优化农村社会保障体制根本理念

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社会保障制度本质上是一种保障其本国公民的基本生活和维护社会稳定，并且要集中体现公正原则的社会制度。所以，社会保障的受益对象包括全体公民，应该一视同仁，不应该对不同的公民采取不同的社会保障政策。但在我国，目前却存在着城乡二元社会保障体系，城镇的社会保障体系基本上覆盖了全体城镇居民，而农村的社会保障体系只覆盖了比较有限的农村人口。除此之外，我国农村的社会保障水平与城镇的社会保障水平也是差距较大，不可同日而语，同时我国的农村社会保障还存在着管理体制不健全的问题，社保基金被挪用，甚至贪污的事件时有发生，损害了政府在广大农民心目中的形象，使农村社会保障工作出现了信任危机，完善我国农村社会保障体系的工作刻不容缓。

总的来说，当前我国农村社会保障体系主要存在着覆盖面小、保障水平低、管理体制不健全等一系列问题。相对于城镇来说，我国农村社会保障的发展严重滞后，需要改进和完善的地方太多，导致目前这一局面的原因很多，比如管理制度不够健全、财政投人不足、法规建设滞后等等，而根本原因只有一个，那就是我国现存的二元经济结构。二元经济结构导致了我国社会保障体系的二元性，使得无论是保障水平、受重视程度还是资金投人等方面，农村的社会保障都落后于城市。所以，要完善我国的农村社会保障体系，就必须有针对性、有侧重点地采取应对措施，而不是一拥而上地全面出击。

一、完善农村社会保障管理体制、增加农村社保财政投入是重要前提

一般来说，健全的管理体制是社会保障制度高效运行的重要保证。在我国城乡社会保障管理体制的建设方面，城镇早已经从多头管理走向了高效率的统一管理，而目前广大农村社会保障的管理体制仍然是典型的多头管理。由于管理彼此相对独立，加上我国目前还没有成立专门的农村社会保障基金监管机构，社保基金的安全性较差，从而导致农村社会保障基金被挪用、挤占乃至贪污的情况时有发生，给我国的农村社会保障事业带来了严重的负面影响。因此，农村社会保障管理体制的不完善，已经成为我国农村社会保障事业发展的一大制度障碍。所以，要完善我国的农村社会保障体系，必要的前提之一就是完善我国的农村社会保障管理体制，改变多头管理的现状。而要完善我国的农村社会保障管理体制，重点又在于加强农村社会保障基金的监管力度，确保每一分钱都用在农村社会保障工作上。要实现这一目标，最好的办法就是建立完善的基金管理制度，并设立专门的农村社会保障基金监管机构，坚决执行收支两条线，严格实行专款专用，严禁挤占挪用，随时接受缴费人、受益人和新闻媒体的监督，最大限度确保农村社保基金的安全。同时，为最大限度确保农村社保基金的保值增值，要尽量争取农村社保基金也能像城市社保基金那样进行多元化投资，进人资本市场，以提高投资的回报率。

要完善农村社会保障体系，增加财政投人显然是另一个重要前提。但是，长期以来，我国城乡社会保障所获取的财政投入有着天壤之别，这可以从每年的城乡人均社会保障支出的数额上清晰地反映出来。有资料显示，从1990年至1998年，我国农村人均社会保障支出从5.1元增长到11.2元，而同期城市的人均社会保障支出则从554元增长到1462元。农村社会保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社会保障支出占GDP的比重却一直稳定在7.3%的水平上，城市人均享受的社会保障费约是农村人均的100倍之多，两者差距之大已超过世界上任何一个国家。很显然，我国目前对于农村社会保障的资金投人与城市相比是严重偏少的，显得很不公平。缺乏来自政府财政的大力投人，以我国目前农村经济的总体发展水平，是很难建立起一个完善的、高水平的农村社会保障体系的。所以，要真正完善农村社会保障体系，相应的财政投人就必须增加。

其实，我国目前对于农村社会保障的财政投人之所以相对明显偏少，有一个关键的原因，那就是地方政府将社会保障的重心放在了城市而非农村。目前，我国开展农村社会保障工作的任务实际上是落在了县、乡两级政府的头上。从我国基层干部的考核制度来看，经济发展、财政收人、招商引资等经济指标一直是对地方领导考核的主要内容，而农村社会保障工作并未被纳人考核的范围。因此，地方政府对农村社会保障工作相对不够重视也就成为一种必然的现实，而这又直接导致了农村社会保障财政投人的相对不足。所以，要解决农村社会保障的财政投人偏少的问题，关键在于地方政府要转变只重视城市社会保障工作而不重视农村社会保障工作的态度。

