保险机构市场管制论文

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经党中央、国务院批准，中国保险监督管理委员会（简称“中国保监委”）已宣告正式成立，这标志着中国保险事业的发展和保险业的监管工作从此进入了一个新的历史时期。保险监管制度最早于1851年出现于美国的新罕布尔州，其后在奥地利、英国也相继建立了保险监管制度。从那以后，尽管欧美各国经济政策经历了自由放任到政府干预以及自由主义的复兴等变迁，但各国对保险业的监督管理一直朝着强化的趋势发展，其原因首先是：保险业已成为国民经济的重要产业，其经营的社会效益如何，直接关系到国民经济能否稳定发展，因此国家必须从宏观上对保险业进行监督管理；其次，保险组织之间的利益关系不可避免地要进行竞争，而要使竞争正当有序地进行，亦需要国家专门机关的监督管理；最后，由保险业本身的特点所决定，保险业更离不开国家的监督管理：第一，保险业属于高风险行业，保险公司的保险金来自于投保人，如果保险公司经营不善，势必损及众多的投保人的利益；第二，保险基金的主要功能是补偿损失和给付保险金，以保障经济的安全连续运行及社会安定，倘若缺乏对保险业的必要管理，不仅会损害被保险人的利益，而且经济的连续安全运行也得不到保障；第三，保险业涉及社会的各个方面，保险合同的期限较一般合同长，保险经营者的信用及经营状况对履约十分重要，倘若保险公司一旦破产，就会带来一系列消极的连锁反应，给整个社会带来严重后果，危及社会的稳定；第四，保险业也并非单纯的营利事业，亦带社会公益性，它不仅应确保受益人及社会公众的财产安全及精神安宁，而且应将投保人的资金用于社会有益事业，促进多数人福利的增长。基于上述原因，故国家在保险组织的设立、业务经营、资金运用等方面必须进行有效的监督管理，否则，保险业就会失去其存在的意义。因此，世界各国都重视对保险业的监管，只是监管的具体方式因文化、习惯和金融政策的不同有所不同罢了。

我国自确定社会主义市场经济体制以来，国家立法重视对包括保险业在内的金融业的监督管理。《人民银行法》规定了金融主管机关对金融监管的任务、原则和基本的方式，《保险法》除在第一条中将加强对保险业的监督管理作为立法原则加以规定外，还对保险业的监督管理的内容、形式等设专章加以规定。中国人民银行又于1996年7月、1997年11月、1998年2月分别颁发了《保险管理暂行规定》、《保险人管理规定（试行）》和《保险经纪人管理规定（试行）》对保险业的监管做出了基本的规范。

保险监管理论上的重要性和立法对保险监管的重视，并不意味着保险监管就能顺畅地进行，更不意味着保险市场秩序的良好。保险监管立法只不过为保险监管提供了法律依据。

一、我国保险市场存在的问题及原因分析

改革开放以来，随着我国经济的高速增长和金融改革的深化，我国保险市场的规模迅速扩大。据统计，1997年保费收入1089.97亿元，全国共有中资保险公司13家，外资保险公司9家。外国保险公司驻中国代表处189家。保险公司总资额已达1646亿元（注：见《在中国保险监督管理委员会成立会上的讲话》，载《中国保险报》1998年11月20日第1版。）一方面保险机构扩大，保险收入增加，标志着我国的保险业有所发展，但另方面，保险市场的不完善，不合法竞争的日趋明显，保险行为的不规范，保险经营人才的素质低等问题的存在，又使保险业潜伏着较大的风险。目前存在的主要问题，有以下几个方面：

1.保险机构的市场进入管制不严。其表现是有些人不经合法申请，或申请未经批准，擅自开办保险业务；如有的供销部门办理财产保险，有的教育部门办人身保险，社会乱办保险禁而不止；违规设立保险机构的现象在某些地区亦较普遍存在；假保险，诱骗投保和贩卖假保险证，扰乱保险市场秩序的情况也不时出现。

2.保险机构之间恶性竞争激烈。由于保险机构增多，保险市场竞争恶化，有的为拉客户，抢业务，采取不正当手段进行竞争，如大幅度压低保险费率，扩大保险责任，支付高额手续费，降低免赔额乱支无赔偿优待，变相回扣。费高得惊人，如航意险市场的费一度高达80％，致使经营成本日趋逼近盈亏临界点。

