社会保险的法律属性研究论文

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摘要:社会保障权利谱系由社会救助权、社会保险权和社会福利权构成,社会保险权在这个权利谱系中居于核心地位。我国社会保险法应以保障社会保险权为立法理念和逻辑起点,细化有关社会保险权的法律规定,合理确定社会保险的覆盖范围,明确政府在社会保险方面的积极作为义务,完善社会保险权的法律救济制度。

关键词:社会保险权;基本人权;社会权;社会保险立法

一、社会保险权的提出与发展

社会保险权是人类进入工业社会后随着社会保险制度的建立而产生的一项公民的基本权利。1883—1889年,德国通过有关疾病保险、意外事故保险、老年与残疾保险的三项立法,建立了世界上最早的社会保险制度。1919年德国《魏玛宪法》规定:“为维持健康和劳动能力,保护母性,防备老年衰弱和社会的突变,国家在受益人的协助下,建立各种领域的社会保险制度。”此后,社会保险权逐渐被国际社会接受为一项基本人权,保障社会保险权成为各国设计社会保险制度的基本理念。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》确认“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障”、“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受社会保障”。1952年,国际劳工组织通过了《社会保障最低标准公约》,制定了完备的社会保险标准。联合国大会1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》规定:“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。”按照我国《宪法》第33条第三款、第14条第四款、第44条、45条的规定,社会保险权是我国公民的一项基本权利,保障社会保险权是国家和社会应尽的义务。为了使《宪法》规定的社会保险权成为具体的公民权益,使全体国民共享社会发展成果,近年来我国开始通过立法构建具体的社会保险制度。2008年12月《中华人民共和国社会保险法(草案)》(以下简称《社会保险法(草案)》)面向社会广泛征求意见。2009年12月22日,全国人大常委会对《社会保险法(草案)》进行了三审。

现代社会的社会保险权是指参保人或其家属依法参加社会保险,在遭遇社会风险时享有获得社会保险待遇或保险服务的权利的总称。该权利具有以下特点:第一,权利主体是参保人及其家属,不再限于劳动者。传统社会保险理论认为“社会保险对于要保人之资格有详细之规定,凡不从事工作者(即无职业者),除非实行全民保险制度,则无机会参加”①,现代社会保险制度已经突破了与就业的关联性,社会保险主体的发展趋势是由劳动者向全体公民扩展,无论社会成员是否有能力参加劳动、是否从事雇佣劳动,其都有资格参保。第二,社会保险权的义务主体具有多元性,雇主(在我国称“用人单位”)、个人和国家都可以成为社会保险权的义务主体,用人单位和个人依法承担缴纳社会保险费的义务,国家在社会保险基金不足以支付保险待遇时承担财政补助责任。第三,社会保险权的客体即社会保险权利义务指向的对象主要是社会保险基金。第四,社会保险权的内容包括享受社会保险待遇给付或保险服务、参与社会保险监管等多个方面。

二、社会保险权的法律属性

(一)社会保险权具有社会保障权的一般属性

1.社会保险权具有基本人权的属性。社会保障权是现代社会的一项基本人权,作为社会保障权核心的社会保险权自然具有基本人权的属性。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《宪法》关于社会保险权的规定蕴涵着权利平等原则,即只要是中华人民共和国公民,不论其是正规就业还是非正规就业,是农村居民还是城镇居民,都平等地享有社会保险权利。我国传统社会保险制度把社会保险设置为城镇居民甚至是城市国有企事业单位劳动者的专利,而把农民和其他群体排斥在制度之外,这与社会保险权的基本人权属性是相悖的。社会保险立法应坚持《宪法》关于社会保险权作为基本人权的平等性原则,建立城乡一体化的社会保险体系,使人人公平享受社会保险待遇。

