车辆保险定位及模式抉择

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本文作者：刘锐作者单位：国家行政学院法学部

现行机动车强制保险制度(以下简称“交强险”)在争论中诞生，在争议中成长。保费高、保障低、投保率低、纠纷多、理赔难……，近5年的实践已经充分证明这一制度还没有健康运行。可以说，交强险有一堆问题需要解决，比如提高保障程度、加快理赔速度、提高投保率等，但最为基础的、本源意义上的问题是目标定位模糊、冲突和模式选择混乱。对于交强险而言，目标定位是灵魂主线、模式选择是基本框架，二者是交强险具体制度设计的前提和基础。但令人不无遗憾的是，恰恰是这两个应当首先解决好的基础性问题，不仅存在严重问题，而且至今未受到应有的重视。

一、交强险的目标定位检讨

《机动车交通事故责任强制保险条例》(以下简称《交强险条例》)第1条规定的立法宗旨是“保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿”和“促进道路交通安全”。《道路交通安全法》虽然没有明确规定交强险的目标，但《道路交通安全法》将交强险作为缓解城市道路交通拥堵的措施之一进行规定却是不争的事实①。因此，可以将交强险的目标确定为“保障事故受害人依法得到赔偿”、“促进道路交通安全”和“缓解城市道路交通拥堵”。如此规定的主要问题有:

(一)核心目标不清

世界机动车强制保险制度的百年历史清晰表明，机动车强制保险的核心功能就是为受害人的人身损害提供快速救济。从早期的仅仅为受害人人身损害提供快速、基本保障，到一些国家和地区逐步扩大保障范围、提高保障程度，机动车强制保险的重心———为受害人人身损害提供快速保障———始终没有动摇。如法国《1985年7月5日法律》的副标题就是“以改善交通事故被害人地位以及加速损害赔偿程序为目的”。我国台湾地区“强制汽车责任保险法”明定其立法宗旨是“为使汽车交通事故所致伤害或死亡之受害人，迅速获得基本保障”。为了实现快速救济受害人这一核心目标，实行强制责任保险的国家和地区在严格化机动车事故侵权责任的基础上，不仅赋予了受害人对于强制责任保险的保险人直接请求赔偿的权利，同时大大限制了保险人对于受害人的赔偿请求抗辩权。而一些国家和地区为了进一步简化强制责任保险中保险人、被保险人和受害人的三方复杂关系，直接实行了与机动车侵权责任脱钩的无过失保险制度。例如，在加拿大魁北克，机动车事故受害人的人身损害直接向保险公司请求赔偿，不考虑事故当事人的过错，加害人的侵权责任也被免除。反观我国的《交强险条例》，其“为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿”的表述，既没有强调快速救济受害人这一基本的要求，也没有对保障程度作任何限定，反倒规定了令人不解的“依法”而字。“依法”究竟是什么含义?从一般意义上讲，这里的“依法”主要意指受害人得到赔偿要依据《交强险条例》及其相关的配套规定。如果真是如此，这样的规定又有什么价值呢?难道还有赔偿不“依法”也可以得到的吗?本来，立法目的是一部法律的灵魂主线和价值所在，其对于具体制度设计具有指引、约束作用，具体制度的规定应当围绕立法目的展开。《交强险条例》在交强险核心目标定位上的似是而非规定，使得整部《交强险条例》失去了灵魂，使得该条例的具体制度设计失去了目标指引和约束，结果是该条例连实行机动车强制保险制度的国家都会规定的受害人向保险公司的直接赔偿请求权也没有规定。

(二)目标之间相互冲突

首先，虽然《交强险条例》没有规定快速救济事故受害人这一交强险应当规定的基本目标，但从《道路交通安全法》第76条第1款关于强制保险基本框架的设计来看②，其“不问过失”就让保险公司赔偿的规定已经明显体现出了快速救济事故受害人的立法目的。但是，这一为了快速救济事故受害人的“不问过失”赔偿制度设计，必然导致行为人注意程度的降低，从而伤害交通安全目标。其次，《道路交通安全法》为了缓解城市道路交通拥堵，将财产损失也纳入了交强险的保障范围。即轻微事故的损害直接由保险公司负责赔偿，而不考虑事故当事人的过失，从而加速交通事故的处理。显然，这一规定既不能与交通安全目标共存，也会伤及事故受害人人身伤害的保障程度。因为，保障财产损失就意味着挤占本来就不高的人身损害保障份额。同时，将财产损失纳入交强险保障范围直接影响投保人的保费负担、投保率，最终损及交强险保障受害人人身损害的基本功能。在这个意义上，交强险的保障受害人目标与缓解城市交通拥堵目标也是不能共容的。