3.保险机构内控制度滞后，有的虽有内部制度，但执行不严，导致有章不循，有禁不止，不能有效地防止借赔、骗赔。贪污挪用保费的案件也频频发生。甚至有些人超越权限范围，为己私利，强迫下属违规操作，使国家和集体财产蒙受巨大损失。

4.保险公司冒险经营，基础不稳。稳定性和安全性是保险业务资金运用的首要原则，也是保险企业生存和发展的基本要求。有的偏离损失补偿这一保险的基本职能，片面追求保险企业的盈利。而保险企业的盈利越多。在其他条件不变的情况下，保费收入越多，保险企业盈利主要是来自保险费。而保险企业保费的多少取决于保险企业的承保总额度，保险企业承保总额度是由保险企业对每个风险单位的自留额度集合而成的。因此。为了多获利润，保险企业必须多留自留额，由此导致保险企业对每个风险单位的自留额及保险企业的总承保额均超过保险经济运行自身规律年要求的资本金与自留额的比例关系，以及保险总资本金与总承保额之间的正常比例关系，使保险企业业务经营处于超负荷运转的极不稳定状态。加之，保险企业在不正当竞争状态下承揽保险业务时，以降低保费或扩大保险责任范围等手段承揽业务，致使保险企业本身从一开始就大幅度亏损经营，为了避免丧失保付能力，不得不依靠高回报率的投资来维持保险企业的生存。由此，迫使保险业违法将资金投向股票、期货等高风险的项目中去。这样，就把保险企业与高风险投资紧紧地拴在一起，金融市场任何一点波动，都会直接冲击保险企业的经营，甚至影响保险企业的命运。可见，保险公司的这种冒险经营，潜伏着保险风险的最大危险。

5.保险名义供给膨胀，形成“保险泡沫经济”。保险需求与保险供给是构成保险经济关系的两个基本要素。保险供给与保险需求的基本平衡，既是保险正常发展的基本标志，又是保险健康发展的基本条件。所谓“保险泡沫经济”，是指由保险名义供给所形成的过旺保险供给，以及由此引发的名为购买保险实为投资的虚假保险需求与现实的有效保险不足并存的这样一种保险经济现象。保险的名义供给膨胀，使保险的名义供给与实际供给之和大于保险有效需求，形成“保险泡沫经济”，使保险市场长期处于供大于求的态势，从而破坏了保险市场正常发展的必要条件，加剧了保险市场的风险。这种现象在当代世界保险市场上并不少见，而在中国现阶段的保险市场上也同样存在。

上述问题的存在，如果仅从责任主体的视野来观察，第一和第二种现象主要是保险组织之外的原因所致，即为保险监管机关本身存在的问题；而后几种现象，主要是保险组织自身存在的问题，但也与保险监管机关监管不力有关。如果我们从更广的视野上观察，保险市场上存在的上述问题，其原因主要有：

1.我国金融体制改革的非均衡性在一定程度上增加了保险市场的风险，引发了上述问题的产生。其一，金融资产的数量与质量的非均衡，即在金融资产数量迅速增长的同时，金融资产质量的提高却十分缓慢，甚至下降；其二，保险市场发展与市场机制建设的非均衡，即在保险市场迅速发展的同时，市场机制和市场监管制度的建设却明显滞后；其三，保险市场对外开放与内部体制转变的非均衡，即在保险市场对外开放不断扩大和深化的同时，国内金融体制改革却相对缓慢。

2.由于保险机构在发展过程中没有得到合理引导与有效控制，缺乏有力的保险监管，业务机制建设跟不上业务的发展，多年积聚下来的问题和矛盾日渐暴露，在一定范围内形成保险市场风险的可能性依然存在。

3.保险监管的立法还不够完善，还有落后于保险市场发展的情况，但总体上说，保险监管已基本有法可依，而依法监管与自觉接受监管的法律意识却相对脆弱，也就是说，法律意识与保险监管立法之间存在着不均衡性。

二、加强保险业监管的法律对策

如何加强保险监管，笔者以为一是要继续完善保险监管方面的立法和保险业务法；二是加快建立保险组织的防范风险和守法内控机制；三是建立和完善保险业统一的自律规则和社会监督机制。

