农业政策保险构建管理论文

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一、农业保险的产品属性

对于农业保险的产品属性，国内有关理论研究文献很多。刘京生（2003）认为，农业保险具有商品和非商品的两重性；陈璐（2004）提出，农业保险属于混合产品中的第三种类型，是具有利益外溢特征的产品；冯文丽（2004）认为，农业保险具有正外部性，系统性风险、信息不对称和正外部性是各国农业保险市场失灵的一般原因；孙秀清（2005）则明确提出，农业保险具有政策性，商业性经营已陷入困境，完全由政府主导政策性保险又面临许多障碍。Hazell（1992）把商业性保险公司持续发展的条件界定为：（A+I）／P

（一）我国农业保险业发展历程

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为两个阶段：

第一阶段：恢复与波动发展阶段（1982——2003年）。1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办农业保险业务，业务发展呈现快速上升趋势，1992年农业保险费收入达到8.62亿元。同时，赔付率也大幅度上升，1991年农业保险的赔付率达到119%.随着政府支持性措施减弱，特别是中国人民保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩。2000年农业保险保费收入下降到3.87亿元，2002年又减到3.0亿元，全国农民人均缴纳保费不足1元。据统计，1982—2002年农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率，导致农业保险业务长期亏损，各家保险公司相继取消了农业保险的经营。只有中国人民保险公司上海分公司、新疆建设兵团财产保险公司仍在经营，但品种、规模很小。这一阶段我国农业保险业经历了恢复后快速发展到萎缩低迷的发展时期。

第二阶段：破冰与升温发展阶段（2004年至今）。由于近年来“三农”问题的不断升温，加之加入WTO过渡期终结的日益临近，农业保险对“三农”的保护伞作用日益突出，农业政策性保险受到了政府和社会的关注。目前，国内已设立了四家农业保险公司，即上海安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、安盟农业保险公司、阳光互助农业保险公司。2004年3月中国保监会批准上海安信农业保险股份有限公司筹建，公司在原中国人民保险公司上海分公司农业保险业务的基础上由上海11家企业共同投资组建，注册资金2亿元。这是我国第一家专业性股份制农业保险公司，是探索建立农业政策性保险制度的试点。安信农业保险公司的成立标志着我国农业保险的发展进人新的阶段。安华农业保险公司是吉林省内5家企业共同发起，2004年7月由中国保监会批准成立的又一家政策性农业保险公司，注册资本金2亿元。安盟是法国第二大综合性保险公司，最早由农民以互助形式组建，已有100多年历史，在农业保险领域占据法国65%的市场份额，是世界农业保险领域的领先者。2000年3月安盟首次向中国保监会提出申请，2003年6月获得在西部地区经营财险业务许可证，并且把四川作为安盟公司在中国发展的立足点，正在谋求以“财寿合一，肥瘦平衡”的理念赢得中国农村保险市场。安盟公司的进入标志着我国农业保险市场多元化模式的形成。2004年中国保监会在上海、黑龙江、吉林等9个省区市启动了农业保险试点工作。2005年，按照中央一号文件精神的要求，政府有关部门正在加大农业政策性保险试点工作的力度，扩大试点范围，通过试点探索我国农业保险发展的不同模式，并制定政策鼓励商业性保险公司参与农业保险事业。为此，有人乐观地称中国农业保险发展的春天即将来I临。

（二）我国农业保险商业性运营的困境分析

1.农业保险的外部性与商业运营的趋利性之间的矛盾。农业保险的准公共产品属性，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵，客观要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责。农业保险的商业化运作，趋利性的目标追求，偏低的边际收益，会导致农业保险经营者以经济利益的回报程度来选择保险险种，从而降低农业险种的投入和经营强度，因为农业保险经营者不会主动为政府或社会承担外部性造成的经济损失。矛盾的结果，必然是农业保险业发展特别是外部性突出的农业险种发展的萎缩乃至消失，农业保险供给不足。

2.农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，由于产业的弱质性和农业生产经营设施条件的匮乏，自然灾害对我国农业产业发展造成的损失非常大，对欠发达地区的危害程度会更大，并且有逐步加重的趋势，农业保险的赔付率居高不下。但作为农业产业发展“保护伞”的农业保险业，由于受自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于实际损失的价值。据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.

3.农业保险的高成本与农户家庭的低收入之间的矛盾。农业保险以大数定律为基础，投保多则保费低、保障足。农业产业的高风险、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，农业保险需要比一般城镇保险付出较多的人力、物力和财力，这就决定了农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，一些地区农作物保险的费率高达10%.然而，与城镇居民相比，农民保险的支付能力有限，从而导致农业保险的有效需求严重缺乏。

4.农业保险的道德风险与法律法规的有待健全之间的矛盾。受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，导致农业保险中道德风险比较严重，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20%，而地域和个性的差异导致的逆选择性，更使得农业保险经营者赔付率居高不下。问题的原因除了保险市场的信息不对称等原因外，保障农业保险良性发展的有关法律法规的缺乏是重要原因。《保险法》是我国一部有关商业性保险的法律，对农业保险不适用。《农业法》也只是泛泛谈及，没有具体的法律规定，有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。

二、构建农业政策性保险体系的基本思路与模式选择

（一）构建的基本思路

对中国的农业保险发展而言，不可能照搬国外的发展模式，不可能完全依赖政府的财政补贴，不可能选择单一经营主体的道路，不可能缺乏政策性保险体系的构建。国家有关部门正在通过推进七种模式的试点来构建我国农业保险制度的基本框架，即政策性公司经营、相互制公司经营、商业性公司代办、商业性保险公司经营、外资公司经营、互助合作经营、再保险运作。尽管模式很多，但从系统构建的角度看仍是点的安排，没有实现从政府（包括中央、地方）支持政策的构建到政策性、商业性保险业务多元化经营主体的形成，以及政府、企业、农产之间效益平衡和持续循环的系统部署。

