推进社保体制改革统筹城乡发展论文

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编者按：本文主要从农村社会保障制度的理论阐释；完善农村社会保障制度的条件分析；建立农村社会保障制度亟待解决的几个问题进行论述。其中，主要包括：社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，也受政治制度的制约、农村社会保障的内涵、农村社会保障是面向农村公民的社会保障制度、完善农村社会保障制度的理论意义、建设社会主义新农村，维护农村居民的公民权益、应对人口老龄化日益严重现象，需要完善农村社会保障制度、最大限度地降低农业生产经营风险、确立农村社会保障的法律地位、转变政府职能，突出社会保障实施的“强制性”、扩大社会保障覆盖面是农村社会保障制度完善的中心、多渠道筹资，建立全国统一的农村社会保障基金等，具体请详见。

摘要：在当今的社会保障理论界，对于建立农村社会保障制度的客观必要性基本没有异议，但在我国目前的社会经济发展水平下特别是在人口老龄化日益严重条件下能否建立真正的农村社会保障制度这一问题上，则有较大的分歧。本文阐述了近年来我国国内生产总值和财政收入持续稳定增长，城镇化水平的不断提高，为在农村实行社会保障制度减轻沉重的人口压力，农民就业渠道不断拓宽，收入水平增长较快，为在农村实行社会保障制度提供了个人缴费资金上的保证等分析表明如今建立农村社会保障制度的条件已经基本成熟，并提出了完善农村社会保障制度的对策思考。

关键词：农村社会保障；新农村建设

社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，也受政治制度的制约。中国现行社会保障制度是在中国特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。五十多年来，社会保障制度一直走的是一条城乡分割的道路。城市社会保障制度与农村社会保障制度存在着巨大差异，并处于严重的失衡状态，这既不利于“三农”问题的解决，也不利于全面建设小康社会目标的实现，更不利于新农村建设进程的加快。因此，现行中国社会保障制度统筹城乡改革势在必行。而对中国农村社会保障制度的认识、分析与评价，对推进中国农村社会保障制度的改革及实现城乡社会经济的统筹发展具有非常重要的意义。

关于在当今的社会保障理论界，对于建立农村社会保障制度的客观必要性基本上没有异议，但在我国目前的社会经济发展水平下能否建立真正的农村社会保障制度这一问题上，则有较大的分歧。建立和完善我国社会保障制度，缓解阶层矛盾，促进社会和谐发展，应高度重视农民的社会保障问题。通过不断改革，努力探索出一条对农民实行社会保障的新路子，积极推进农村社会保障事业的发展，最终建立符合社会主义市场经济体制要求、有利于推进社会主义新农村建设的农村社会保障制度。

一、农村社会保障制度的理论阐释

（一）农村社会保障的内涵

农村社会保障是面向农村公民的社会保障制度，与一般社会保障具有一致的内涵。农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。

农村社会保障的基本内容主要包括以下四方面：

(1)农村社会保险。社会保险是国家通过立法采取强制手段对国民收入进行再分配，形成专门消费基金，对劳动者在遇到生、老、病、残、死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作，给予物质帮助的形式。农村社会保险主要是与农村人口有关的，如养老保险、医疗保险、失业保险、残疾生育保险等。其中，农村养老保险与农村医疗保险是现阶段的主要形式。

(2)农村社会福利。社会福利是指社会（包括企事业单位）为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利活动的总称。现在，农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的敬老院、福利院、光荣院等形式的福利机构。

(3)农村社会优抚。社会优抚是指政府或社会对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予抚恤和优待的一种社会保障制度。优抚的目的是使优抚对象安居乐业，保障其基本生活。社会优抚包括抚恤、优待、优抚社会化服务这三方面的具体内容。

(4)农村社会救济。社会救济是指国家和社会对无劳动能力和生活来源的人，因自然灾害等原因造成生活困难的人给予的物质帮助。农村社会救济包括两方面的内容，一是指实行农村最低生活保障线制度，另一方面内容是救灾，目的是减轻农民自然灾害造成的损失。

（二）完善农村社会保障制度的理论意义，

改革开放以来，我国农村经济始终保持了良好的发展势头，农村各项社会事业全面进步，农民收入稳步增长，生活水平不断提高。但是，在农村经济和社会发展过程中也不可避免的会出现一些负面影响，例如农民的贫困问题，农民的养老、医疗等社会保障问题，农村人口老龄化问题以及农业劳动者经营风险保障问题等等。这一系列问题的解决，有赖于农村社会保障制度的建立和完善，这也是农村经济和社会发展的客观要求。