（一）完善保险立法

首先，立法上应当明确保险监管的原则、监管的重点、方式和模式。

确立保险监管的原则，可以从以下三个方面考虑：一是在不阻碍保险业务发展的同时，必须维持保险体系的稳定，即保持发展与稳定之间的平衡；二是不要把有效的风险防范与消除风险两者混淆，就是说，不是通过监管而取消新的保险产品，而是确保这些产品的发展有效的风险管理为基础；三是避免为监管而监管，而是通过监管遏制保险机构在竞争压力下采取可能影响保险体系稳定和损害投保人利益的行为。

根据我国现在的情况，如何选择我国保险监管的重点和方式？笔者认为，保险监管应由事后静态性监管转为灵敏的动态性监管，监管重点应由对合规性的一般性监管转到以防范风险为核心确保偿付能力的审慎性监管上来。首先要严格监管保险机构的业务经营活动，严格审批主要险种的基本条款和费率，坚决制止保险机构之间的恶性竞争行为，消除经营活动中可能出现的风险。同时，要严格监管保险公司的偿付能力，加强对资产质量、资产负债、各类储备金、公积金的提取等财务经营状况，以及对分配制度执行情况的监督检查。在方法上应采取现场检查和非现场检查相结合的方式，可参考美国的作法，现场检查主要依照《检查手册》，即把要检查的内容标准都刊印在《检查手册》中。非现场检查，主要是建立一套非现场检查的监测指标体系。如在寿险方面，为确保公司偿付能力就确定了若干指标：即保费与净溢额的比例是3∶1；收取分保手续费对溢额的增加数不得高于当年净溢额的1／4；赔付率不得高于100％；保险公司的综合投资回报率不得低于5％；保险公司的负债与流动资产的比例不得高于105％等等（注：唐健、马明：《美国寿险业的监督管理及借鉴》，载《金融时报》1998年6月27日第5版。）。我国也应当制定《检查手册》和建立非现场检查的监测指标体系，使监管者和被监管者都做到有法可依，有章可循，提高检查的效果。笔者认为，我国应建立独立的保险监管体系，但应实行分步走的战略。第一步，在过渡时期，选择央行监管为主、行业公会自律监督为辅的混合型监管模式较为适合，即在总行设立保险管理局，各级人民银行相应建立保险管理部门，承担法律法规范围内的监管职能。同业公会，应制定现法律尚未涉及，而又必须共同遵守的一些规则，配合人民银行对保险业实施监管。第二步，在条件成熟时，成立国务院直属局级的国家保险管理机构，从银行监管体系中彻底分离出来，统一管理全国的商业保险。这一步现在已经实现，专门的保险监管机构-中国保险监督管理委员会已挂牌开始运作。

其次，保险立法要确认保险公估制度和独立的精算师事务所。

现在各家保险公司在保险理赔中都需要有从事财产估价估赔的专业人员，由于这些人员是保险组织的内部人员，当保险人与被保险人在处理财产中有不同意见时，往往缺乏公信的说服力（即使处理正确，但也容易引起他方怀疑），而且这些人员的水平也参差不齐。为了避免此类专业人员的浪费，或为解决此类专业人员的不足，避免增加管理上的繁锁和能公正地估价保险财产和财产损失，有必要在立法上确认保险公估机构。保险公估机构是指独立于保险人和被保险人之外的由专门从事保险公估的人所组成的专业机构。可以说，保险公估机构是保险市场不可缺少的组成部分，这是由保险公估人的特点所决定的：

1.保险公估人不同于保险人，也不同于保险经纪人，它超脱于保险人、投保人、被保险人，其地位具有超脱性，因而在处理问题时一般具有客观性和公正性。

2.保险公估机构由具有专业知识各方面造诣较深的专家所组成，由于他们有专业知识和科学的检验鉴定方法，所以他们提供的结论具有权威性，易被双方当事人所接受。

3.由于公估人处理问题的公正性和权威性，所以能加速案件的解决，成本低、效率高。

由于保险公估人具有上述特点。所以一些国家和地区规定，保险财产发生损失后，必须经过保险公估人的公证。一些保险公司签发的货物运输保险单也注明，如有损失应找保险单上指定的或者经当地注册的保险公估人检验鉴定。我国也已在一些开放大城市出现了从事保险公估的人。鉴于保险公估人在保险市场中的独特作用，我国立法也应对保险公估机构的成立、保险公估人的条件、保险公估的行为准则等做出规定，尽快建立保险公估制度，以适应保险业发展的需要。

