深化社会保险的功能

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农村社会养老保险是国家为保障农民老年基本生活而实施的一项重要社会政策，也是国家的一项社会安全政策。由于国家财力有限，农村人口众多，地区发展不平衡，农民收入水平相对较低等诸多因素制约，农村社会养老保险制度建设滞后于其他社会保障制度，成为我国社会保障体系中的最后一片空白地。2009年9月1日，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（》国发〔2009〕32号（）以下称《指导意见》）正式，这标志着中国农民开始进入制度性养老的全新阶段。新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点范围从2009年的10%增加到2010年的23%，2011年还将扩大到40%的地区。各地试点虽然积累了有益的实践经验，但也存在着亟待解决的问题，试点地区的农民中，对新农保还持有观望态度的人数也不少，农民对农保的未来发展抱有疑虑，因而在试点阶段，应该明确农保的未来发展方向，让农民真正了解农保，自愿参保。一社会养老保险应具备的基本功能

新农保被定性为社会养老保险，在探讨新农保改革方向的时候，首先要明确社会养老保险应具备的基本功能。世界各国对社会养老保险制度应具备的基本功能已经达成共识。第一，社会养老保险应该是全覆盖。社会养老保险应该是覆盖所有人群，而全覆盖的最好办法是强制性参保，以此来达到互助共济的效果。强制性要通过法律来推行。凡属于法律规定范围内的成员同社会保险机构之间就建立了社会保险关系，不必事先订立契约认可。强制性计划可以使社会成员在遇到风险的时候比较容易得到保护，通过强制性计划可以减少随机和偶然性波动带来的影响。第二，拥有收入再分配和互助共济功能。社会养老保险制度的重要功能之一，就是通过收入再分配，在一定程度上均衡经济上的差距。具体来说，就是让相对富裕的人群承担更多保费，贫困人群承担较低保费，富裕人群所承担保费的一部分用于支付贫困人群的养老金。另外，用政府的财政税收来普遍支付养老金也是一种收入再分配。通常针对富裕人群采取累进税政策，让其缴纳更多税金，可在一定程度上缩小整个社会的经济差距，这将有助于社会稳定。同时，互助共济既有同代之间的，也有代际之间的。第三，给付条件中，应包括残疾养老金和遗属养老金。导致失去收入来源的因素不仅仅是年老，还有由于身体残疾，这些人员的收入低于常人，甚至完全没有收入。此外，由于家庭的主要劳动力身故，其遗属至少短期内也会出现生活困难。残疾人和遗属这一人群，从全社会来看也有相当数量。因此，探讨建立独立的社会保障政策也不失为一种方法。不过，养老保险制度的主要目的即确保人们步入老年后有一定收入，这和确保残疾人或遗属有一定收入，两者并不矛盾，可以说，在同一养老保险制度框架内，残疾和遗属的风险同样由全体参保人员来分担是一种理想的做法，效率也更高。因此，给付条件中应包括残疾和遗属，并设立残疾养老金和遗属养老金。第四，给付确定并终身给付。社会养老保险制度必须保证人们步入老龄、没有收入来源时，提供生活所需的相当一部分费用。一般来说，社会养老金标准的确定通常是按照在职人员平均工资的一定比例来计算的。通常也要考虑在职人员和退休人员的家庭结构和维持家计的必要额度，制订一个适当的给付水平。相应的缴费额度也是按照能够长期维持上述给付标准来制定的。给付确定型这种制度设计方式注重向参保人员发放相当一部分晚年生活所需费用（包括残疾和遗属养老金费用），是一种理想的社会养老保险的制度设计方式。反之，如果采取缴费确定型的制度设计，首先需要制订长期的缴费计划，如果出现工资和物价上涨，导致原定养老金数量相对低于当时的生活水平，必须首先从缴费计划着手调整，其效果的显现需要相当长的时间，难以调整已经退休人员的养老金数量。在发放养老金的条件中，只有残疾养老金和遗属养老金，因可能出现残疾状况减轻，或者已无继续支付遗属养老金的需要，会有终止发放的情况。作为抵御年老而设定的养老保险，是老人的养命钱，是老年后的基本收入保障，其原则是终身给付，这也是与商业养老保险的根本区别所在。第五，能保值，有自动调节机制。如果公共养老保险制度是常见的给付确定型，多数情况下其给付标准设定在占平均工资的一定比例，启领时，其实际领取到的数量应高于最低生活水平并能维持一定生活水平。但随着时间推移，工资和物价上涨，之前确定的养老金数量会逐渐贬值。如果不根据不同时期的经济水平同步上调养老金给付标准，对于那些没有收入来源，靠养老金生活的人来说，其生活水平势必会逐渐下降。因此，为了确保公共养老金的实际价值，必须针对工资、物价上涨，上调给付金额，使领取者能分享社会经济发展的成果。

