基于社保法的农民工社保策略

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农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是介于农民与工人之间的一个特殊的社会阶层，是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊社会群体［1］。2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2010年全国的农民工总量已达2．4亿人［2］。农民工为城市的经济社会持续快速发展作出了重要贡献，是工人阶级的新成员。然而，农民工所享受的社会保障程度比较低，尤其是其社会保险长期游离于城镇职工之外。尽快让农民工融入城市，成为真正的“城里人”，是共建和谐、共享和谐的应有之义，是构建社会主义和谐社会必须破解的课题。目前，我国绝大部分农民工是“70后”和“80后”的，他们外出打工已经不仅仅是为了谋生而是为了进入城市寻求发展的机会，表现出融入城市的强烈欲望［3］。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的颁布实施，对于切实解决农民工的社会保险问题，更好地维护农民工参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，逐步融入城市，共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。笔者从社会和谐与平等的角度，深入剖析《社会保险法》关于农民工社会保险的主要突破，进而提出切实保障农民工社会保险权益的对策建议，旨在为更好地维护农民工参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益提供参考。

1《社会保险法》关于农民工社会保险的主要突破

1．1将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴《社会保险法》确立了我国社会保险体系的基本框架。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。其中，养老保险包括城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险;医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险。《社会保险法》将我国境内所有用人单位和个人都纳入了社会保险制度的覆盖范围，规定用人单位及其职工应当参加城镇职工社会保险［4］。并在第九十五条特别强调，进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。这就为农民工参加城镇职工社会保险提供法律依据，将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴，促使农民工享有与城镇职工一样平等的社会保险权益。《社会保险法》颁布后，上海市随即制定了农民工参加城镇职工社会保险的具体措施，《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》等一系列文件，明确规定与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员，应当参加本市城镇职工社会保险。为了保障农民工的社会保险权益，同时又不大幅增加企业负担，上海市对于农民工参加城镇职工社会保险是采取5年的过渡性办法。即对于外省市非城镇户籍的农民工，先参加基本养老保险、基本医疗保险和工伤保险3个险种;在缴费基数上，先设定为上海市社会平均工资的40%，每年增加5个百分点;在缴费比例上，目前用人单位为28．5%(其中，基本养老保险为22%，基本医疗保险为6%，工伤保险为0．5%)，个人为9%(其中，基本养老保险为8%，基本医疗保险为1%)［5－7］。通过这样的过渡性办法，上海市已取消原来专门针对农民工的综合保险制度，将农民工纳入到城镇职工社会保险的范畴，从而为有效保障农民工的社会保险权益奠定了基础。

1．2建立社会保险跨地区转移的操作制度对于流动就业群体而言，在不同地区参保缴费，或者间断性就业在多个时段参保缴费，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续不畅，不同地区、不同时段的缴费年限不能累计计算，降低了劳动者参保缴费的积极性。据深圳市社保部门统计，2009年深圳共有580多万人参加基本养老保险，退保人数100万人次［8］。一些农民工的退保现象，实际上是放弃或终止了原已缴费获得的社会保险权益。而社会保险转移接续困难是造成劳动者尤其是农民工参保积极性不高的主要原因。2009年，人力资源和社会保障部、财政部为保证参保人员跨省、自治区、直辖市流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对基金转移、待遇领取地、基本养老保险关系转移接续等都作出了具体的规定［9］。《社会保险法》第19条、第32条、第52条进一步明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系、基本医疗保险关系、失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算［4］。这就以国家立法形式，将社会保险的转移接续政策上升为法律，破除了以往基本养老保险、基本医疗保险、失业保险不能随被保险人移转而难以发挥作用的尴尬现象，也必将大量减少农民工因难以接续而退保的现象，从而真正实现了参保人员“不论你在哪里干，社会保险接着算”，解决了参保人员因就业地的变换和间断性就业而丧失社会保险权益的问题，从根本上维护了参保人员特别是农民工的切身利益。

1．3确立农民工社会保险权益实现的保障措施在过去20多年的社会保险制度实施过程中，经常出现社会保险费征缴困难。有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳社会保险费。如果在社会保险费缴纳上没有强制手段，社会保险这一强制实施的制度就难以持续发展下去，劳动者的权益就难以得到真正的保障。《社会保险法》第六十三条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费、用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费、用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的情况下，可以采取责令限期缴纳或者补足、申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定、申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产等强制措施［4］。对于农民工群体来说，流动性比较大，用人单位拒不为其缴纳社会保险费的现象更为普遍。新法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳社会保险费可以采取的强制措施，从而确保农民工社会保险权益的真正实现。另外，实践中常常出现用人单位未给职工缴纳工伤保险费，发生工伤事故，用人单位以种种理由不给职工出钱看病，致使职工贻误治疗的情况。《社会保险法》第四十一条、第四十二条规定了工伤保险基金先行支付的做法。即当职工发生工伤事故而企业未缴纳社会保险费的情况，由用人单位支付工伤保险待遇;用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，并由用人单位偿还。当职工发生工伤费用，应当由第三人支付的，第三人不支付或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付，并有权向第三人追偿［4］。由于农民工主要从事苦脏累险的工作，工伤事故发生率比较高，工伤保险基金先行支付的规定也很好地保障了农民工的权益。