2.社会保险权具有社会权属性。社会权是与福利国家、积极国家的国家观相对应的基本人权,它要求国家积极干预社会经济生活,消除因社会不公引起的一系列社会弊病,保护和帮助弱者。社会保险权具有社会权属性,其实现需要国家进行积极的干预,如由国家将社会保险作为强制保险,要求用人单位和劳动者必须参保;通过法律、法规直接规定参保人的缴费比例、享受社会保险的资格和条件、社会保险待遇的内容等。虽然社会保险基金的建立需要被保险人和雇主承担缴费义务,从而对公民及法人的财产权产生限制,但由于社会保险具有社会权属性,其以社会公共利益为本位,对公民财产权的损害远远小于对社会公共福利的惠益,因而具有法律上的正当性。社会保险法要求的强制参保虽然可能对公民的劳动自由和雇主的营业自由产生限制,但因其符合维护社会安全的目标而具有正当性。②

3.社会保险权具有物质制约性。社会保险权的实现受到一国生产力发展水平、经济发展程度、人口状况等的制约。社会保险水平过高,政府尤其是用人单位在经济上就难以承受,就会影响用人单位的投资和生产积极性,最终导致失业率上升和劳动者实际享受到的社会保险待遇降低。社会保险水平过低或社会保险覆盖面不全,部分社会成员的基本生活就难以保证,就会导致社会动荡、不稳定,最终影响社会保险制度的正常运行和发展。社会保险权的物质制约性决定了其经济依赖性和实现程度。我国2008年《社会保险法(草案)》规定“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”,这无疑体现了社会保险权的物质制约性的要求。

(二)社会保险权的独特属性

1.社会保险权在社会保障权利谱系中处于核心地位。社会保障权由社会救助权、社会保险权和社会福利权构成一个权利谱系。社会救助权是使国民免于生存危机的权利,其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全;社会保险权是一项基本人权,其功能在于保障社会成员的基本生活水平,进而保证社会成员有尊严地生存并为其人格的自由发展创造平等、必要的条件。与社会救助权相比较,社会保险权的功能不仅在于维系被保险人的生存,而且在于使被保险人有尊严地生活,因此,“一般情况下,社会保险的给付应高于社会救助的‘满足最低生活需求’或‘维持最低生活水准’,否则不仅将混淆两种制度的功能,还可能引发‘道德危机’”。③社会福利权是公民为提升生活质量而要求社会或国家提供一定的设施、服务和措施的权利。我国目前社会福利权的主体限于部分社会成员即弱势群体,覆盖全体社会成员的社会福利权尚未实现法定化。

2.社会保险权具有权利义务相关性。社会救助权是一种生存权保障,如果获得社会救助也需要支付一定的对价,那就必然导致一部分社会成员的生存面临威胁,社会救助制度的价值和功能就无法实现。而社会保险权的取得需以履行社会保险义务为前提,“福利的提供和接受者是一种互惠或交换关系,在这种关系下双方相互附有契约性义务:一方提供福利,另一方通过缴费来购买福利”④。坚持权利义务相关联原则是社会保险制度有别于社会救助与社会福利制度的重要标志,该原则使得享受社会保险待遇必须以参保及缴费为前提。但是,享受社会保险待遇的多少与缴费的多少并不存在等价关系,“与商业保险相比较,社会保险含有社会扶助的性质,其给付虽与保费有一定联系,但更应顾及社会平衡因素”⑤。因此,社会保险中的权利义务相关性完全不同于私法领域的权利义务对等。

3.社会保险权是一种综合性、复合性权利。社会保险权是由若干子权利组成的一个“权利束”。国际劳工组织1952年通过的《社会保障最低标准公约》规定,会员国对于医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、生育津贴和遗属津贴可考虑通过保险手段兑现。我国社会保险权利的内容包括养老保险权、医疗保险权、工伤保险权、失业保险权和生育保险权。社会保险权利的综合性要求国家立法机关不论是采用综合立法模式还是采用分散立法模式,最终都要建立包含养老、医疗、工伤、失业、生育等多个险种在内的社会保险制度,构筑老有所养、病有所医、工伤有补偿、失业有救助、生育有保障的“社会安全网”。社会保险权的复合性体现在:其一,社会保险权包含了被保险人作为私法主体所应当享有的自选择服务主体、自由支配个人财产等私法权利。其二,社会保险权包含了保险人作为公法中的行政相对人所享有的参保权、享受社会保险待遇和社会保险公共服务等受益权、对社会保险事务的监督权和知情权。其三,社会保险权包含参与涉及社会保险的重大决策等程序性权利。美国早在1964年《社会保障法案》中就将保障领受者的听证权利规定为每个州的福利计划中最为基本和首要的要求。⑥