要实现保险业的有效监管，就要提高保险监管的技术质量。为了增强寿险公司的抗风险能力，要建立健全保险企业的精算制度，常规精算与专项精算相结合，有必要创造条件成立独立的精算师事务所，公正地、及时地反映各家保险公司的负险状况及偿付能力。因此保险监管机关应把规范精算师事务所的管理办法提上议事日程。

再次，保险立法要统一机动车辆对第三者的责任强制保险和网上监管。

机动车辆保险，一直是保险监管的重点，而目前虽然已有24个省、市、自治区政府规定实施机动车辆第三者责任强制保险，但各地规定不一，案件管辖、适用规定发生冲突，因此，亟需颁布全国统一的法规以解决地方规定无法解决的法律管辖权的矛盾，也是进一步完善保险法律体系的需要，为保险业的监管提供实体监督的法律依据；同时，还要加快健全对网上保险宣传广告的监管制度和监管方式。鉴于网上广告传播快，覆盖面广，手段先进，费用低，易于操作等优势，故网上的保险广告将会以惊人的速度发展，因此保险监管立法也应延伸至这一领域。

（二）加快保险监管机构的建设，有效履行好保险监管的职能

中国保监会作为全国商业保险的主管机关，其基本职能是依照法律、法规统一监管全国保险市场。因此除尽快地抓好组织机构和法律制度建设以外，还特别要抓好队伍素质建设。保险监管人员必须知法、懂法、熟练掌握国家有关的法律法规，依法公开、公平、公正地履行职能，不断提高监管水平；同时要具备敢管、善管，恪尽职守，勇于同一切违法违规行为作斗争的品格。只有这样，才能真正发挥保险监管机构的作用。

（三）加强保险监管的基础性建设，健全保险内部控制体系

保险公司应按照《保险法》、《保险管理暂行规定》和《加强金融机构内部控制的指导原则》，健全保险内部控制体系。这既是保险监管得以实现的基础性建设，同时也是保险监管的重要内容。

建立和完善保险机构的风险内控机制，必须从保险企业经营管理的实际出发，以全面、审慎、有效的原则为指导，以规范从业人员业务操作行为为核心，以加强风险防范监控体系建设为重点。

基于以上认识，笔者认为，当前及今后一段时期，保险风险的内控机制建设应着重抓好以下几个方面：

（1）要建立健全核保机制。其基本要求是：要有良好的操作性的核保规程；要保持核保体系运作的相对独立性；要多渠道地提高核保人员的综合素质。在核保机制的建设过程中，特别要注意核保队伍的技术含量，把既有深厚专业理论基础，又有丰富实践经验的内行选拔到核保岗位上来。通过合理竞争和建立、健全考科制度，促进核保人员综合素质的提高，把好风险的“入口关”。

（2）建立、健全险种管理机制。其基本要求是：首先要明确保险条款管理制度，确保所有保险条款的设计、实施全部纳入有序的集中管理轨道；其次，对新险种的开发设计，包括附加条款，保险协议设计拟定等，都必须依照审慎的原则，切实防范“先天不足”带来的风险。对附加条款、协议的审查更应注意。鉴于人寿保险中的精算具有隐蔽性强、期限长、潜在风险大等特点，因而更需严格审核和高度集中管理。

（3）建立控制巨灾风险管理机制。其基本途径是健全再保险制度。《保险法》明确规定，除人寿保险业务，保险公司应当将其承保的每笔保险业务的20％按照国家有关规定办理再保险，同时规定对每一保险单位，即对一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有资本加公积金总和的10％；超过的部分，应当办理再保险，为保证这一控制手段的有效运用，必须首先建立起保险单位划分审核机制，确保对一次保险事故可能造成的最大损失赔偿责任估计的准确合理。其次，还要在核保环节中分险种、分保额设置再保险审核安排机制，严格实行超额风险再保险控制制度，没有落实再保的项目不得出单。

