最低生活保障探究论文

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城市最低生活保障制度是我国市场经济条件下一项基本的社会制度，决不仅仅是解决下岗职工的生活困难或救济贫困家庭的过渡性措施。民政部副部长范宝俊指出，“站在建设有中国特色的社会保障体制的大局看，目前的工作还只是刚刚起步。”

参加1999年11月底在泉州召开的全国城市居民最低生活保障工作会议的各地代表，是清一色扎实了解基层情况的处级干部。民政部救灾救济司司长李本公说，这次会议要实实在在的暴露一些真实情况、实实在在的解决一些现实问题。代表们也直白但言，我们是带着众多一线民政干部的心声以及广大百姓群众的期盼，走进

这个会场的。他们议论最多、最集中的问题，正是目前实施最低生活保障制度工作中的焦点。

一、如何实现三条保障线的规范衔接

我国现阶段的三条社会保障线，分属劳动社会保障部（下岗职工和养老保障）、民政部（城市居民最低生活保障）和财政部（落实各项保障资金）实施，去年5月，这三家主管部委曾联合发出通知，要求各地做好三条保障线的衔接工作。但是至今，许多来自基层的代表都认为，三条保障线的衔接仍是规范我国社会保障制度重中之重的工作。

落实最低生活保障线，如今仍由民政部传统的社会救济部门负责，按现在的政策要求，保障资金应由中央、省、地、市和县、区财政集体承担，虽然各级党委政府都很重视，可是各自的“动作”却不那么整齐，尤其是部分省一级财政并未把城市居民最低生活保障金列入新一年财政预算。

1999年7月，国务院又将社会保障的标准提高了30%，中央财政也首次敞开口子对地方财政确实困难的中西部地区实行资金倾斜。但是，作为仅局限于城市居民范围的最低生活保障，资金流向只能以各个省的城市化程度为标准。事实上，对我国各省城市化的评价标准，主要依据非农业人口占全省人口的比例。据不完全统计，非农业人口在辽宁占40％多、湖南占26%、安徽占20％、四川占17．6％……不言而喻，越穷的省份“城市化”水平越低，得到中央财政的补助金额就越少。因此，部分与会代表认为，如何使中央财政补助的保障金真正“好钢用在刀刃上”，简单切蛋糕式的划分恐怕难以实现初衷。

同时，由于社会保障的标准遵循“只升不降”的原则，代表们迫切关注：2000年国家对社会保障制度还有没有新政策出台，特别是，中央财政是否把社会保障资金列入明年的财政预算？如果没有，那么，地方财政把社会保障资金列入财政预算的阻力会更大。而且，中央财政明年是否继续对地方实行补助，目前地方各级政府心中无数，如果中央补助资金不能到位，将会直接影响明年最低生活保障工作的质量。

另外，一些老工业基地和中直、省直企业集中的地区，由于职工家庭的保障人数和所需保障资金数量较多，“属地管理”政策及“三三制”原则难以落实，这部分企业特困职工往往游离在三条保障线之外。由于他们缺乏生活来源，医疗没有着落，子女就学出现困难，从而影响着社会稳定的大局。最新统计显示，随着1999年国有企业下岗职工的增多，我国登记失业的城市人口已达550万。

这些人中的相当一部分将在最长3年的时间内涌入最低生活保障的行列。到那时，保障任务越来越大、保障责任越来越重，保障资金也越来越多，最低生活保障网如何承受这些压力，有关部门应作长远打算。

二、如何保证最低保障线的健康运行

记者在这次工作会议上了解到，上海、广东、泉州、厦门等经济相对发达的省市，其最低保障制度的建立不但远远提前于国务院要求的时间，而且已经相当规范健康的运行起来，有的地区甚至还在进一步探索城乡一体化的保障新思路。

然而，民政部救灾救济司王治坤处长冷静指出，相对发达地区的最低保障走在了全国的前头，为其他地区提供了宝贵的经验。但这并不意味着我国最低保障网的自身条件已经成熟完善。

