独家原创:论社会保障中存在的问题与对策研究

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【提要】:社会保障制度的建立是社会发展的一个重要标志，它对缓解社会摩擦，协调社会利益，维护社会稳定起着重要的作用。随着社会经济和改革开放的不断深入，我国的社会保障制度改革取得了重大的发展。但在实际运行中还存在不少问题，尚不能适应经济发展的要求。目前，**市社会经济快速发展，社会保障体系已基本建立，但城乡之间的社会保障体系尚未对接，还存在着很多问题，特别是失土农民、农民工的社会保障问题，已成为当前亟需解决的社会问题。

【关键词】：社保，问题，对策

近几年，为适应社会主义市场经济发展的需求，**市社会保障体制改革迈出了较大步伐，初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社会保障体系的基本框架。按照中央和省、市的统一部署，我区从实际出发，一步一个台阶，逐步建立了以养老保险为龙头，连接失业、医疗、工伤、生育保险的五位一体的社会保险体系，同时，建立起社会救助、社会福利、社会优抚和社会互助等各项制度，并有了重大发展。

目前，**市社会保障制度运转基本良好，保障水平也逐年提高，但在具体运作中存在一些问题和不足：

一是社会保障覆盖面还不够宽。从我市现有的保障范围看，大量的私营和外商投资企业的职工、自由职业者、个体工商户和进城农民工仍未纳入社会保障范围，城市社会保障的覆盖面还远远不够宽。而在小城镇和农村地区，社会保障制度还处于探索阶段，大部分地区还是空白。例如**市的流动人口日益增多，大部分的农民工的社保问题都没有落实。

二是社会保障基金筹措困难。目前，由于我国的保障基金正处于由“国家全部包揽”向“国家、单位和个人”三方共同负担的转变时期，思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象严重。再加上地方财政支出结构调整力度不够，对中央财政依赖性较大，一些补充社保基金的渠道尚未落实等原因，造成目前的社会保障基金筹措困难。例如，某企业利用社保转型的时期逃避拖交保险金。

三是多头管理、体制分散。现行的社会保障制度缺乏统一的设计和协调，缺乏整体性、规范性。社会保障的领导、管理、经办、服务、监督分散，形成了多头分散管理的格局。管理体制问题在一定程度上影响了社会保障事业的健康发展。例如有的地区实行了机关事业单位养老保险，有的地区没有实行，实行养老保险的地区在标准上又与企业养老保险不一。因此在干部异地交流、调动时或因机构改革分流到企业的人员养老保险关系无法衔接。在目前进行的机构改革过程中，特别是事改企，出现了社会保障管理空白。

四是社会保障立法还不够完善。为适应建立社会保障制度的需要，近年来，我国加强了有关社会保障制度方面的立法工作，国务院制定了一系列有关社会保障的决定。但是，还有一些社会保障领域的立法，如医疗保险、生育保险等社会保险和社会救济、社会福利方面的立法尚欠缺，需要进一步完善。

五是农村社会保障体系较弱。我市社会保险的制度框架虽已初步建立，但农村社会养老保险办法因受经济社会发展水平制约和地方财力所限，短期内难有较大突破，参保扩面将是一项长期而艰巨的任务。从**市农村社会养老保险看，只是刚刚起步，只涉及村干部和失地农民，覆盖面很小，且有反复。

六是社会保障的压力越来越大。

七是保障资金支付存在较大潜在风险。社会保障基金的收支存在缺口，在全球172个已经建立社会保险制度的国家中，是一个普遍、日益严重的问题。单一的社会统筹制度转向社会统筹与个人帐户相结合的制度后，与此相适应的社会保险基金管理方式也由现收现付制转向部分积累制。这一制度转换意味着现在在职的一代人既要承担继续供养上一代老人的义务，又要为自己进行个人帐户积累，这种双重负担显然是企业和职工难以承受的。

造成上述问题的原因是多方面的：

（一）社会保障的覆盖面窄。社会保障覆盖面也是生活安全网覆盖面，它反映生活于社会保障网络之内，有安全感的人数占社会劳动者的比例数。根据1996年的统计资料估算，我国全社会享受社会保障的人数为2.00亿人，社会保障的覆盖面为30%左右。城乡覆盖面的差别较大，城镇享受社会保障的人数为1.85亿人，覆盖面为88.7%（按抽样调查的劳动者计算为80.2%），农村享受社会保障的人数只有1474万人，覆盖面为3.3%，城乡覆盖面的差别为27:1。从总体来看,我国社会保障覆盖面尚处于世界低水平,与国际上比较,我国覆盖面只相当于低收入国家水平。