(三)目标很难实现

首先，《交强险条例》“保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿”的目标本来就是一个没有什么实质性内容的空洞目标。从具体规定来看，《交强险条例》不仅将保险保障的受害人范围限定在车外第三人，而且通过分项限额技术，赋予保险公司向被保险人或受害人给付保险赔偿的权利以及抗辩事由的宽泛规定等，大大限制了被害人获得保险赔偿的可能性及数额。同时，否定受害人向保险公司的直接赔偿请求权等又影响受害人获得赔偿的速度。可以说，交强险快速救济受害人的目标注定是很难实现的。其次，交强险“有责”、“无责”的分项限额技术事实上否定了《道路交通安全法》的无过失保险赔偿设计，责任有无的认定直接影响保险赔偿的额度，尤其是无责方向有责方赔偿的尴尬进一步加剧了责任认定环节的纠缠，从而使交强险缓解城市交通拥堵的目标基本落空。第三，从交强险的实际运行看，低保障、理赔难，尤其是群死群伤事故受害人保障匮乏，使得交强险的受害人保障功能无法有效发挥;保费高、投保率低、肇事逃逸率高，使得交通安全目标受损;纠纷多且难解决，使得缓解城市交通拥堵的目标严重受伤。总的来看，投保人、受害人以及社会大众对于交强险制度的认同率和满意度不高，交强险还没有健康运行。

二、交强险的模式选择反思

中国究竟应当采纳何种强制保险模式?这是一个至今未引起立法者、学术界和实务界足够重视的尚未破解的根本性问题。从《道路交通安全法》的制定、修改，到《侵权责任法》的制定，均未有关于强制保险模式这一基础性问题的讨论。

(一)现行制度分析

《道路交通安全法》第17条明确规定我国实行机动车第三者责任强制保险制度，但其第76条并未遵循责任保险基本原理，即没有在规定机动车侵权责任的基础上设立强制责任保险制度，而是直接规定保险公司对于受害人在强制保险责任限额范围内的赔偿责任，这是无过失保险的典型特征。不过，第76条也没有完全按照无过失保险原理将责任保险的投保人、保险人和受害人的三方关系简化为投保人和保险人的两方关系，而是结合了强制责任保险的规定。因此，准确地讲，第76条规定的强制保险是强制责任保险与无过失保险的混合保险模式，而非纯粹的强制责任保险或无过失保险模式。［1］2006年实施的《交强险条例》并未遵守其上位法《道路交通安全法》预设的轨道，而是完全按照责任保险的基本原理进行具体制度设计。首先，其第3条明确规定“本条例所称机动车交通事故责任强制保险，是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。”其次，其第31条赋予保险公司向被保险人或受害人赔偿保险金的选择权，从而彻底否定了《道路交通安全法》第76条规定的保险公司直接向受害人承担赔偿责任的规定。最后，该法第22条关于在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒、被保险机动车被盗抢期间肇事以及被保险人故意制造道路交通事故等情形保险公司垫付责任及向被保险人追偿权的规定均是责任保险的典型特征。因此，《交强险条例》规定的保险模式无疑是强制责任保险模式，而且，该条例没有规定实行强制责任保险立法模式的国家一般均规定的受害人向保险公司的直接赔偿请求权。

(二)现行立法存在的问题

现行立法在强制保险模式选择方面的最大问题莫过于《道路交通安全法》内部规定之间的矛盾，以及《交强险条例》与其上位法《道路交通安全法》之间的冲突。这些矛盾、冲突是现行机动车强制保险制度、乃至机动车侵权责任制度的问题之源。如果按照《道路交通安全法》第76条的强制保险模式选择，自无规定责任保险限额范围内机动车侵权责任的必要。但是，《交强险条例》向责任保险模式的彻底回归则造成强制保险限额范围内侵权责任缺失的严重问题。从《道路交通安全法》的立法过程来看，其第76条关于强制保险的规定显然不是深思熟虑、理性选择的结果①。