1、建设社会主义新农村，维护农村居民的公民权益，需要加快完善农村社会保障制度的进程

建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是推进农村和谐社会建设的关键环节。长期以来，城乡发展中“二元结构”问题突出的现状一直没有得到改变，农业一直处于支持工业和城市发展的地位。社会保障体系建设也不例外，由于网点和资金不足等多方面原因，农村社会保障体系建设处于相对滞后状态，现有的社会保险仅仅覆盖至城区，在大多数农村地区仍然是空白，据统计，从社会保障资金水平来看，1991--2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。中国城乡社会保障水平的差异是非常惊人的。这现状的残酷要求我们必须通过政策干预，调节收入再分配，健全和完善农村社会保障体系，保障贫困农民的基本生活，稳定民心，保护和调动他们劳动生产的积极性。

农村经济由于社会历史原因，与城市经济发展存在很大差距，但是不能因为经济发展水平低而剥夺农民获得社会保障的权利。经济发展水平低，只会影响到农村社会保障标准的层次，而绝不能作为放弃对农民实行社会保障的理由。

2、应对人口老龄化日益严重现象，需要完善农村社会保障制度

老年保障是各国社会保障制度的重要组成部分。我国养老保障制度呈现鲜明的城乡二元化格局，在城市社会养老保险等现代保障制度取得长足进步的同时，广大的农村地区仍停留在以家庭养老为主的传统养老保障阶段。

老龄化是经济社会发展相伴而生的全球性趋势，据联合国预测，到2050年65岁以上的老年人将占到世界总人口的27%，而发展中国家将达到15%左右，在部分国家如中国2040年60岁以上老年人口将占总人口的28%，老年人总数将达到3197亿人，超过目前法国、德国、日本和英国的人口总和。全球人口老龄化的加速发展已经是不争的事实，只是由于各国经济发展进程的差异性和社会保障制度供给及完善程度的差异性人口老龄化进程对众多发展中国家的社会保障所面临的挑战要比发达国家更为严峻。在我国农村60岁以上的人口占农村总人口的10%以上，农村人口老龄化已是不争的事实。目前，农村人口的就业与医疗保障、收入保障和未来的养老保障均已面临非常严峻的挑战，需要充分关注农村社会保障的短期制度构建与长期制度构建的协调发展，农村社会保障制度的完善已迫在眉睫。

3、最大限度地降低农业生产经营风险，促进农村市场经济发展，需要完善农村社会保障制度。

在农村经济社会发生深刻变化的同时，农村社会面临的风险总量也在不断增加。尤其是农村社会的中流砥柱——中青年劳动群体所面临的职业风险持续攀升，在农民工相对集中的煤炭、建筑、安装等高危行业，各种安全事故频繁发生。据统计，2004年共有10.8万农民工因生产意外致死，死亡率0.08%、伤残率高达0.5%，重大疾病也是对农村劳动力人口的突出威胁。目前，我国共有约1.4亿农民工，其中80%为青壮年，大多为农村家庭的主要财务来源。这一群体一旦遭遇疾病或者意外人身伤害，对整个家庭成员都将是致命打击。农村单个小农家庭经济长期处于不确定的风险之中，不仅不利于帮助农民建立稳定的心理预期，不利于拉动农村消费，也不利于农村社会的稳定。与此同时，由于没有建立完善的保险保障体系，“民工流血、老板发财、政府埋单”的现象也时有发生，在一定程度上加重了各级政府的财政负担。

在城乡分割的二元政策环境下，土地是农民生活保障的基本载体，它可以为农民提供基本生活保障和就业机会，有财产增值的功效，还可以为其后代提供土地“继承”权，同时由其后代承担养老责任。农民从土地上获得是其最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证就业、应对未来养老和医疗意外等。土地保障功能不断弱化，加上土地征用速度在加剧，虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、大多采取单一的货币补偿方式，对农民未来保护一问题考虑不够周全等，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。随着我国城市化、工业化进程的加快，失地农民数量越来越多，如何从根本上高效、便捷地解决失地农民社会保障问题已经成为各级党政部门的当务之急。

此外，在农业产业结构调整过程中，因为市场因素的不确定性、政策导向和经营管理上的失误等原因，有可能造成一定的风险损失。另外由于农村生产力发展水平的制约和法治不健全，自然灾害频繁，人为破坏严重所造成的风险损失。由此看来，仅靠农业生产已很难保障农民的基本生活。如此一来，农村社会保障制度的完善更是势在必行。

二、完善农村社会保障制度的条件分析

经济发展与社会保障程度密切相关，经济发展是社会保障的基础，为社会保障提供发展条件。近几年来，我国国民经济持续快速健康发展，财政收入增长较快、城镇化水平不断提高和农村经济的进一步发展壮大，对农村社会保障事业构成了强有力的支撑，表明建立农村社会保障制度的条件已经基本成熟。