社会保障的社会化程度不高。保障对象没有面向全社会劳动者，政策涉及范围狭窄，只有全民所有制职工和部分集体企业职工享受了国家的保障政策，而城镇的其他劳动者（如个体劳动者、私营企业雇员等）在养老、医疗、工伤、失业等方面的权益得不到保障，其潜在的社会性问题随着市场经济的发展日益明显化。据2000年中国统计年鉴统计，个体私营从业人员有3466.9万人，而参保人数仅为345.7万人，只占十分之一。现有的保障范围局限于国有和集体企业，这不仅使相当一部分劳动者未纳入社会保障的范围，造成了社会的不公平，而且制约了人才和劳动力在不同所有制中的合理配置和流动，影响了市场竞争的正常进行。近几年，各级政府虽加大了社会保障覆盖面的力度，力求使城镇劳动者全部纳入社会保障范围，但从实际情况看收效甚微，政府各部门协调性不够，使扩大覆盖面大打折扣。

（二）就社会保障基金筹措困难来说，据劳动和社会保障部的调查，近几年我国社会保险基金收不抵支危机的省市有逐渐蔓延和加重的趋势。1997年基金收不抵支的城市有5个，1998年扩大到21个，1999年又增至25个，基金缺口187亿元。劳动和社会保障部主持的一项关于“中国养老保险基金测算与管理”的研究表明，当个人帐户实现积累并与社会统筹基金分开管理后，未来25年中国社会统筹基金总缺口将达到1.8万亿元，年平均717亿元。例如当职工成建制跨统筹地域转移时，“空帐”移交也引起了调出地区与调入地区之间的利益冲突，阻碍了劳动力的正常流动。加之，目前一些企业经济效益不好，企业领导保险意识不强，造成了停产企业没钱缴、困难企业缴不齐、一般企业拖着缴的局面，使保险基金雪上加霜。

（三）随着经济发展和市场取向改革的深入，原有的社会保障标准由于不能适时调整，使其保障功能削弱，各地在自行订立弥补办法时，往往互相攀比，造成标准失控，擅自提高社会保障待遇水平，把统筹以外的项目纳入社会基本养老保险的支付范围。而且各单位保障条件不一样，水平不一样，导致全社会公民之间权益分配的不平等,影响了社会保障事业的健康发展。由于改制的形式不同，下岗分流的措施各异，一些地区对劳动者在不同所有制单位之间流动时社会保障如何衔接的问题还没有相应的对策，还有的把问题推向了新改制的非国有企业。致使部分劳动者陷入退休无养老金、治病无法报销的困难境地。以上问题的存在，已经影响到养老保险工作的发展，特别是成为人才流动的一大障碍。致使机关工作人员和事业单位一些专业技术人员在流动时不得不考虑自己的养老问题，瞻前顾后，缩手缩脚，不敢冒然行事。此外，机关事业单位人员的分流、富余人员的再就业等等，都与养老保险有直接的关系。因此，无论是劳动者的调出或其他人员的调入，其养老保险关系必须衔接并得到法律的认可，这样可以保证每个劳动者养老保险关系的连续性。

（四）社会保障立法力度不够，缺乏有效的法律法规监督机制。

虽然国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一些作用，但是，在社会保障制度改革推进中，扩大社会保险覆盖面、社会保险费征缴等因为没有有力可靠的法律依据，困难重重，效果不尽人意。再有，社会保险基金被挪作他用的现象也时有发生。目前，我国社会保障立法层次偏低，社会保障工作在没有一个统一的法律法规的情况下艰难地开展工作，大多依靠国务院及有关部委颁发的，而全国人大常委会制定的很少，因而与现在的社会保障制度改革发展不相称。如果社会保障法的制定和完善与经济法、民商法、刑法等法律相比远远滞后，不仅会对社会稳定和经济发展带来一些不利的影响，而且会影响国家整个法治化进程。因此，尽快建立与我国法治发展进程相适应的社会保障法律制度已是必然。

（六）农村社会保障体系较弱。主要表现在三方面：一是人们对社会保障的期望值不断提高，没有社会保障的群体要求享有社会保障，已经有社会保障的要求提高待遇；二是企业退休人员强烈要求提高养老待遇，和机关事业单位退休人员持平的呼声很大，由此引发一系列问题；三是人口老龄化对社会养老保险和医疗保险提出了更高要求。