四、机动车强制保险制度目标与模式的重建、重构

(一)以给受害人提供快速、基本保障为宗旨

如前所述，交强险目标定位存在的突出问题是核心目标不清、目标之间相互冲突和目标很难实现。而要解决这一状况，基本的思路无非是先确定基本目标，然后再在不伤害基本目标的前提下，考虑是否可以设置附属性目标。无论是从机动车强制保险制度的正当性基础来看，还是从世界机动车强制保险制度的演变过程来看，机动车强制保险制度的基本目标就是为受害人的人身损害提供快速保障。各国、各地区的具体制度设计因时而别、因地而异，比如在保障的程度上、保障的范围上有很大的差别，但为受害人人身损害提高保障这一核心目标始终没有改变。就受害人保护而言，发达国家和地区已经基本形成了由社会安全保障、无过失补偿和侵权责任三个自下而上、依次叠加的层次构成的补偿体系。在这一体系中，越是发达的国家和地区，一般底层的社会保障和中层的无过失补偿的作用越大，侵权责任的功能逐渐弱化，而且，侵权责任对于受害人的救济功能主要通过责任保险机制完成。例如，德国是社会健康保险的发源地，健康保险的人群覆盖率很高，其中法定社会医疗保险的比例为90%左右，其他私人保险占5%，全人群的医疗保险率超过95%。［2］在日本，除了机动车强制责任保险外，任意责任保险覆盖率达到了75%以上。需要指出的是，即使是一些发达国家和地区，机动车强制保险的保障范围仅限于受害人的人身损害，我国台湾地区更是将机动车强制保险制度的宗旨明确规定为“为使汽车交通事故所致伤害或死亡之受害人，迅速获得基本保障”。我国是世界上机动车事故伤亡人数最多的国家，同时也是人均收入水平和社会保障程度比较低的国家。机动车主的保费负担能力有限，机动车主投保任意责任险及受害人投保伤害险等商业险的比例不高，因此迫切需要强制保险制度为受害人的抢救、医疗等基本需要提供及时保障。也就是说，在我国现阶段，机动车强制保险制度在保障范围上只能保障受害人的人身损害，在保障程度上只能限于抢救、医疗等基本保障。那么，“为受害人人身损害提供快速、基本保障”的基本宗旨是否能够兼容“促进道路交通安全”和“缓解城市交通拥堵”的次要目标呢?如前所述，“促进道路交通安全”与“为受害人人身损害提供快速保障”不能兼容，而通过将小额财产损失纳入保障范围以“缓解城市交通拥堵”的做法与“为受害人提供基本保障”目标冲突。因此，我国的机动车强制保险制度目前不应将“促进道路交通安全”和“缓解城市交通拥堵”规定为立法宗旨。

(二)以与严格责任相结合的强制责任保险为基本框架

“很明显，对一种体制而非另外一种体制的选择受制于基本的政治、经济与社会问题。”［3］中国机动车强制保险模式的选择也应当以此思路进行讨论。

1．无过失保险模式不适合中国

无过失保险包括美国的局部无过失和加拿大魁北克的纯粹无过失两种模式。可以说，中国目前实施美国式或加拿大魁北克式的无过失保险的条件尚不具备。

首先，无过失保险的基本思想是由机动车主为自己购买伤害保险，该项制度实施的前提是汽车已经十分普及。因为只有汽车的高度普及，才能实现高投保率，达到机动车主为自己购买第一方伤害保险的目的，否则，无过失保险就成了机动车主为自己购买伤害保险的同时，更是为第三者购买伤害保险或责任保险。统计资料显示，2004年末，在美国、加拿大、英国、德国、法国、日本等发达国家，拥有1辆汽车的平均人数不到2人，美国仅为1．3人。［4］而无过失保险在美国、加拿大等国逐渐拓展的20世纪70年代，美国的机动车保有量已经突破亿辆，主要发达国家拥有1辆汽车的平均人数也在2人左右。［5］也就是说，发达国家早在20世纪70年代已经进入真正的汽车时代。反观中国，2004年底拥有1辆汽车的平均人数48．2，［6］我国汽车的普及率要达到发达国家20世纪70年代的水平，至少还需增加6亿辆以上的汽车，按照我国每年增加1000万辆左右的速度，尚需几十年的时间。

