德国社会保险纠纷司法体现及影响

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德国是世界上社会保险立法最早的国家，也是世界上立法体系最为完备、法律条文最为严谨的国家之一。1953年9月3日，德国颁布了《社会法院法》，在民事和刑事法院、行政法院、劳动法院和财政法院之外建立了第五大司法体制———社会法院。根据《社会法院法》的规定，社会法院对于法定的养老保险、医疗保险、护理保险、工伤事故保险、失业保险和促进就业、社会赔偿以及死亡赔偿（因刑事、战争和服兵役原因）等领域的纠纷行使管辖权。从2005年1月1日起，社会法院也开始对社会救济纠纷享有司法审理权，但社会救济纠纷案件不占主体。社会法院在德国的司法体系中形成一个独立分支，也是一个颇具特色的针对社会保险争议的司法审理体制。社会法院在过去50多年中所取得的司法工作的成功却不容置疑。在全球社会保险扩展的今天，有必要来研究德国社会法院的结构、职能和审理程序等。

一、社会法院的渊源

19世纪80年代“保险三法”相继在德国诞生，开了世界社会保险制度的先河。当时，针对社会保险领域的各种纠纷，有专门部门负责社会保险事务调解和仲裁，这些部门就是德国现代社会法院的先驱。不过，这些部门并不是独立的法院，而是当地行政当局的下属机构。这些行政当局不仅具有行政管理权，而且具有法律判决权，一定范围内还具有法律法规的权。二战结束后，随着全球司法的改革与发展，德国社会保险领域也按照行政权与司法权分离的原则实行了行政当局与法律判决机构的各自独立，这样，最终导致了德国社会法院的新面孔问世。

二、社会法院的组织结构

社会法院的机构分为三级：地区社会法院、州社会法院和联邦社会法院。各级法院均由若干“评议庭”组成。（1）地区社会法院。柏林、不莱梅、汉堡和萨尔州各有一个地区社会法院，其余12个州都有多个地区社会法院。全德共有地区社会法院86个，负责本辖区内社会保险方面纠纷案件的审理。但是，地区社会法院的规模差别很大，从乡村地区社会法院约4个法官到柏林这种大城市法院约80个法官不等。目前，全德这一级法院总共有1222名男女法官。地区社会法院的审判庭由1名职业法官担任审判长和2名非职业法官担任审判员。通常情况下，职业法官由各州的法官遴选委员会选出，由各州主管的部长任命。非职业法官则由社会成员（雇主联合会、工会和被保险人协会）提名。非职业法官组成的特别委员会在主席团做出社会保险案件的决议之前提出参考意见。（2）州社会法院。每个州都有一个州高等社会法院。对不服地区社会法院裁判的当事人，可以上诉至州社会法院。州社会法院的各个评议庭由3名职业法官（其中1名为审判长）和2名非职业法官组成。职业法官、非职业法官的选择和任命与地区社会法院的规则相同。（3）联邦社会法院。全德只设1个，地点在卡塞尔。它是德国处理社会保险方面的纠纷案件的最高审判机关。联邦社会法院实际上只是一个复审法院，其工作范围主要从法律角度对案件裁决进行复审，有职业法官40名，非职业法官110名，下属专业法庭14个。各个专业法庭由3名职业法官和2名非职业法官组成。如遇特殊案件，可组成大法庭审理。大法庭由联邦社会法院首席法官、6名职业法官、4名非职业法官组成。职业法官由法官遴选委员会选任，该委员会的成员来自各州主管社会法院的部长、联邦议会议员以及主管的联邦部长。非职业法官同样由社会成员提名，主管的联邦部长任命。在德国司法体系中，法官是独立的，不受任何人指示的约束，这是宪法赋予的权力。全德各级社会法院的职业法官约有1300名，是德国第三大法院系统。职业法官实行终身任职制。非职业法官的任命需要候选人本人提出申请，任期通常为4年。三级社会法院最重要的原则是，审判庭的所有法官对最终判决要持相同的意见。