二新农保制度中社会保险基本功能缺失分析

第一，现行制度难以实现全覆盖。

根据新农保的《指导意见》，我们可以看出，新农保采取自愿参保，试点先行。到2010年为止，尽管在24%的县实施了新农保试点，但由于是自愿参保，在试点地区也没有实现新农保的全覆盖。据调查，试点地区中没有加入新农保的困难人群有三部分①。第一部分是40岁至59岁的农民，他们年龄较大，缴费期限短。虽然政策规定可以延长退休年龄，延长缴费年限，或者补缴到15年，但由于他们青壮年时没有积累，到了中年想要在短期内缴纳一大笔保险费，是很难做到的。第二部分是经济落后地区的农民。这些地区的农民总体收入比较低，而且实物收入多，现金收入少，没有缴纳养老保险的能力。从吉林省调查数据来看，缴费能力在100元以下的占20.5%。第三部分是体弱病残没有劳动能力的农民。他们虽然没有达到60岁，但由于没有劳动能力，没有收入，需要提前领取养老金。而现行农保制度中，没有残疾养老金和遗属养老金。新农保制度中，由于是自愿参保，也会存在一部分人有能力参保却不参保的现象。这部分人就是16岁至45岁的青年农民。对他们来说，如果不是因为父母享受养老金的捆绑制约，他们都会持观望态度。尤其那些20岁左右的青年农民，他们的父母还没到领取养老金的年龄，其不参保并不影响家人的待遇。另有一小部分农民，因为与父母关系不好，同时自己又不太富裕，就不参保，导致父母到了60岁，也无法领取养老金。农民不参保的主要原因是新农保制度对他们没有什么吸引力。55元基础养老金实际上是一种老龄补贴。由于额度低于最低生活保障水平，没有制度魅力，农民缺乏积极性。同时，带有“捆绑”的领取条件，让农民觉得自愿原则不真实，使农民对制度的信任度大打折扣。

第二，收入再分配功能效率低下。

新农保制度中，能够体现收入再分配功能的地方有两点。一是由中央政府全额负担（东部地区中央财政只负担50%）的基础养老金，另一个是地方政府对个人账户的补贴（规定不低于30元）。然而，这两部分的再分配功能效率都不高。首先，每月55元的基础养老金标准定得过低，比低保还低2元，保障能力偏低，农民没有参保积极性。另外，对所有农民都补贴，也是一种没有效率的公平。公共财政应该是向低收入者倾斜的，对那些富裕的农民，没有必要支付基础养老金。其次，地方政府对个人账户缴费补贴的激励效果不足，致使农民基本上选择100元或200元的低缴费档次。当然，农民选择低档次缴费，还是对制度持有疑虑，但激励机制不足也是一个主要原因。在不考虑任何外界条件变化的条件下，地方政府每年30元的财政补贴为农村居民带来了3.24元的个人账户养老金待遇，在养老金中所占份额非常低。当然，这一补贴从感性上可以调动农民参保积极性，但激励功能不大，激励效果需要重新审视。如果不论选择100元档次还是500元档次，补贴额度一样的话，农民只能选择100元档次缴费。然而，如果补贴额提高，但激励机制不恰当，也会造成不公平。地方政府的补贴，只是对已参保（或有能力缴费）的一部分人进行补贴，对未参保人没有任何好处，这从社会公平的角度看很值得商榷。公共支出如果只给那些有能力参保的人，就会增加贫富差距，有悖公共支出的基本原则。所以说，地方政府的补贴额度应该控制在缴费额的10%左右，最高不能超过20%，否则会造成拉大贫富差距的后果。另外，个人账户是完全积累模式，没有体现参保者互助共济功能。