对我国农业政策性保险体系的构建，必须在借鉴、遵循国外先进经验和共性规律的基础上，着眼我国国情和农业、保险业发展的客观实际，立足现有金融资源（主要是政策、机构），以政府支持、全社会广泛参与为导向，以农业政策性保险业务为主线，以农业政策性金融机构职能完善为内容，以政策性业务商业化运作为特征，以农业政策性金融机构主办，商业性保险公司、农村合作经济组织、农村金融机构经营为组织形式，充分发挥政策性金融、商业性金融的整体效能，加快建立保障有力、运营高效的农业政策性保险体系，为政府支持和保护农业提供有效手段。

（二）构建模式选择

根据国际经验，综合业内的观点，构建农业政策性保险体系主要有三种模式：一是政府成立专门的农业保险机构，负责各地农业保险业务的直接经营；二是成立合作性保险组织经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险（委托商业性保险公司经营或委托中国再保险公司经营）；三是由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门农业政策性保险机构经营再保险。对构建模式的选择，必须遵循科学、高效、可行、易管的原则，立足我国农业政策性金融机构的现状，在农村金融体系改革的大框架下去构建。

第一种模式：经营成本高、财政负担重。新成立的农业政策性保险机构专门经营农业保险业务，不仅要设立新的机构和遍布全国的网络体系，还要聘用大量的人员，加之专门机构组织体系发展的惯性，势必导致机构的迅速膨胀。其结果必然造成经营成本较高，财政负担过重。同时，面临政府精简机构的大形势，也不合时宜，缺乏可行性。但通过专门机构经营农业政策性保险的思路是可取的。

第二种模式：自愿互助难、组织基础差。农业保险在我国起步较晚，加之农村人口素质较低，收入水平不高，农民的保险意识淡漠，在广大农村通过农民自愿互助推进农业保险发展的难度非常大。从我国农民合作组织发展的历史和现实来看，不仅组织基础薄弱，而且通过成立合作性组织经营保险的政策背景也非常不成熟，与国情不符，更难以担当如此重任。建立农业政策性保险机构经营再保险的思路应该借鉴，委托商业性保险公司或中国再保险公司经营再保险应有相应的激励政策和财政资金投入，但必须明确由农业政策性保险机构经营再保险的主渠道作用。

第三种模式：合乎规律、符合国情。立足现有资源、促进多元化发展是我国农业政策性保险体系构建的重要准则。立足现有商业保险公司资源，发挥商业性保险公司经营农业保险的重要作用，不仅是国外的经验，更是市场化运作的客观需要。这样可以充分利用商业保险公司的高效运行机制和网络体系，实现节约管理成本、完善市场化体制的目标。但必须以单独核算、分账管理和政府对经营农业政策性保险进行财政补贴、税收优惠政策为前提。立足现有农业政策性金融资源，设立专门的农业政策性保险部门负责经营再保险，不仅可以充分利用现有农业政策性金融资源，确保政府目标的真正实现，减少政府财政支出，避免新机构的设立和膨胀，还能够实现农业政策性保险和农业政策性贷款的有机结合，更有利于实现有效监管，并且切实可行，易于操作。

（三）选择模式的具体构建

我国农业政策性保险体系的构建，在具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。政府制定相应的财政、税收政策，对经营农业政策性保险业务的商业性保险公司进行支持。财政承担中国农业发展银行的经营管理费用。保监会对农业政策性保险业务进行监管。具体见图1.

选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式具有较强的科学性、可行性和可操作性。一是充分借鉴了国际上发展农业政策性保险业务的成功经验，遵循了农业政策性保险发展的客观规律。二是充分利用了现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源，实现了政策性贷款和政策性保险的有机融合，有利于发挥政府农业政策性金融政策的整体效能，有效规避信贷资产风险。通过商业性保险公司经营政策性业务是世界各国农业保险经营的趋势，可以提高经营效益，避免市场垄断，降低财政支出。三是为农业政策性保险体系的尽快构建提供了现实可行性，易于操作，在农业发展银行基础上进行构建，避免了设立机构的巨大财政成本投入，国家财政对农业政策性贷款的财政补贴政策体系已经形成，也可以避免通过中国再保险公司或新成立机构经营农业保险的再保险业务需要新建立财政补偿体系政策的复杂性。四是符合政府推进农村金融改革、提高农村金融体系支农作用的主旨精神。

（四）外部环境的营造

采取立足现有政策性金融资源、商业性金融，充分发挥市场机制的作用，构建政策性业务、市场化运作、多元化经营的我国农业政策性保险体系的模式，必须营造良好的外部环境：（1）完善农业政策性银行职能。作为我国惟一的农业政策性银行，政府要在农村金融改革总体方案中，对中国农业发展银行履行支持“三农”的职能进行进一步明确，将农业政策性贷款与农业政策性保险业务有机衔接，发挥农业政策性金融的整体支农效能，适应“三农”发展对农业政策性金融巨大需求的新形势。农村信用社改革决不是农村金融改革的全部，在农村信用社改革日渐步人正轨后，农业政策性金融改革必然要摆上议事日程。（2）要制定农业保险的专门法律法规，对农业保险的性质、经营方式、保障条件、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确和规范。（3）在农业政策性保险试点中，丰富农业政策性银行经营农业政策性保险的内容。可通过中国农业发展银行与中国人民财产保险公司的业务合作，尽快开展试点工作。（4）加强对农业政策性银行、商业性保险公司经营农业政策性保险的监管。