农民工工伤险问题思索

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2004年1月1日《工伤保险条例》开始实施。《工伤保险条例》没有对适用对象从身份上进行限制，也就是说，工伤保险对于具有城镇户籍的产业工人和在城镇甚至在农村乡镇企业、甚至个体工商户从事生产的具有农村户籍的工人都是平等适用的。因此，在制度和政策设计上，对于农民工的工伤保险，政策规定是明确的、农民工在工伤保险中的法律地位是平等的。目前，虽然在法律政策上已经有了明确的规定，但是农民工的工伤保险还是不容乐观，总体上来看，表现为农民工参保率低，工伤待遇落实困难等。其原因主要有以下几点：一是使用农民工的企业主要是私营企业参保少或者参保企业没有为农民工投工伤保险。二是对流动性很高的农民工，特别是用工季节性强、用工规模数量和工程项目密切相关的企业，比如建筑企业，目前，还有待探索更简单，便于其参保的办法。三是农民工与用工企业劳动合同签订率低，在和用工单位发生纠纷以后，由于缺乏有力证据，往往使自身权益得不到维护，同时，按照目前法律的规定，农民工在发生工伤事故后，如果用人单位刻意逃避或拒绝承担相应的责任，在农民工维护自身权益时，往往会经过工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁、起诉、上诉等法律程序。因此，要使农民工的工伤保险待遇落实，在保障手段上，存在程序复杂烦琐、时限长等问题，使农民工对将维权进行到底望而生畏，常常导致纠纷不了了之。工伤保险制度，在几乎所有建立了社会保险制度的国家，被普遍作为优先建立的险种。我国农民工最急切的社会保险制度，也应当是按照普遍性原则建立的工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳动争议，都决定了农民工工伤保险制度应当尽快建立。这种保险项目对农民工来说，不存在帐户积累和接转问题，又分散了农民工的职业风险；对用人单位来说，是建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿机制，不会形成过高的成本，并且由政府部门组织赔偿比较容易操作。为了推进工伤保险制度改革，切实保障农民工的权益，需要从以下几个方面开展工作：

一、扩大工伤保险覆盖面，要将更多的农民工纳入参加工伤保险

实践证明，过去没有启动工伤保险的社会统筹，一方面导致个别企业发生安全生产事故后，风险集中，给单位造成沉重负担，另一方面，使许多职工尤其是没有签订劳动用工合同的职工，特别是农民工的合法权益得不到及时有效维护，给职工家庭、社会增加了负担，许多职工因此长期上访或采取一些过激方式寻求解决问题的途径，影响了社会稳定。因此，必须大力推进工伤保险制度，把更多的人纳入到工伤保险制度体系，切实维护职工的合法权益。

二、根据农民工就业的特点制定适合的参保办法

从贵州省的情况看，一些使用农民工数量较多的行业，比如煤矿采掘业、建筑施工等企业，是愿意参加工伤保险的，同时，对于在这些行业就业的农民工来说，由于个人不负担工伤保险费，参加工伤保险后就有了人身安全保障，所以，农民工对参加工伤保险是态度很积极，要求也是强烈的。但是，众所周知，农民工在就业方面存在流动规模大、流动时间短、呈季节性流动等特性，一般而言，从所获悉情况看，农民工在同一单位工作的时间多数在半年左右，在同一单位连续工作时间超过一年的还是少数。有的行业，例如乡镇小煤矿，有相当多的农民工在同一企业工作时间不超过三个月。另外，在这些行业中，准确核定农民工的工资收入也非常困难。所以，对同一企业来讲，由于存在用工人数和农民工的工资基数核定的难题，因此，有的地方和企业提出应该采取定额缴费的方式征缴工伤保险费，比如对乡镇小煤矿，按照吨煤工资含量确定企业每生产一吨煤所应缴纳的费用，对建筑施工企业，按照工程项目的用工规模确定每一项工程应缴纳费用。