不少代表反映，基层管理人员少、素质低是当前最低保障工作中最为突出的问题。在河北，省财政千方百计筹集了1000万，给各区县都配备了电脑，为保障工作的规范运行提供了基本的硬件。可是，有的县民政局干部老化、文化素质低，没有人会用电脑。这样的情况在全国基层民政很普遍，地处内陆的经济欠发达地区尤其突出。

地方政府机构改革与落实最低保障制度的关系，也成了代表的热点话题。如今，城市居民最低生活保障制度虽然建立起来，但承担这项工作的是各级民政部门中分管救灾救济工作的人员。这些基层干部，不但要继续承接传统的救灾救济工作，还要担负建立、运行最低生活保障线的任务。人手少、编制缺，基层工作兼职或兼顾的现象普遍，自然也在情理之中。许多代表担心，如果按照地方政府机构改革的要求，去精简民政部门，那么，从事社会保障的人手少的矛盾会更突出。有的地方由于资金和人力不足而出现的“能保多少保多少”的现象则更难以避免。

另外，在最低保障对象和范围方面，许多代表提出现实中的情况比政策规定要复杂得多。如企业拖欠职工工资、应得的收入得不到，那么最低保障要不要保？如果一个家庭目前无固定收入，但有存款、有房子、有财产，那么最低保障如何保？如果家庭的人均收入属于保障范畴，但家庭成员中有的隐性就业，或有其它隐性收入，那么最低保障保多少？……

对此，李本公司长指出，为保证最低生活保障线的规范运行，无论现实中的一、二条保障线是否落实，我们都要按落实来计算。而且，各地要从严落实《城市居民最低生活保障条例》，并根据本地实际，修订完善已有的政策和实施细则，使最低生活保障制度的各项政策更加切实可行。

三、2000年全力启动农村最低保障

作为一个农业大国，只有将现有的8亿农民（以农村户籍为准）划归社会保障网，我国的社会保障才能成为一项完全意义上的基本社会制度。王治坤处长但言，现阶段，我国城市居民生活保障三条线才刚刚建立，而真正的重头戏——农村社会保障工作将更加繁重。

李本公司长明确指出，2000年农村居民最低生活保障工作将列入民政部的重要工作日程。其总的思路是，因地制宜，稳定推进，不搞“一刀切”。已经建立农村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鉴城市的管理经验，使之进一步规范化和科学化；尚未建立这一制度的地方，要做好调查研究和摸底测算工作，为今后工作的开展做好准备。

据1999年上半年的统计，目前全国已有29个省，自治区，直辖市开始启动这项工作，其中有12个省（区、市）已全部建立和实施了农村居民最低生活保障制度，农村居民有306万人得到最低生活保障，保障金额达3.6亿元。

一些对农村社会保障进行过尝试的地区代表认为，在这项工作的启动过程中，来自地区经济差异的阻力，大大超乎人们的想象。以太平洋、平安等公司为代表的商业保险，根本不愿意进入中西部农村。以社会为来源的统筹保险，由于许多农民不信任或交不起保险金，也很难起到实际作用。而以政府行为为主的保障政策，还仅仅局限在不定期、临时性的救济救灾。

不少代表的顾虑源自新的社会问题。我国老龄化社会已经来临：今后，一个家庭往往有4个（夫妻双方的父母）到8个（夫妻双方的父母及祖父母）老人。仅此一点就会使当前仍处于起步阶段的城市社会保障步履艰难，更何况起点更低、人数更广、资金量更大的农村社会保障？

于是，一些代表提出了诸多很值得有关部门研究的建议：能否将现有的劳动社会保障部、民政部、财政部和卫生部等各大部委中涉及社会保障的机构分离出来，成立独立的、权力相对统一的公益性质的社会保障机构（譬如，设立中国社会保障基金会），整体性实施我国的社会保障政策。能否通过当前经济政策（譬如，从刚刚启动的银行利息税中抽取一部分），设立专门的社会保障储备基金，从发展的角度解决政府财政困难的难题。