三、社会法院的审理程序

1．预审程序

社会法院是特殊的行政法院。《社会法院法》规定，社会保险案件在起诉到社会法院之前有一个按照行政法进行的预审程序。该程序包括行政审理程序和抗诉程序。行政审理程序表明社会保险案件在行政程序的范围之内，从事实和法律两方面经受复查，主要步骤有：官方介入调查，研究案卷，不利决定做出前的听证，雇主参与，裁决依据等（《社会法典第十版》，第10条、第24条）。如果当事人对行政审理的裁决不服，可以提出抗诉，进入复议程序阶段。复议（抗诉）申请必须在行政行为到达申请人之日起1个月内，以书面或者记录的形式提交给做出行政行为的机关。根据复议申请，行政管理部门要重新审核自己做出的裁决：案例事实的调查是否有错漏，法律的运用是否有偏差，判决过程是否符合程序。审核后，复议做出是要维持、变更还是撤销原来的决定。预审的两个程序保护了当事人的合法权利，也使行政管理部门进行了必要的自我监督。这样，最终减轻了各级社会法院尤其是一审地区社会法院的负担。

2．司法审理程序

如果社会保险当事人对预审程序行政管理部门的抗诉裁决结果仍不认可，可以在1个月内向地区社会法院提出诉讼请求。这意味着社会保险纠纷进入了司法审理程序。

（1）地区社会法院。地区社会法院接到诉讼案件后单独调查事实真相，不只是审查是否符合法律程序。一般情况下，地区社会法院进行调查的步骤包括：①调阅社会保险部门、行政当局或法院的案卷；②多种形式征求案件当事人以及第三方的意见；③听取证人陈诉；④索取原始证明和其他文字材料；⑤征求专家组的鉴定。重视并查找事实真相，这是德国法官不同于英美法官之处，英美法官着重判定哪一方的论据和理由更充分。在地区社会法院，当事人可以自己选择是否由诉讼人案件。所有当事人参加审判庭的口头庭审，对诉讼内容的真实性和合法性进行辩论。诉讼案件处理方式有：调解、认可预审的决定、撤诉及按相同案例处理等方式结案。

（2）州高等社会法院。败诉的一方当事人如果对地区社会法院的判决不服，可以向州高等社会法院提起上诉。上诉条件是：上诉标的金额要超过500欧元；管理部门之间的费用纠纷的额度要超过5000欧元。或者①地区社会法院同意不服判决的当事人继续上诉；②如果地区社会法院没有批准上诉申请，州高等社会法院还可以通过决议批准上诉。时间限制是：上诉必须在地区社会法院的判决送达之日起1个月内以书面或者公证处出具的记录形式提交给地区社会法院办事机构（《社会法院法》，第151条）。另类情况是，经过允许也可以越级上诉。州高等社会法院也是社会保险案例纠纷的主审法院，与地区社会法院一样，也要注重从事实和法律两方面对整个案情进行全面、认真地调查与审核。不强迫请辩护人，诉讼免费。

（3）联邦社会法院。对州高等社会法院的判决不服，原则上允许向联邦社会法院提起再审。同样地，上诉条件是：经过了州高等法院的许可；或者联邦社会法院批准了当事人对判决不服的再审请求。与前两级社会法院不同的是，联邦社会法院不再进行案件的事实性方面的调查与取证工作，而只进行法律方面的复审工作。主要任务是：对法律依据进行解释；对不同州的社会法院的分歧进行审理，保证法律的同一性；通过法官法促进法律的发展。另外，在联邦社会法院复审期间，当事人必须委托人进行诉讼，但人不可以是机关、公法团体、公法机构或者私人保险公司（《社会法院法》，第166条）。如果联邦社会法院经过复审认定，州高等社会法院对案件的事实判断不够全面或者存在程序缺陷，那么，联邦社会法院就将此案发回州高等社会法院重审，以进一步明确案件的事实性和审判的合法性。