1、国内生产总值和财政收入持续稳定增长，为完善农村社会保障制度奠定了坚实的物质基础

汇总中央和地方决算，2004年全国财政收入达到26396.47亿元(不含债务收入)，比上年增长21.6%，2004年国内生产总值136515亿元，比2003年增长9.5%；2005全年国内生产总值182321亿元，按可比价格计算，比2004年增长9.9%，2005年，全国财政收入达到31649．29亿元，比上年增长19．9％；而2006年国内生产总值突破20万亿元，比2005增长10.5％；财政收入达3.9万亿元，增收7000多亿元。按照1996年以来我国十年间的国内生产总值和财政收入的增长比来推测到2020年我国财政收入占到国内生产总值的30%，而按照国外一般市场经济国家的经验，在财政收入占到GDP30%左右的时候，就开始有条件地由国家财政主导为农村提供公共产品开支，可以缩小城乡社会保障制度点的差异。而在当前，我国财政收人占GDP的比重已经接近这一水平（见表一），完全有条件加大对农村保障体系建设的支持力度，在政府主导下，通过引入商业保险机制，提高农村社会保障水平。

表一数据来源，中国2004年、2005年、2006年统计年鉴数据

2、农村工业化带动农村城镇化，城镇化水平的不断提高，将为在农村实行社会保障制度减轻沉重的人口压力

农村人口太多，也是制约农村社会保障事业发展的一个重要因素。但随着城镇化发展战略的进一步实施，在农村工业化的推动下，大量农村人口有组织、有步骤地向城镇转移，城镇化水平不断提高，将逐步减轻在农村实行社会保障制度的沉重的人口压力（见表二）。

3、农民就业渠道不断拓宽，收入水平增长较快，为在农村实行社会保障制度提供了个人缴费资金上的保证

在构建和谐社会主义背景下，抓住加快建设新农村进程的契机，为解决农民工就业难而扩宽农民就业渠道，这有利于增强农民居安思危的社会保障意识，提高农民自觉参与社会保障的主动性和积极性，

近年来，在我国城市化进程稳步进行中，经济结构调整出现积极变化，自主创新能力有所增强。农业基础地位继续得到巩固，支农投入不断增加，惠农政策继续完善，农业结构进一步优化，粮食在连续两年增产的基础上，2006年又增产120亿斤以上，总产量超过9800亿斤。工业结构调整迈出新步伐，高技术产业和装备制造业加快发展；产能过剩行业结构调整取得成效，依法淘汰了一批落后生产能力。服务业稳步发展。区域协调发展总体战略稳步实施。另外社会事业加快发展，人民群众得到更多实惠。全年农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入预计分别实际增长6％和11％。

同时，使农村人口逐年减少的，随着农民收入水平的提高，现有的3000万左右的农村贫困人口将相应地大量减少，农民有能力负担农村社会保障资金的个人缴费部分，有利于贯彻个人责任和社会互济相结合的社会保障原则。

三、建立农村社会保障制度亟待解决的几个问题

1、确立农村社会保障的法律地位，尽快制定和颁布《农村社会保障法》，依法对农民实行社会保障

德国1886年通过了《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法》，印度1948年制定了《雇员国家保障法》，日本1963年颁布了《老人福利法》，而我国现在还没有专门针对农村社会保障方面的法律。

建立农村社会保障法律制度是实现社会保障根本价值的必然要求，是完善农村社会保障的必然要求。一般说来，法律的基本价值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部门法由于其具有各自的调整对象，调整方法和不同的功能，各个部门法在具体体现法律价值，尤其是各自比较明显的根本价值取向时，有不同的侧重。就社会保障法而言，其根本的价值取向在于安全。具体地说，在于社会生活的安全。有人认为农民只要可靠地掌握蓄一块土地，这就是他们的社会保障，他们就安全了，但是这样的观点显然站不住脚，因为随着农村经济的发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。我国人多地少，土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生且加剧。在“依法冶国，建设社会主义法制国家”已经被确认为我国治国的基本方略的背景下。作为社会生活基本内容的农村社会保障以及相关的法律关系必须纳人法律轨道，也就是说，必须建立和完善包括农村社会保障制度在内的社会保障法律体系，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，将会影响中国建立法冶国家目标的实现。

2、转变政府职能，突出社会保障实施的“强制性”，发挥政府在农村社会保障中“导航员”的作用

工伤保险、医疗保险都是属国家强制性保险。然而，实际操作中，“强制性”的缺乏恰恰是农民社会保障过程中遇到的最大障碍。在许多经济发达国家，给职工缴纳社会保险本来就是企业的责任，是再正常不过的事，根本不用强迫。我国当前企业用工还不规范，用工企业和单位在农民工社保、医保等制度执行的关键方面，为了降低用工成本会尽量逃避为农民工缴纳社会保险费的义务，许多用人单位忽视农民工的权益，故意违反国家政策，将农民工长期排斥在社会保障之外。