（七）保障资金支付存在较大潜在风险。一是实现企业养老保险全覆盖后，保面任务较为艰巨，部分企业存在拒缴、欠缴现象；二是基本医疗保险政策体系不够完善，控制医疗费用增长的难度加大；三是被征地农民基本生活保障政府资金到位率比较低，造成基金支付存在较大潜在风险。

对策及建议

建立社会保障制度是一项复杂的社会系统工程，牵涉面广，不可能一蹴而就。要立足本地实际，找准重点，突破难点。针对目前我区的社会保障现状，亟须抓好以下几方面工作。

1、继续完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系最后一道“防线”，起“兜底”作用。目前，我区已建立了覆盖城乡的最低生活保障制度，但在保障面和补偿额度上还和社会发展水平有较大的差距。因此，我市要把完善最低生活保障制度，作为一项长期的、重要的工作来抓，按照公共财政的要求，调整支出结构，加大财政转移支付力度，足额列入财政预算。要不断巩固低保预备金制度，以确保动态管理下低保对象的应保尽保，应补尽补。同时，要建立低保标准逐年提高的工作机制，保障标准要随着地方财政的增长同步提高。

2、加快被征地农民的养老保障。近年来，随着工业化、城市化进程的加快，各项设施建设全面铺开，市区和小城镇建设不断拓展，大量农村土地被征用，一些农民失去了赖以生存的生产资料，面临就业与养老保障的双重压力。建区以来，我市征用农民土地28300亩，失地农民将近6万余人。被征地农民是否得到妥善安置，能否获得长期的基本生活保障，事关社会稳定和可持续发展的大局。

3、完善对进城农民工的社会保障制度。目前，我市从事第二、三产业的就业人员以及外来务工人员有20余万，他们从事着工业、建筑业、运输业、城市服务业等各种工作，为我区经济的发展和居民的生活服务做出了积极贡献。尽管他们绝大多数没有固定工作，工作流动性较强，但他们已成为我区经济社会生活中一个不可或缺的部分。

完善社会保障制度，是一项艰巨而复杂的社会系统工程，既需要政府积极引导与高度重视，又需要广大群众的积极支持。

（一）应加大对农村社会养老保障的扶持。长期以来，我们在社会保障制度建立中形成了重城市轻农村的格局，其中很重要的一个原因就是我们在认识上有偏差。这种偏差主要表现在两方面：其一是看不到建立农村社会保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏难情绪。所以，首先要更新观念，充分认识建立农村社会保障制度的作用。二是加大对农村社会保障的投入。缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。

（二）多渠道筹措农村社会保障资金。资金问题是农村社会保障的核心问题。要广拓渠道，多形式筹措农村社会保障资金，可以采取如下措施：一是要通过有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业保险。

（三）建立社会保障基金的安全增值保值机制。结合现实实际，可采取如下对策：一是建立社会保障银行。按专业银行的形式或金融基金组织的形式建立社会保障银行，一方面通过银行承办保障资金的收缴与发放。另一方面通过银行资金的信贷过程来保证社会保障基金的保值与增值。二是建立保障储备资金的投资机制。通过加强对部分资金的投资效益，以保证在通货膨胀的情况下，确保保障对象的生活水平不下降。在具体操作中，可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金增值率；对于县级保障部门，可以将养老保险基金交由省级部门负责保值增值并承担责任，省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。

（四）完善社会保障管理体制。针对我国目前多头管理、地区分割、标准各异的管理局面，我国的社会保障管理体系应该成为集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。可偿试设立以下机构：一是行政管理层。由政府建立统一的管理机构，负责制定各项社会保障政策、法规，设计社会保障发展规划。我国应从城乡二元经济结构特征及社会保障项目差别很大的实际出发，先把部分保障项目统一管理，逐步实现城乡统一。二是业务经办层。按照社会保障行政性与事业性分开的原则，应依法设立不依附于政府部门的具有法人资格的业务经办机构，负责基金的收缴、管理和支付。三是基金运营业。尽快建立诸如社会保障基金会、社会保障投资部等机构，负责研究社会保障基金投资营运的方法和渠道，研究投资的风险、收益和回报率，以实现基金的保值和增值。四是建立代表投保人利益的行政监督机构，以对社会保障实施全面监督。

参考书目：

1.《社会保障与法律建设》课题组：《社会保障与法制建设》载于《法学家》，1999年第4期

2.王景山：《我国社会保障立法原则的理论探讨》载于《劳动法学、经济法学》2001年第10期

3.刘翠宵：《中国农民的社会保障问题》载于《法学研究》2001年第6期

4、郭纲：《社会保险基金入市运作的监管》载于《中国劳动保障报》2001年第5期