四、社会法院的司法实践及成功的经验

1．社会法院的司法实践

社会法院审理的案件归纳起来，主要有以下四个方面：第一，参保人或其亲属（配偶、子女、遗属）与社会保险管理部门之间的纠纷。这类案件占全部诉讼案大约为90％。如法定的养老保险中，原告是否参保、何时参保，缴费基数多少，是否具备劳动能力，以及是否符合领取养老金待遇的条件等方面的纠纷。第二，雇主与社会保险管理部门的纠纷，包括企业漏保、少保以及员工缴费情况等。第三，各类社会保险部门之间的纠纷。主要是社会保险部门之间费用转付方面的纠纷。第四，医疗服务机构和医疗保险部门之间的纠纷。主要是医院、药房、医生、护理疗养机构等医疗服务机构与医疗保险部门之间在药品定价、住院费用的支付比例以及医疗机构提供的过度时间与过度服务等方面产生的诉讼案件。位于德国明斯特的州保险机构是最大的雇员养老金保险人，2003年总共处理了15207个复议申请，其中，4758个案件经过复议变更了原审，做出了有利于当事人的裁决。这样，就有1／3的复议申请因此没有提起诉讼，大大减轻了一审地区社会法院的工作负担。尽管如此，三级社会法院的压力还是较大，每年仍然有10％左右的案件进入了二审、再审社会法院。2003年，联邦社会法院处理了571个再审案件，并对1804个申请撤销不许可再审的案件做出了判决。

2．社会法院的成功经验

德国社会保险纠纷的司法审理体制的一些成功经验，主要表现在：一是，保证司法和法官的独立性不受侵犯，这也是司法公正的首要前提条件。二是，社会法院的非职业法官职位的设置，在很大程度上保证了审理过程更具专业化。在判决送达当事人之前必须先将拟定的判决交给非职业法官审阅，他们有权对此发表自己的见解。这些规定既保障了司法的权威，也保护了当事人的合法权益。三是，预审程序中行政干预有效地防止了纠纷。当事人的查阅案卷权和旁听权，有利于防止“暗箱操作”行为，提高了司法的透明度和对判决的认可度，这使得相当比例的纠纷在进入司法程序之前得到了解决，起到了过滤的作用。四是，重视调查事实真相是德国法律的一大特点。预审程序和司法程序的一审、二审社会法院唯“事实至上”的遵旨提高了司法办案的效率，避免了一些无端的推理和法庭诡辩。五是，寻求法律保护的门槛很低。当事人诉讼费是免费的，无需承担法院和被告方的诉讼费用。如果案件败诉，仅需支付个人聘请的律师费。对于贫困的申诉人，还可以申请诉讼补助费，律师费则由国家承担。这种司法救助制度在更大的程度上彰显了社会公平。这些成功经验对我国社会保障制度建设与完善都具有很重要的积极意义。

五、对中国社会保险纠纷处理的启示

1．中国社会保险纠纷的处理模式

依据2010年10月28日全国人大通过的《社会保险法》（2011年7月1日起施行），我国社会保险纠纷分为两类：社会保险行政纠纷和社会保险劳动纠纷。社会保险行政纠纷是指社会保险行政部门、经办机构等行政机关在依照法律、法规办理社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议，如社会保险费的征收、缴费、基金管理、待遇发放以及退休、失业人员的服务管理等，这是一种公法意义上的行政关系，适用行政纠纷处理制度。在处理过程中，遵循的法律条例有《行政复议法》（1999）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999）以及《社会保险行政争议处理办法》（2001）等。具体处理方式：行政复议和行政诉讼。人民法院在审理社会保险行政纠纷案件时，依据《行政诉讼法》在行政审判庭开庭审理。社会保险劳动纠纷是指劳动者与用人单位之间基于劳动关系产生的社会保险权利与义务的纠纷。适用的法律是2007年《劳动争议调解仲裁法》、2008年1月施行的《劳动合同法》以及同年9月颁布的《劳动合同法实施条例》等。具体处理方式：劳动争议调解、仲裁和诉讼。人民法院在受理社会保险劳动争议的纠纷时，则按照《民事诉讼法》的规定在民事审判庭处理。相比较而言，在我国，处于弱势地位的劳动者与用人单位之间的社会保险劳动纠纷诉讼的数量要绝对超过社会保险行政纠纷的诉讼。