2004年我国劳动和社会保障部出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。我国工伤保险条例和相关法规也明确规定，凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参保手续。2006年国家劳动保障部提出并实施了高风险业农民工工伤保险三年覆盖计划（“平安计划”）。应该说农民工的社保问题已经有了相关的法律依据，但是劳动保障部门缺乏强有力的监管手段和措施，缺少健全的机构、强大的队伍和充足的经费，不能及时、有效地保障农民工的合法权益，导致目前用工市场上，用人单位与农民工不签订劳动合同或“霸王合同”、“生死合同”的现象比较普遍，不让农民工参加各类保险的行为比比皆是。

解决农民工社会保障问题，政府应加强用人单位劳动合同监管，督促用人单位严格遵守国家法律，履行为农民工出资办理各种社会保险的义务。要加强劳动监察队伍建设，把社会保障政策送到每位农民工手里，要及时处理劳动纠纷，提高办事效率，简化工作程序，维护农民工的合法权益。对那些黑心企业和黑心老板要严格执法，实行重罚，让每位农民工都有权享受到社会保障的待遇。

同时，政府在运用社会保障来实现社会公平目标时，应以程序化、法制化、科学化方式参与调控市场运行，避免政府在矫正“市场失灵”时所出现“政府失灵”情况。在目前我国城乡社会保障制度差距比较的背景下，未来政府在社会保障制度改革方面更应统筹城乡社会保障，注重社会公平。正确处理政府同市场、社会的关系，做到还权于市场、还权于社会，切实发挥政府在农村社会保障体系构建中“导航员”作用。

3、扩大社会保障覆盖面是农村社会保障制度完善的中心

全球社会保障制度面临的一个严峻挑战是，世界一半以上的人口被排斥在正式的社会保障制度之外。在低收入国家情况更为严重，如一些撤哈拉以南非洲国家和南亚国家，社会保障覆盖面不到10%，中等收入国家的覆盖面只在20-60%之间，全球仅有20%的世界人口获得了较为全面的社会保障。较低的社会保障覆盖面已构成现代社会保障的一个制度性缺陷，被排斥在社会保障体系之外的绝大多数是农村劳动者。为克服这一制度缺陷，国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，采取多种措施鼓励发展中国家深化医疗保险，养老保险制度改革，并在加快社会保障的扩面步伐方面取得了重要成效，在ILO列为扩大社会保障覆盖面典型的国家。有关数字的变化可以说明扩大社会保障覆盖面的政策实施效果，如韩国医疗保险覆盖面在1977年为20%，到1989年已扩大到全国的所有劳动者；哥斯达尼加通过医疗保险计划和免费公共医疗服务，也实现了全民覆盖；突尼斯通过推行普遍保障型计划，养老和医疗保险的覆盖面已从1989年的60%上升到1995年的84%；南非通过实施政府征税养老保险计划，领取养老金的人数已超过有资格领取养老金人数的5%；印度实施由中央和州政府支持的全国养老保险计划，已为全国1/4的老年人提供养老金；而巴西近年推行的社会救助养老金计划已使1400万巴西人口脱离了绝对贫困的状态。

以上典型国家的数据表明，扩大社会保障覆盖面的改革思路及其政策实施效果，对完善农村社会保障制度发挥了重要作用。我国社会保障制度完善进程中可借鉴其成功经验。

4、多渠道筹资，建立全国统一的农村社会保障基金

（1）彻底打破传统的二元社会保障体系，将政府财政用于社会保障的支出，按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配

目前国家只对城镇职工的社会保障承担经济责任，而基本上没有考虑农民这方面的问题，这显然是不公平的。为了维护农民享有社会保障的合法权益，必须彻底打破传统的二元社会保障体系，将政府财政用于社会保障的支出，按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。

（2）实施“工业反哺农业”战略，直接从工商企业积累中提取农村社会保障基金

在没有开征社会保障税的条件下，可直接从各类工商企业纯利润中适当提取农村社会保障基金；也可从国有资产有偿使用的租金收入中提取农村社会保障基金。正在不断深入进行的我国国有企业产权制度的改革，最终将实现国有资产的有偿使用。

（3）通过降低行政成本，堵塞漏洞，充盈国库来筹集农村社会保障基金，降低政府行政成本，减少国家财政支出

综上所述，完善我国农村社会保障制度，最大障碍既有资金问题，也有思想观念上的问题。我们要充分认识到建立农村社会保障制度是农村经济和社会发展的客观要求，代表广大农民的利益，从法律上肯定并维护农民的公民权益，给农民以公民待遇，农村社会保障制度就一定能够建立起来并不断完善。

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