三、社会保险权与社会保险立法

只有通过立法建立完善的制度,才能实现社会保险权从应然权利向法定权利、现实权利的转化。我国应加快社会保险立法步伐,及时出台《社会保险法》。社会保险立法的目标是将社会保险事务纳入法治轨道,建立内容系统完善、各方权利义务关系明晰、能够切实满足全体公民社会保险需求的社会保险制度,为公民社会保险权的实现提供法律保障。为实现上述目标,立法过程中应注意五个方面。

1.以保障社会保险权为立法理念。社会保险法本质上是国家对参保人社会保险权的保障和救济,保障参保人的社会保险权应成为社会保险法各项原则、制度和规范设计的逻辑起点和目标指向。目前我国许多公民对社会保险权的认知仍然非常模糊,人们对于社会保险是否是权利、是什么性质的权利,其对百姓、政府、雇主各有什么效力等都不甚明白。现实生活中用人单位不尽参保义务、降低缴费基数、拖欠社会保险费用等事件屡见不鲜,劳动保障部门不及时为职工办理退休手续、不及时告知职工参保信息等现象时有发生,经常有劳动者断保不续保、要求享受“补贴”而不参保或因工作流动而退保。有资料显示,“近三分之一的人不知道中国基本养老保险‘统账结合’,仅有不到四分之一的人了解养老保险个人账户情况,有近半数的人不知道如何计算自己的养老金”⑦。鉴于此,社会保险法应坚持和弘扬保障社会保险权的理念,明确社会保险是参保人不可剥夺、不可侵害的基本权利,政府和用人单位有责任、有义务保障参保人实现其社会保险权。只有切实保障参保人的权利,公民才能对社会保险制度充满信心,才会积极主动地参加社会保险并监督相关部门、用人单位履行社会保险职责和义务。

2.细化有关社会保险权的法律规范。总的来看,全国人大常委会2008年底公布的《社会保险法(草案)》没有从构筑参保人社会保险权利体系的角度来构建社会保险制度,如对参保人享有何种权利、如何行使权利等缺乏细致的规定。未来《社会保险法》应在总则部分明确保障参保人社会保险权的立法宗旨,在具体法律规范设计方面对参保人的社会保险权作出如下规定:参保人在其本人及其用人单位依法履行保险义务的前提下有权享受按时足额领取养老金、失业保险金或报销医疗保险费用等社会保险待遇,并依法享受社会保险服务;社会保险统筹基金属于全体参保人共有;参保人个人账户上的本金和利息归个人所有,可以依法结转、使用和继承;参保人对社会保险事务享有知情权,有权查询缴费记录,可以要求社会保险经办机构提供社会保险咨询及定期告知缴费情况;参保人有权依法参加社会保险决策,对违犯社会保险法律、法规的行为可以进行投诉;参保人或其亲属因用人单位或经办机构的违法行为而受到的损失有权请求损害赔偿。公务员之家

3.合理确定社会保险的覆盖范围。从应然层面讲,社会保险权的主体是全体公民,社会保险法应惠及所有需要化解和分散风险的社会成员。现阶段我国大量农民工不能与城镇职工享受相同的社会保险待遇,这明显不符合社会保险权的平等原则,也不利于城乡一体化发展目标的实现。就医疗保险而言,我国已通过城镇职工(居民)医疗保险和新型农村合作医疗保险,实现了人人享有医疗保险。社会保险法作为规范社会保险关系的基本法律,应当将这些制度成果上升至法律层面,更加有力地保证不同群体的社会成员都能够享受医疗保险。就养老保险而言,“社会成员在其青壮年时期,在通过劳动为自己和由自己抚养的亲属获取生活需要的同时,也通过自己劳动成果的交换为他人和整个社会做了贡献。因此,从一定意义上讲,他们为整个社会及后来者预先履行了一定的义务”⑧。农村居民也是这样,他们自然也有要求社会养老的权利。我国新型农村社会养老保险制度实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等,社会保险法应顺应这一趋势,对农民养老问题作出规定。实际上,我国《劳动法》、《劳动合同法》等法律并没有把劳动者区分为农民工和城镇职工,社会保险法不应对农民工养老保险制度另行规定,应从法律层面消除对农民工的歧视,对机关和事业单位也应规定适用相同的制度。