其次，实行无过失保险是否会降低驾驶人的注意程度，从而导致更多的交通事故，这在发达国家的研究中尚未有定论。不过，之所以有争论，并不是因为无过失保险本身不会影响机动车驾驶人的注意程度，而是真正影响事故发生的变量很多，如道路交通规则的完备程度、交通执法的状况、道路建设情况、人们遵守道路交通法规的情况，以及违反交通法规的刑事、行政处罚等等，不一而足。其中一个变量的变化不会导致结果剧烈变化。从发达国家的实践来看，由于在推行无过失保险时，这些国家或地区的道路交通规则已经十分完备，交通执法严格，遵守交通法规已经成为普通百姓的惯行①，违反交通法规的刑事行政处罚等也相当严厉……。因此，这些国家或地区在实行无过失保险后，并未导致交通事故发生率的明显变化。然而，在我国影响交通事故发生率的诸多因素中，交通执法、百姓守法、交通规则的完备程度、道路交通状况等都无法与西方发达国家相提并论。而且不可否认的事实是，过失驾驶人的高额赔偿责任负担依然发挥着十分重要的作用。如果实行无过失保险制度，且其他变量不发生变化，必将导致交通事故发生率的急剧上涨。

第三，从发达国家和地区推行无过失保险的历史阶段来看，其一般是在与侵权责任机制结合的责任保险制度发展到一定阶段，国民经济和社会保障制度十分发达，强制保险保障范围需要扩大的情况下开始建立无过失保险制度的。与这些背景不同的是，我国目前国民经济仍然发展程度不高，社会保障制度很不健全，强制保险制度的保障范围仍严格限定在车外第三人(连乘客尚未纳入)。在这种情况下，强制保险的目标只能是为交通事故第三受害人提供基本保障，此时推行强制机动车主为自己购买无过失保险显然条件不具备，且无正当性可言。无过失保险将投保人也纳入了保险保障的范围，这不仅会增加投保人的保费负担，而且有过度干预投保人行使财产权之嫌，因为不应当强制投保人为自己购买伤害保险。尤其是在中国机动车投保人保费负担能力十分有限、多年强制保险负担居高不下的情况下，更应当考虑这一问题。

第四，美国部分地区的无过失保险的实践表明，无过失保险在快速救济受害人方面是有成效的，但是，其减少纠纷和诉讼、降低保险费用的目标并没有达到。如在投保费用方面，实行无过失保险的州的平均机动车保险费最高、且保费增长速度也明显快于未实行无过失保险的州，废除无过失制度后保险费用也随之下降。［7］美国全国保险监督官协会(NAIC)的数据也证实，无过失体系(包括强制无过失法)比侵权基础上的个人责任体系的成本更高。美国无过失保险的实践还表明，无过失保险会刺激利用医疗服务以达最低限制，还有虚假或者欺诈索赔等的增长。而在诚信状况并不乐观的中国，这种道德风险问题可能会比美国的状况更加突出①。真正运行效果良好的法制是加拿大魁北克的纯粹无过失保险机制。［8］然而，在中国，除了前面的一些不利因素外，尚需要指出的是，即使无过失保险制度的原型———工伤保险制度，在中国目前仍在艰难推进当中，无论是社会保险基金的管理、运行、支付等均难谓已成熟。在机动车事故领域实行废除侵权责任机制的无过失保险的难度可想而知。此外，发达国家和地区的实践已经表明，侵权损害赔偿越是慷慨，实行无过失保险的阻力越大。相对于中国的经济发展水平来讲，目前的侵权诉讼赔偿应属慷慨之列。