（4）建立健全核赔机制。其基本要求是：切实加强事故调查、证明材料的审核机制，严防假赔案、骗赔案的发生。其具体要求是：一要建立事故调查、材料审核经办人责任制，以增强经办人员的责任心；二是要建立查勘定损与理赔经办人岗位分离制，杜绝“一人包办到底”的现象；三是建立对查勘定损和理赔工作的集中后续监督制度；四是建立错赔、被骗赔责任追究制度，对造成错赔、骗赔的责任人要制定根据不同情况分别予以处罚的规则，严防道德风险的发生。

（5）建立健全监督制约机制，提高风险控制的自我约束能力。一是实行恰当的责任分离制度；二是建立风险预警预报系统；三是强化内部稽核，加大对违规违章操作的纠查力度。

（6）建立自我保护机制，加强对保单、单证的管理。为防止“假保单”对自身的声誉的伤害，对保单、单证要有专人负责，责任到人，加快微机签单步伐，逐渐取消手工签单；营业员坚持定点营业，挂牌承保理赔，突出合法牌照，配带公司标志和证卡，划定承保区域，避免流动保险带来的弊端，防止诈骗人钻空子，避免合法权益受损。

（7）强化和落实金融企业统一法人制度。发挥一级法人整体优势，统筹高度管理资金，优化配置资金来源，坚决杜绝《保险法》规定之外的资金运用方式，防止违规担保、拆借、集资等事件发生；优化资产结构，最大限度地追求资金资产增值；严格控制基建；建立应收保费的催收责任制，努力减少不良资产；严格现金管理，尽量减少业务活动中的现金流量；严格防范偿付风险。

（四）建立保险行业协会，构造同业自律机制，法律应予承认自律规范对其成员的约束力，充分发挥自律机制对国家保险监管的重要作用

保险行业监管是保险监管的一个不可缺少的重要方面，它是依靠各保险组织共同达成的自律协议，相互监督、按规经营的一种形式。实践证明，它对维护保险经营秩序，发挥了很好的作用。在英国，就主要依靠行为自律管理，维系了保险市场秩序的稳定和安全。在我国，为改变无序的恶性竞争状况，保障保险行业的合法利益，确保保险市场的有序、健康运行，也出现了保险业联合签约自律的情况：1997年上半年，北京、福建、湖北、山东等地纷纷成立保险同业自律组织，制定公约，防止不正当竞争；1997年9月，全国13家中资保险公司的负责人汇集北京，签署了我国第一个全国性的保险行业公约。最近天津保险业又签订了自律公约。其中规定：各签约单位严格执行人民银行颁布的险种、费率及费率浮动范围规定；对保险人统一执行国家财政部门制定的保险手续费标准和天津保险同业协会制定的各种费用给付标准，得以任何理由、任何方式提高或变相提高给付标准；坚决抵制保险人哄抬保费折扣率和超范围越权。禁止在宣传与业务活动中有不尊重、甚至诋毁其他保险机构的行为，并制定了严格的处罚章程。

同业协会自律公约一般规定商业保险共同遵守的同业道德经营规章，防范风险，调节相互之间的利益矛盾，避免恶性不规范竞争事件的发生，建立起反应灵敏，纵横交错举报信息网络，强化商业保险组织之间的自律约束和相互监督，因此应当予以提倡，得到法律的承认和保护。

我国保险业行业协会除制定自律公约参予保险市场建设之外，还可对国家有关的保险立法与管理发表意见，反映情况；可以就统一的保险条款格式，协调最低保险费率标准，费用等协商意见，为政府保险管理机关对保险市场的监督管理提供专业依据。

加强保险监管除了完善保险立法，保险监管部门严格执法，保险组织依据法律法规要求建立内控机制以及保险同业协会制定自律公约以外，还需在全社会营造良好的外部法律环境和健全社会监督制度。进行保险法的宣传教育，使广大干部群众知晓保险法的基本内容，并能自觉守法、护法；有关部门和机关要严格执法，严格司法使保险欺诈等严重违法行为能够得到及时制止和严肃处理，对保险机构、保险监管机构的违法行为建立完善的申诉、控告、受理和处罚制度，这样就能促使良好的外部法律环境的形成，为社会成员对保险违法行为的监督提供法律依据；如果没有一个良好的外部保险法律环境和健全的社会监管制度，单有保险监管机关和保险组织的努力，仍然不能达到保险稳定健康发展的目的。