第三，新农保的保障能力偏低，保值增值能力较弱。

《实施意见》设立了年缴费标准从100元至500元五个档次的个人账户养老金。从目前试点地区缴费结构看，绝大多数参保农民选择了最低的100元缴费档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，假设一人从16岁开始以此标准缴费，政府每年补贴30元，银行存款利率不变，设定为2.25%，养老金计发年限139个月，年个人缴费和政府补贴增长率假定为2.04%，到60岁时他每月能领取个人账户养老金131元，再加上基础养老金55元，每月能领取养老金186元，但是考虑到通货膨胀的因素，以43年后通货膨胀率为5％计算，它将变成20元的现值。如果以最高档次的每年交500元，其他条件不变，则60岁时能领取585元。考虑通货膨胀因素，现值也不到65元②。养老金的价值到底有多大值得怀疑。而且，新农保在制度设计上并没有将未来的养老金支付与通货膨胀、物价等因素挂钩，导致农民实际的保障水平过低。另外，新农保制度实施时已经达到60岁以上的老年人只能享受55元基础养老金，没有个人账户养老金，待遇水平更低。

第四，制度设计中存在诸多不公平现象。

首先，正常的养老保险制度应该有老年、残疾和遗属养老金，而我国农村社会养老保险只有老年养老金，而且还附加各种领取条件。例如，新农保政策规定，60岁以上的老人可以直接享受基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费。这实际上是把老人的养老金权益建立在其子女是否参保的条件之上，有悖于社会保障的基本原则。另外，新农保规定，年满60岁的农民不需缴费就可以领取全额财政拨款的55元基础养老金。这就造成了两种不公平③：一是试点地区和非试点地区60岁以上老人之间的不公；另一个是试点地区中未满60岁老人和60岁以上老人之间的不公平。第五，个人账户缺乏可持续发展机制。个人账户计发标准为个人账户余额除以139，说明个人账户的使用寿命为12年，60岁开始领取养老金，72岁就花完了个人账户的全部额度。如果还健在，以后的个人账户养老金都要政府负担。可是，随着平均寿命的延长，政府的负担会越来远大，这部分资金会给政府造成很大财政负担，如何解决至今还没有结论。新农保计发系数代表发放的月数，具体的计发系数应该经过精算之后确认。计发系数越大，个人账户本金所能支付的时间越短。相反，系数越小，个人账户所能计发的时间越长。所以，选择计发系数时有一个价值判断问题，如果只考虑要有一定数额的养老金，不考虑平均余命去设定计发系数，即使个人账户里的钱不够了，也会由政府财政兜底。这样的话，政府就要考虑养老金的负债状况以及财政负担能力，这样的个人账户不是真正意义上的个人账户。然而，如果个人账户养老金是个人储蓄，没有互助共济功能的话，它作为真正的个人账户，就要考虑使用年限，并精确计算。同时，个人账户用完后就应该中止养老金的发放。而我国的个人账户养老金用完后，都由政府买单。这种个人账户养老保险制度有失公平，应该改进和完善。可以说，我国的新农保制度是没有精算的社会养老保险制度，也没有自然增长机制和可持续发展机制。

三新农保制度应该如何持续推进

新农保作为农民老年后收入保障的最重要支柱，要赢得农民对制度的普遍认同，也要有更高的信任度。如果农民对新农保的认可度不高，那么，作为自愿参保的新农保制度就很难实现全覆盖的目标。要提高新农保的公信力，就应该在试点阶段及时发现问题，完善制度，为未来在全国普及做好铺垫工作。首先，从筹资模式和财政方式上看，新型农保制度是基础养老金（财政全额负担）和个人账户（个人负担）相结合的筹资模式，但基础养老金是税收方式的老龄补贴，个人账户是保险方式。城镇职工虽然也是实行统筹基金（企业缴费）与个人账户（个人缴费）相结合的筹资模式，但是，统筹基金和个人账户都是采取保险方式。建议新农保的基础养老金也改成保费由财政和个人共同承担的保险方式，基础养老金的支付额度与缴费年限挂钩。简单地说，政府给每位农民建立新农保养老保险账户，鼓励农民自己缴费，地方政府给予缴费补助。没有缴费能力的，政府可以减免保费。而中央政府在农民领取养老金的时候，不论是谁都有最低的55元的养老金保障。这样一来，即使农民没有个人缴费，但他们至少有基础养老金，可以有一个最低养老金保障，也能够达到全员参保的效果。如果农保制度的设计合理，有公信力，有能力缴费的农民都会主动缴费的。日本的国民养老金就有缴费制和免费制两种规定，凡是20岁以上60岁以下的全体公民，都强制参加国民养老保险，政府减免没有收入或低收入者的保费（全免、免3/4、半免和免1/4），学生可以延缓缴费。所有公民的保费额相同，养老金水平相同。政府负担部分，在制度初创时期（1961年），承担保费的二分之一，而从1976年开始，将缴费时补贴改为发放时补贴。补贴额度相当于养老金的三分之一（2009年之前上调至二分之一），缴费最低年限为25年。缴费年限越多，养老金越高，缴费年限越少，养老金就越少。养老金的起领年龄为65岁，也可以60岁开始领取养老金，但每提前一个月，养老金减少0.5%。而每延迟一个月，养老金增加0.7%，可推迟到70岁领取养老金。新农保也可以参照日本的制度，实行弹性退休制度，在一定时间段内自由选择退休时间。一种成熟的社会养老保险制度应该是具有自助、共助和公助的功能。自助应为基础，自己首先要努力缴费，同时也要发挥共助，即互相帮助，互助共济的功能。另外，政府也要给国民一定的保障，即发挥公助的功能。同样，新型农保制度也应该同时具备这三种功能。基础养老金采取保险模式之后，要建立自动调整机制。要根据现有劳动力生活水准的提高调整保险额度。至少应该每隔5年，以财政预算为中心对制度进行重新评估调整。同时，社会保险方式的机制需要养老保险精算专家来对财政预算做精密科学的评估和预算，因此，政府要加大对这方面精算专家的培养。新农保的基础养老金改成保险方式，也便于将来与城镇职工养老保险制度的衔接。