第五，从世界一些国家和地区推动无过失保险立法遭遇失败的教训来看，普通民众对于类似于工伤保险的无过失保险制度的接受需要时间，而保险公司和律师业是推行无过失保险的主要反对者。就中国而言，从《道路交通安全法》开始实施到2007年底的修正，充分反映了社会民众，甚至立法者对于过错责任的眷恋和无过失责任原则的抗拒，更不用说无过失保险了。不仅如此，可以毫不夸张地说，中国的机动车强制保险制度的主要推动者是保险公司，而保险公司推动这一制度的核心目的就是为了营利。如果推动纯粹无过失保险，保险公司的强力反对在所难免。而且，必须指出的是，我国财产保险公司对于机动车责任保险的依赖程度很高。如在目前中国财产保险业务中，机动车责任保险实际上分为第三者责任险和车上人员险，其在机动车保险业务中占据1/3以上份额，而机动车保险在大型财产保险公司业务中约占60%以上。可想而知，目前从财产保险公司业务中将责任保险部分抽出对其可能产生的影响以及可能招致的反对。

2．中国应当选择强制责任保险模式

首先，选择强制责任保险模式符合中国的法律传统和保险实践。我国的法治化进程主要沿袭了德国、日本等大陆法国家的传统，机动车强制保险的立法和实践也不例外。自从改革开放之初强制投保第三者责任保险，到《交强险条例》，都坚持了与侵权责任相结合的强制责任保险模式。虽然《道路交通安全法》第76条的规定有特别之处，但这一规定并没有被认真执行过。与此相反，强制无过失保险不仅对于保险行业来说十分陌生，学界也并不熟悉。

其次，强制责任保险不将被保险人纳入保障范围，因而可以降低投保人的保费负担。同时，强制责任保险与侵权责任制度的结合有利于控制道德风险，这在目前中国投保人保费负担能力不高、受害人急需基本保障、整个社会诚信状况不好的现实情况下是比较适合中国国情的制度②。

第三，各国强制责任保险的运行实践已充分表明，强制责任保险制度可以通过赋予受害人直接赔偿请求权、预付金请求权及限制保险公司解除或终止合同权利、抗辩事由等而达到保护机动车事故受害人的目的。

最后，从保险实践和保险行业的发展来讲，强制责任保险模式不仅有相当的基础，而且有利于我国保险业的发展。当然，必须再次重申的是，我们反对中国实行无过失保险，并不意味着我们认为应当规定以侵权人过错为基础的强制责任保险制度。实际上，机动车普及的过程就是机动车责任严格化和保险强制化的过程。不仅大陆法系各国对机动车事故一般实行严格责任，即使是英、美法系国家，机动车事故侵权责任相对于一般侵权责任要严格得多。［9］而且，责任的严格化是保险强制化的基础，保险强制化又促进了责任严格化。目前保险公司主张建立以过错责任为基础的强制保险制度不仅没有理论基础，同时也与强制保险的发展趋势相背。至于无过错即无责任的主张是过错责任神圣化的错误认识，严格责任在现代新型侵权类型中的主导地位是不可否认的。因此，中国应当建立与严格责任相结合的机动车强制责任保险制度。

3．如何看待混合保险模式

无过失保险和强制责任保险是两种不同的强制保险模式，世界各国、各地区所推行的机动车强制保险基本可以归为无过失保险或强制责任保险中的一种。但是，在选择了强制责任保险模式的法国和我国台湾地区，却融合了无过失保险的思想。虽然这种融合在理论上和实务上均造成了一定程度的麻烦，但实践效果还是比较理想。这是否意味着我国也可以借鉴法国和我国台湾地区的做法呢?从世界各国、各地区机动车强制保险的发展来看，无过失保险补偿应该是一种趋势。不仅一些国家和地区已经实行了纯粹无过失保险机制，而且一些其他国家和地区的纯粹无过失保险的立法努力始终没有停止。由于无过失保险确实具有减少复杂赔偿关系和诉讼、快速救济受害人等优势，所以即使采纳强制责任保险模式的国家和地区，也借鉴了无过失保险的一些有益做法，以加强受害人的保障。因此，未来中国的机动车强制保险立法也不应忽视这一强制保险立法趋势。但是，就中国目前而言，首要的工作是完善强制责任保险制度，而非急于向无过失保险方向迈进。主要理由是:

