即有一整套完整、严格的社会保险监管法律制度。这些法律的形成超前于经济金融形势，又能随着经济形势的变化而不断完善，增强其适用性。社会保险基金监管体系随着社保基金的发展、监管技术的提高以及监管理念的变化等诸多因素的变化做出适应性发展，并进一步修改法律体系。两者形成了良好的互动循环。因此在这种动态的法律体系指引下，一方面监管人员可以避免陷入到完全的循规蹈矩中，正视时代和保险经济发生的变革。另一方面，这种法律体系本身能够确保从实际保险经济运行以及保险监管操作中产生的信息有效地反馈回来，并成为审视社会保险基金监管法律体系的依据。因此，需尽快由全国人大制定一部完整的《社会保险法》。目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。目前，欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展，同时，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。我国近年来相继颁布的企业年金法规和规章，已逐步搭建起企业年金的制度构架和市场化管理运营的基本模式。今后，可进一步推进实行。市场化运营以后。企业年金的管理体制发生变化，社保经办机构不直接参与管理，企业年金按照相关规定进入资本市场运作，金融机构成为社保基金管理运营主体。监管机构可综揽全局，强化各种制度，规范市场行为，加强监督检查，进一步推进社会保险基金监管的市场化。

本文作者：杨骏娅工作单位：渤海大学文理学院