2切实保障农民工社会保险权益的对策建议

2．1大力宣传《社会保险法》，提高企业的社会责任意识和农民工的权益意识《社会保险法》从立法层面上对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范，必将对构建社会主义和谐社会发挥重要的推动作用。要通过媒体、宣传画、宣传册、宣传片、宣传栏、标语横幅、讲座、会议等多种方式，大力宣传《社会保险法》，尤其是《社会保险法》颁布实施的重大意义、立法宗旨和基本原则，各项社会保险制度的基本内容、主要亮点、劳动者和用人单位社会保险的权利义务等内容。员工利益是企业社会责任中最直接和最主要的内容，企业在赚取利润的同时，应承担起在劳动时间、最低工资、社会福利及社会保险等方面保障员工权益的相关责任［10］。然而，一些企业主动承担社会保险责任的意识不强，有意回避或模糊社会保险责任;一些农民工对社会保险的重要性认识不足，参保意识不强。可见，在《社会保险法》宣传过程中，要强化企业的社会责任意识，使企业充分认识到更好地承担起对员工的责任，有利于树立良好的社会形象，有利于企业追求利润最大化，进而让企业主动、积极、合理地承担起社会保险责任。同时，通过《社会保险法》的宣传，尽快消除农民工以往因制度缺陷产生的误会，转变观念，安心、放心地参加社会保险，不但让农民工明白参加社会保险是企业和劳动者的法定义务，而且更应让其知晓社会保险的重要性和自身的社会保险权益。

2．2对农民工社会保险进行政府补贴，尽可能减少企业的用工成本长期以来，农民工作为城镇职工的重要组成部分，由于不能参加社会保险或者能参加但保障水平偏低等原因，其社会保险问题一直是社会各界关注的焦点之一。《社会保险法》的颁布实施，将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴，使农民工和城镇职工一样参加社会保险和享受社会保险待遇。这就意味着招用农民工的企业，对于农民工要按照城镇职工的标准缴纳社会保险费，其用工成本将明显上升。政府在社会保险中事实上承担着财政支持、行政监督和公共服务3种主要责任。其中，政府的财政责任又包括2个方面:一是作为雇主为其工作人员参加社会保险承担缴费义务;二是作为政府采取补贴社会保险支出或者分担社会保险缴费，以及提供管理及运行经费等方式来承担公共财政惠及全民的责任［11］。在农民工社会保险的实施过程中，政府也是重要的责任主体，要明确其在农民工社会保险中的责任。笔者建议，要考虑到农民工群体的特殊性，协调好政府、企业和农民工个人在社会保险中的义务关系;可以参照新型农村社会保险制度中的政府补贴措施，来对农民工的社会保险进行一定程度的政府补贴，如可以由政府来承担一部分缴费费率，从而降低企业应负担的缴费费率，来减轻企业的用工成本。

2．3加快《社会保险法》配套法规建设，增强农民工社会保险的可操作性《社会保险法》是确立社会保险基本制度框架的法律，但一些具体制度和实施办法还需要制定配套法规政策来落实。人力资源和社会保障部已制定、修订《实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》等6个配套规章，并下发基本医疗保险、失业保险等方面的3个规范性文件。然而，还需要出台一些更为具体的配套规章和文件，来增强农民工社会保险的可操作性。如《社会保险法》规定了涉及累计缴费年限的养老、医疗、失业三险关系均可随本人转移的接续制度，使社会保险关系在城乡之间、地区之间、人群之间可实现有效的转移接续。但对于如何进行转移的具体条件和措施，还有待于出台相关的配套规章和文件。各地区在严格执行《社会保险法》及其配套规章有关规定的同时，要密切关注施行过程中的新情况、新问题，及时研究处理;根据《社会保险法》的实现目的和要求，抓紧开展地方相关法规、规章和规范性文件的制定、修订工作，将地方社会保险法律规范与《社会保险法》的目标统一起来，推动《社会保险法》的细化和落实，逐步形成以《社会保险法》为基础、以相关行政法规和部门规章以及地方性法规、政府规章相配套的社会保险法律法规体系。配套法规的建设一定要科学合理，既要考虑到各统筹地区社会保险法律规范的相互衔接，也要注意不同社会保险类型之间的相互转换，从而在制度上确保广大农民工社会保险权益的实现。

2．4加强对《社会保险法》执行情况的监督检查，积极维护农民工的社会保险权益《社会保险法》第八十条规定，统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督［4］。除了对社会保险基金的监督以外，对《社会保险法》执行情况的监督检查也尤为重要。每一项法规政策要落到实处，仅仅依靠相关人员的法律意识是不够的，必须建立完善的监督检查机制，加大违法成本。

由于农民工大多文化程度偏低，维护自身权益的能力较弱，这就需要社会保障行政职能部门根据社会保险法律法规的要求，对企业和农民工个人遵守社会保险法律法规的情况进行监督检查;当企业出现未按时足额缴纳社会保险费、逾期仍未缴纳或者补足社会保险费、未足额缴纳社会保险费且未提供担保等情况时，严格按照《社会保险法》第六十三条的规定，采取强制措施。劳动监察部门要依法切实履行保护农民工权益的职责，通过规范劳动年检、及时查处社会保险费举报案件、开展社会保险扩面征缴专项检查等形式的执法检查工作，加强监督，规范用工，特别是对有农民工就业的企业的参保缴费情况进行重点监督检查，对于违反《社会保险法》的规定而损害农民工社会保险权益的行为，积极查处，促使企业依法履行参保缴费的法定义务，切实保障农民工的社会保险权益。