第一，无论是理论界、司法及保险等实务界，还是普通民众，对于无过失保险机制本身并不了解，这从《道路交通安全法》起草、修正过程，以及针对《道路交通安全法》第76条的争论、司法实践的混乱等很容易看出来。正是因为立法者不了解，才会出现《道路交通安全法》立法及修正过程中对第76条强制保险规定的无意见和第76条规定的重大缺陷和逻辑混乱;正是由于理论研究的不足，才会出现将第76条强制保险的规定理解为无过失责任保险的错误，以及在司法实践中关于保险公司是否应当被列为共同被告的争论和混乱;正是由于不了解，导致这一为了保障事故受害人的制度竟连普通民众的理解与支持都得不到……。因此，中国目前不具备吸收无过失保险立法经验的适宜环境。

第二，从各国、各地区强制保险的发展历程来看，强制保险的无过失化过程一般是在强制责任保险发展到一定程度后的产物。也就是说，强制责任保险制度对于无过失保险制度的借鉴是在强制保险制度运行一段时间，立法者为了进一步提升强制保险制度的功能(如扩大保障的受害人范围及于驾驶人，法国如此)的结果。在中国目前真正意义上的强制责任保险尚未建立，道路交通参与人安全意识、守法意识均不高，交通执法不严，受害人缺乏基本保障的情况下，贸然在强制责任保险制度框架内引进无过失保险的“超越阶段”的做法，只能导致更多的混乱、更多的浪费。

最后，《道路交通安全法》第76条实际上就是借鉴我国台湾地区“强制汽车责任保险法”的产物，其结合了强制责任保险的无过失保险设计并没有得到社会各界的认同，《交强险条例》更是彻底背叛了无过失保险规定，完全回到了强制责任保险模式①。因此，目前我们的任务是重建真正意义上的符合中国国情的强制责任保险制度，而不是追求比强制责任保险制度更高的目标，否则其效果只能是欲速则不达。

总之，《道路交通安全法》和《交强险条例》没有真正解决在立法之初就应当解决的强制保险模式定位这一根本性问题。而且，正是由于强制保险模式定位的模糊和不合理，造成了一些本不该发生的争论、质疑。从中国的法律传统、投保人负担能力、保险业的发展现状等方面看，无过失保险不适合中国，中国应当选择强制责任保险机制。

(三)尽快修改现行法律法规

1．再次修改《道路交通安全法》第76条

《道路交通安全法》2003年颁布之后，其第76条已于2007年修正过一次，但这次修正并没有对强制保险的规定作出实质性修改。2009年通过的《侵权责任法》则是在《道路交通安全法》第76条的基础上，对机动车侵权责任进行了补充规定。因此，交强险目标定位和保险模式选择方面问题的解决还得通过再次启动《道路交通安全法》的修改程序方可完成。建议将第76条修正为:道路交通事故致他人人身损害的，机动车保有人应当承担损害赔偿责任，但因受害人故意造成交通事故的除外。强制责任保险限额内的除被保险人之外的人身损害，交通事故的损害赔偿请求权人有权请求保险公司或者道路交通事故社会救助基金给予赔偿。保险公司或社会救助基金不得以其对被保险人的抗辩事由对抗受害人。保险公司或社会救助基金在赔偿受害人后，有权根据法律法规的规定向被保险人追偿。强制责任保险保障范围之外的人身损害，机动车事故受害人有重大过失的，可酌情减轻机动车保有人的赔偿责任。道路交通事故致他人财产损害的，机动车保有人根据其过错大小承担损害赔偿责任。

2．修改《交强险条例》

在修改《道路交通安全法》的基础上，启动《交强险条例》的修改工作，全面解决交强险运行几年来出现的问题。在目标定位方面，将“为受害人人身损害提供快速、基本保障”确定为唯一的立法宗旨。在模式选择方面，严格遵循强制责任保险基本原理，在强制责任保险的框架内，通过赋予受害人直接赔偿请求权、限制保险人对受害人的抗辩权、合理确定赔偿限额等具体制度设计落实交强险的立法目的。