三、加大执法力度，切实解决企业投保率低的问题

首先，地方政府要提高认识，加大这项工作的领导。在部分地区，特别是一些经济不发达的西部地区，包括我省的一些县市，在招商引资工作中，为了吸引投资，在外来企业投资时，把企业不参加社会保险包括工伤保险作为引资条件、默许投资企业不参保或者不鼓励劳动保障部门强制投资企业参保。这种做法不符合科学发展观的要求，以追求当地短期经济利益来牺牲职工的权益和长远发展利益，应该杜绝和禁止。其次，加大劳动保障监察力度，对于使用农民工的企业，在进行监察时，现阶段根据农民工参保需要和意愿，重点对企业与农民工签订用工合同和为农民工参加工伤医疗保险情况进行监察。对于农民工没有参加工伤保险的，应该严格按照《劳动保障监察条例》《工伤保险条例》等有关规定进行处理。再次，在企业办理工商注册等级、评先选优等工作或手续时，把企业农民工是否参加工伤保险，作为必备或重要条件。这个工作，需要在政府的支持下，有关职能部门相互配合开展。2005年4月，劳动保障部、国家安全生产总局和国防科工委联合下发《关于贯彻〈安全生产许可证条例〉做好企业参加工伤保险有关工作的通知》规定，应申领安全生产许可证的生产单位，必须凭工伤保险经办机构出具的参保证明，才能办理安全生产许可证。这是一个很好的范例。对于高风险行业参加工伤保险必将发挥积极正面的作用。

四、切实加强对农民工的工伤预防和康复工作

在工伤保险制度体系中，工伤预防、工伤补偿和工伤康复是有机统一的整体，三方面工作的协调发展，才能真正建立起完善的工伤保险制度。目前，在劳动保障行政部门的工伤保险工作中，工伤预防和工伤康复工作较为薄弱。工伤事故发生后，对于伤残职工来说，开展工伤康复工作，让他们恢复或具备新的劳动能力，或者重新树立生活的信心，是非常必要的。而对于大多从事繁重体力的农民工来说，发生工伤的概率高，很多农民工伤情重，回乡后从事农业生产越来越困难，特别是随着年龄的增长，劳动能力会下降，加上家庭经济状况总体上不是很好，因此，很多农民工还因为发生工伤后，意志消沉，所以，开展对农民工的工伤康复工作也要重视。

五、探索建立维护农民工工伤保险权益的简易程序

一是建立农民工工伤治疗费用先予执行制度。我国民事诉讼法第第97条规定：“人民法院对下列案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行：

（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的。”第98条规定：“人民法院裁定先予执行的，应当符合下列条件：（一）当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；（二）被申请人有履行能力。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。”按照上述规定，对于农民工的工伤治疗费用，应该可以申请先予执行。是因为在实际工作中，农民工在工伤事故发生后，用工方不支付医疗费用的情况相当多，而作为伤者，由于家庭经济困难，无法交纳医疗费用，由此，如果医疗费用不能及时足额的提供，势必影响了伤者得到妥善的治疗，往往会导致伤者的伤残等级加重，这种后果对伤者及其及其家庭、企业和社会来说，都应该防患于未然。而解决的法律途径就是先予执行制度。二是改变对工伤认定结论不服需先申请行政复议的规定。《工伤保险条例》规定了对工伤认定结论不服的，适用的是行政复议前置程序。在农民工受到事故伤害的情形中，多发生在用人单位认为农民工受伤不属于工伤的情况，所以用人单位也不愿意承担相应的法律责任，所以在农民工的工伤认定结论下达后，还要经过行政复议，在经过行政诉讼的途径，获得工伤认定的结论。如果用人单位不按照规定赔付，还要经过仲裁和民事诉讼的程序。有时，只是打一个行政官司对农民工来讲，从耗时等来说，都难以承受，更不要说提起工伤损害赔偿。三是扩大审判工伤损害赔偿案件的简易程序的数量。