其次，新型农村养老保险试点方案规定新农保是自愿参保，现行的捆绑式参保条件，既没有体现自愿参保原则，又不是真正意义上的强制参保。新农保作为一种社会养老保险制度，即便不是强制参保，也应该是义务参保（半强制的）。试点阶段可以采取自愿参保，但普及率提高之后，应该改为半强制性的义务参保，最后实现强制参保。毋庸置疑，建立强制参保的前提是要建立费用减免制度。如果采取保险方式，一定会有一部分人因无力缴费而漏网，所以，要对那些无收入和低收入者实行费用减免制度。如果没有减免制度，就要用低保制度或其他社会保障制度来解决他们的收入保障。瑞典就是建立了最低养老金保障制度，对那些无力缴费的，或无力全额缴费的，政府给缴纳最低保险费，保费记入个人账户，也要保值增值。由于瑞典只给低收入者缴费保障，而我国农保基础养老金是面向每个农民的，如果像瑞典那样给每个农民缴费保障的话，财政负担会突然大幅增加。所以，采取日本方式，在养老金支付的时候，政府承担支付一定比例养老金比较合理，不会给政府造成太大财政压力，也不会产生保值增值的压力。

第三，从参保对象上看，现有情况下，应包括所有农村户籍的农民。现在国家正计划建立城镇居民养老保险，如果这样，我国的养老保险制度中又多了一项内容，这样容易产生碎片化问题。如果条件成熟，城镇无法加入城镇职工基本养老保险的城镇居民可以参加新农保，尽量用城镇职工养老保险和新农保两种制度，来覆盖所有国民。我国应该考虑城乡统筹制度的规划，将来尽量在大的层次上实现统一。

第四，从支付内容上来看，基础养老金应该是支付晚年生活所必需的基本消费开支额度，即能保障衣、食、住的基础费用。所以，不宜定的太高，这个标准应该征求农民的意见。55元虽然不高，但可以从低水平起步逐渐提高。另外，养老保险是对丧失收入能力的人进行的收入补偿。丧失收入能力不仅仅是老年人，也包括年轻时致残失去劳动能力或死亡时留下需要赡养的人。因此，也需要建立相应的残障养老保险和遗属养老保险制度。第五，保证制度记录准确真实。参保信息和费用缴纳情况记录非常重要，必须准确记录几十年间费用的缴纳记录。如果出现错误，可能就会损害农民的利益，就会出现纠纷和不稳定局面。另外，今后还需要根据记录推算出来的参保费用，重新评估调整财政预算。因此，需要进行精确的统计，真正落实记录的管理，最好尽快实现信息化管理，早日纳入我国社保的金保工程。

农保制度建设关乎我国社会保障全覆盖战略目标的实现，而新农保制度当前采取自愿参保的原则，是否缴费，缴纳多少保费基本上自由选择。由于制度缺乏强制性，耐心细致的推广宣传工作就显得格外重要。一方面需要制度有公信力，吸引农民自愿参保，自愿缴费，同时，也要做好耐心细致的宣传和推进工作。其中，宣传人才的培养是一个重要内容。在制度创立时期，首先培养宣传制度的人才。有的国家建立社会保险大学，专门培养社会保险人才。