4.明确政府的积极作为义务。社会保险权的社会权属性要求政府有责任排除各种妨碍社会保险权实现的因素,积极创造条件来促使社会保险权的实现。社会保险立法应凸显政府的积极作为义务。我国2008年《社会保险法(草案)》第5条、6条、12条对政府的社会保险义务有所涉及,但整体上比较概括,不够明确、具体。如草案规定的政府补助缺乏明确的计算基准和责任条款,有关政府对社会保险的财政投入、中央与地方各级人民政府的责任分担机制的规定仍有不足。我国中央和地方人民政府组织法对于中央与地方、地方各级人民政府之间的事权、财权并未作规范化的制度安排,在这样的背景下,社会保险法更有必要依据财力与事权相匹配的原则,对中央和地方各级人民政府的社会保险义务作出明确规定。政府应尊重社会保险参加人的知情权和监督权,建立信息查询网站向社会公开社会保险基金筹集、征收、运用、监管的全过程,切实保障社会保险制度的良性运行。政府的积极作为义务还包括提供完备的制度供给。我国许多农民工在不同城市、多个时段就业参保,而缴费年限却不能累计计算,这使他们在进入老龄时的社会保险权利受损甚至无法得到制度保障。为从法律上维护参保人员特别是广大农民工的社会保险权,社会保险立法应当把已经建立的社会保险转移接续制度上升为法律。

5.完善社会保险权的法律救济制度。国际劳工局在《展望21世纪:社会保险的发展》中明确指出:“人们对他受到的任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的权利。假如此种控诉依社会保障机构本身范围内的控诉程序不能满意的话,应提交给一个独立的主管机构处理。”⑨除社会保险系统内部的行政救济外,社会保险权还需要司法救济。我国目前尚未形成独立、专门的社会保险纠纷法律解决机制。按照我国《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》和国务院《工伤保险条例》的规定,劳动者与用人单位之间发生的社会保险争议属于劳动争议的一部分,应依据劳动争议处理机制解决;而根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》、劳动和社会保障部的《社会保险行政争议处理办法》的相关规定,公民、法人或其他组织与社会保险管理机构之间发生的社会保险争议应依据行政争议处理机制解决,2008年《社会保险法(草案)》第88条几乎作了同样的规定。笔者认为,社会保险权的社会权本质决定了社会保险关系既非单纯的民事或行政关系,也有别于劳动关系,社会保险争议带有特殊权益争议的性质。为了更好地保障公民社会保险权的实现,我国可以借鉴国外普遍实行的专门法院制度,设立专门处理社会保险纠纷的审判机构,对侵害公民社会保险权益的案件进行及时、便捷的司法处理。

注释

①康国瑞:《社会保险》,黎明文化事业公司,1983年,第144页。

②钟秉正:《社会福利法制与基本人权保障》,神州图书出版有限公司,2004年,第61—93页。

③周怡君、钟秉正:《社会政策与社会立法》,洪业文化事业有限公司,2006年,第83页。

④[英]内维尔•哈里斯等:《社会保障法》,李西霞、李凌译,北京大学出版社,2006年,第94页。

⑤柯木兴:《社会保险》,三民书局,2002年,第106页。

⑥胡敏洁:《美国社会保障行政中的听政制度》,《行政法学研究》2007年第2期。

⑦吕学静、张波:《关于北京市养老保险制度实施现状的调查和思考》,《社会保障研究》2006年第1期。

⑧张新民:《养老金法律制度研究》,人民出版社,2007年,第94页。

⑨国际劳工局:《展望21世纪:社会保障的发展》,劳动人事出版社,1988年,第77页。