二、加快农村居民最低生活保障制度建设是突破口

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收人低于最低生活保障标准的农村贫困家庭，以户为单位，实行差额救助的制度。该制度是针对收人难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农村贫困人口的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作层面上来讲，农村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活需要。建立农村最低生活保障制度是对农村贫困人口基本生活的一项根本保证措施，其实质是保障贫困农民的基本生存权。与原有的农村社会救助制度相比，农村最低生活保障制度承担了保障农村困难群众生存所需基本条件的责任，但其保障面更宽，保障效率更高。社会救助是人类历史上最早出现的福利制度安排，也是社会保障最基础的组成部分。世界各个国家自己经济社会发展的过程大都发展出适合自己的社会救助措施，这些措施有的是个人提供的，有的是团体组织实施的，还有的是政府组织实施的，可以说社会救助承担着保障全体公民维持基本生存的重要职责。所以，要完善农村社会保障体系，加快农村居民最低生活保障制度这种新型的农村社会救助制度的建设步伐是重要的突破口。

最低生活保障制度是普遍化的社会救助制度，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段。目前，我国城镇地区已经建立起以最低生活保障为主要内容的救助制度，它基本上取代了传统的城市社会救助、城市“五保”供养、20世纪60年代精减退老职工救助以及其他特殊对象的救助。绝大多数农村地区有必要也有能力尽快建立这项与城镇接轨的社会保障制度。只有建立最低生活保障制度，才能有效地扩大农村社会救助的覆盖面，严格规范各种形式的社会救助项目，不断提高社会救助的整体水平，把社会救助工作引向法制化、规范化和制度化的轨道。现在我国农村的社会救助只有“五保”制度、救灾制度以及近几年刚刚在一些较发达地区开始的农村最低生活保障制度，救助种类较少，象卫生救助、教育扶贫等项目还没有完全建立起来，这直接导致了农村社会救助的覆盖面窄、救助水平低的现状。

在现阶段，中国农村社会保障制度尚处在救助型的发展阶段，以保障基本生活为宗旨的社会救助、“五保”供养和抚恤补助等制度是农村社会保障制度的基础和主干。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民的生活困难问题，只有农村最低生活保障制度才能做到这一点。它是农村社会保障中涉及面最广、也是最后的一道安全网，可以把其他社会保障项目无法保障的各类对象尽收其中，缺少这张网，部分贫困农民的基本生活就无法得到保证，农村社会保障制度也难以健全。因此，尽管农村社会保障的各项制度都很重要，都需要建立起来，但相比较而言，建立农村居民最低生活保障制度是重中之重，是农村社会保障制度的一项基础工程。这项基础工程能否建设好，在很大程度上事关我国农村社会保障事业的成败，地方政府应该把加快农村居民最低生活保障制度的建设作为当前开展各项农村社会保障工作的重要突破口。

三、破除二元经济结构、建立城乡统筹的社会保障体系是根本途径

归根结底，我国现存的城乡二元经济结构是导致现阶段农村社会保障体系存在种种问题、发展滞后的根本原因。二元经济理论最早由美国经济学家刘易斯于1954年在其论文《劳动力无限供给条件下的经济发展》中提出，该理论认为发展中国家通常存在两大经济部门:一是生产方式落后、生产效率低下的农业经济部门;二是生产工艺先进、劳动效率较高的工业部门。农业分布在乡村，工业主要分布在城市，工农业差距和城乡差距明显，由此就产生了二元经济结构，它实际上是发展中国家由农业社会向工业社会过渡进程中的产物。新中国成立后，出于为工业发展积累资金的需要，以及受苏联模式及当时国际形势的影响，在我国逐渐形成了城乡二元经济结构。因为二元经济结构的存在，长期以来，我国地方政府重城市、轻农村，对农村社会保障工作投人较少，财政支持力度不够，由此造成的直接后果就是:相比较城市而言，我国农村社会保障无论是在制度建设方面还是立法工作方面，都是严重滞后的，至于社会保障的覆盖面和保障水平，农村更是远远无法与城市相提并论。

在向工业倾斜的发展战略下，农民享受不到我国工业化和城市化发展的成果，“三农”问题日益突出，严重影响到农村和整个社会经济的进步、安全与稳定。农民不富，就不能实现共同富裕，农村没有小康，全国就不会有小康。因此，“三农”问题的解决被确立为我党、我国政府工作的重中之重。而“三农”问题从根本上来说由建国以来所实施的优先发展重工业的工业化战略及因其而形成的城乡“二元”结构所造成的，这就从反面证明了国家政策对农业发展的决定性意义。在我国西部地区，工业与农业、城市与农村之间的发展差距表现得尤为明显，很多问题的产生都是因为农村发展的严重滞后造成的。很显然，二元经济结构的存在不仅导致了农村社会保障的严重滞后，也是我国农村经济发展水平长期滞后的根源。所以，破除二元经济结构，建立城乡统筹的社会保障体系是解决当前农村社会保障严重滞后问题的根本途径。长期以来，农业是工业发展的主要源泉，工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后为代价，这造成了中国非均衡发展的城乡关系，形成了鲜明的城乡二元社会结构，这种二元性也存在于社会保障中，通过户籍制度把社会保障与农民严格分开，使农民难以享受城市居民享受的各种福利。同时，越来越多的城市福利需要由财政支付，这对农民而言，一方面无法享受社会保障，另一方面为城市的福利买单，存在穷人对富人进行转移支付，拉大了城乡差距。享受社会保障是农民的基本权力，为广大农民提供社会保障是政府的基本职责，应该从制度上消除社会保障的二元性，在城乡间合理配置社会保障资源。这是实现社会保障制度公平性的必然要求，也是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标。所以，要真正建立起一个完善的、可以确保我国全体城乡居民基本生活的社会保障体系，无论是从现实的角度，还是从历史发展的角度来看，破除二元经济结构，建立城乡统筹的社会保障体系是最好的出路，也只有这样，我国农村社会保障体系严重滞后的问题才能从根本上解决。