2．完善中国社会保险纠纷处理机制的建议

据统计，我国2008年有16．4万户用人单位补缴了社会保险费49亿元，12．6万户用人单位办理了社会保险登记、申报。2009年，14．1万户用人单位补缴社会保险费46．4亿元，9．1万户用人单位办理了社会保险登记、申报。可见，我国社会保险费的征缴行为有待进一步规范。为此，有必要针对我国现行社会保险纠纷的处理机制提出一些合理化的建议。

第一，在人民法院内设立社会保险专门法庭。虽然我国目前不一定需要类似于德国的社会法院体制，但在法院系统内建立社会保险法庭不是没有道理。这是因为：其一，社会保险行政纠纷和社会保险劳动纠纷的案件有关联之处。譬如，社会保险行政部门稽查到企业少缴、欠缴或拒缴社会保险费，这其中必然关系到该企业员工的社会保险权益受到侵害，设立社会保险法庭后就可以避免在法院的行政审判庭、民事审判庭分割开庭的情况出现。其二，由于各地法庭对社会保险纠纷的认识不同，如员工起诉企业不替自己缴纳社会保险费的行为，有的以劳动纠纷案受理，有的则以不属于劳动纠纷案件和人民法院受理民事案件范围为由驳回。所以，社会保险法庭合二为一的机制就有利于整合资源、信息共享和提高办案的效率。

第二，在社会保险纠纷案件的处理过程中，吸纳社会保险机构代表、企业代表、工会代表以及专家学者参与。这是采纳德国社会法院非职业法官岗位设置的做法。人民法院的职业法官对法理、法条的理解能力较高，但面对一些具体业务上的技术问题处理有可能难以得心应手，这时候，社会保险机构代表、企业代表、工会代表以及专家学者等人士参与案件的审理有助于了解事实真相，做出公平、公正的判决，以保护涉案各方的合法利益。

第三，在社会保险法庭没有建立的情况下，社会保险纠纷的审理要妥善地处理好行政调解、仲裁和司法诉讼的两种途径。尤其在劳动力的买方市场和金融危机的环境下，用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的现象时有发生。至于劳动者采取哪一种途径，只是不同的解决问题方式而已。如果行政解决的渠道公平、畅通，选择调解、仲裁方式对降低劳动者的经济成本和减轻人民法院的诉讼负担（如同德国行政预审程序的过滤功能）都有益处；但在行政救济不力或无法实现救济的情况下，应当允许司法诉讼的介入。不能因为劳动纠纷案件数量居高不下，司法机关就在立案阶段通过缩小受理范围、使立案程序复杂化、强制调解等方式，减少劳动纠纷案件的受案数量。只要能更好地保护好劳动者的利益，两种解决途径不仅不相互冲突，而且可以互相补充。

第四，充分发挥司法救助的作用。法院是代表公理、正义的地方。公众权益意识的觉醒和《劳动合同法》的施行，使得广大农民工群体成为目前司法救助的主要对象。由于其中大多数经济地位的低下和诉讼能力的限制，相当一部分人的社会保险权益正受到侵害，如一些企业漏保、少保以及降低社会保险的缴费基数，等等。为此，法院应该降低农民工申诉的门槛，并结合公益律师机构，对贫困农民工实行免费诉讼，让他们也能共享经济社会发展的成果。不能让物质方面的贫困和程序方面的不公正成为人们获得法律保护的障碍，这既是德国社会法院的一大原则，也应成为我国司法朝着公平、正义努力争取的方向。

最后，务必保证司法的独立性，这也是最重要的一点。在所有案件的司法程序中，法官办案不受来自外界的任何干扰才能保证案件审理的公平、公正。这项原则说起来容易但真正做到则难度很大。我国一些地方法院在办案过程中“行政大于法”的现象被媒体披露报端屡有发生。这就要求，不仅要加大司法内部监督与舆论监督的力度，而且法官自律的修养毫无疑问是重中之重。