要真正实现破除二元经济结构这一目的，需要做的事情非常多，但就目前来说，重点需要做好以下几个方面的事情:首先，通过改革户籍制度，打破城乡壁垒，推动我国劳动力在城乡之间的自由流动，从根本上消除因为现存户籍的不同而导致享受的社会保障待遇有天壤之别的局面。其次，加大地方政府对农村经济的资金投人和政策扶持力度，壮大农村经济，彻底改变重城市、轻农村的局面，因为农村经济壮大了，农村的社会保障水平自然也就会水涨船高。再次，加快小城镇建设，就地消化农村富余劳动力，促进我国的城市化进程，因为随着城市化水平的提高，就意味着会有越来越多现在的农村人口在不久的将来也能享受到目前只有城镇常住居民才能享受到的相对较高的社会保障待遇。

建立城乡统筹的社会保障体系是改变农村社会保障滞后局面，完善农村社会保障体系的根本手段，但在当前总体社会经济发展水平在世界范围内仍属较低水平的我国，这一目标在短时间内不大可能成为现实。事实上，由于城乡差异的客观存在，也很难使农村建立与城镇完全一样的社会保障制度，这是因为:(1)农村人口分布松散，且流动性较强，而城镇人口居住相对集中，且因为拥有较为固定的职业而易于管理，因此农村的制度实施成本高于城镇;(2)农民非货币收人占了很大的比重，而且统计与计算都较为困难，而城镇就业者的收人大部分货币化，计算更容易，并且收人信息更容易掌握，因此城镇就业者缴费更容易，而农村很难实施缴费制;(3)农民大部分是自雇者，没有工作单位为其进行缴费，而在城镇，雇主一般都对雇员承担缴费义务，这使得在农村很难实行与就业相关联的社会保险制度。

由于长期的二元社会结构和由此造成的城乡社会保障差别，不可能在短时期内用城乡一体化的社会保障体系与管理体制代替，目前的二元社会保障现状只能采取渐进式的改革。就全国城市来讲，虽然实行属地管理原则，但是随着城市经济的发展和劳动工资改革等，各城市间的社会保障水平会趋于一致，由此城市的社会保障体系、管理制度和体制也会趋于一体化。但是全国农村经济社会发展差异却很难在短期内消除，特别是西部农村经济社会发展滞后，保障水平低、覆盖面窄。因此，有必要建立区域性农村社会保障体制，即建立与东、中、西部农村经济社会发展相适应的区域性农村社会保障体系与管理体制。要实现全国农村一体化的社会保障，首先是实现区域性农村社会保障体系、保障水平、管理体制的统筹，然后在各区域农村经济社会发展差距逐步缩小的基础上，统筹全国农村社会保障水平、体系与管理体制。在城乡经济社会发展差距缩小的基础上，建立城乡一体化的社会保障制度和管理体制。除此之外，在当前，随着我国经济的发展和城镇化的快速推进，城郊结合部的不少农民失去了土地，但他们又未被城镇社会保障体系所覆盖，妥善解决这个特殊群体的社会保障问题，无疑是完善我国农村社会保障体系的当务之急。

四、结语

和谐社会的核心价值理念是公平与公正，构建和谐社会不能以牺牲弱势群体的利益为代价来维护强势群体的利益，否则的话必然会导致社会的不稳定。社会保障作为公共产品，它对所有保障对象来讲要体现公平原则，不能厚此薄彼。但是，由于我国现行经济结构的二元性，导致了社会保障体系的二元性，并最终导致了我国农村社会保障体系相对于城镇的严重滞后。正是由于农村社会保障体系的严重滞后，完善农村社会保障体系的工作才显得不但重要而且非常急迫，刻不容缓，因为它直接影响到党和政府在人民尤其是广大农民群众中的威信和形象，关系到我国社会主义事业的前途和命运。

既然二元经济结构在一段时期内不可能得到彻底的改变，所以，我国社会保障的二元性也必将在一定时期内存在下去。但是，我国的二元社会保障体系的终结只是一个时间问题，因为二元社会保障体系的存在是严重违背社会保障的公平原则的。所以，要完善我国的农村社会保障体系，可以采取的措施很多，诸如增加财政投人、扩大社会保障覆盖范围、完善农村社会保障立法等等，但最能从根本上解决问题的方法还是破除二元经济结构、打破城乡壁垒、由城市带动农村。唯有如此，才能从根本上扭转我国农村社会保障严重滞后的局面，建设社会主义新农村、构建城乡和谐社会才有可能实现，总书记在十七大报告里所提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的方针政策也才能真正落到实处。