城市生活保障制度分析论文

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摘要：随着低保制度建设的逐步深入，有劳动能力者及其家庭已成为主要的低保群体，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点解决的课题。分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助标准抵扣和渐退措施、低保附带福利、工作成本以及工作的稳定性等都会影响低保家庭是否会退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度为例，参照国际经验，对这些问题进行深入分析和探讨，并提出相应的对策建议。

关键词：城市最低生活保障制度/就业动机/上海

一、引言

在近几年快速增长的低保对象中，大部分是有劳动能力的救助对象及其家庭成员，而且这部分对象数量占低保对象总数的比例达到95％，因此，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点考量的问题。本报告讨论的重点是有劳动能力人口的社会救助问题，即要回答以下问题：如何有效维持社会救助和就业动力之间的平衡关系。

1.1、基本概念

社会救助是一种不同于社会保险和其他形式社会保护制度的制度安排，它有自己特定的对象群体和服务手段。一般而言，社会救助包括四个要素（OECD，1998a；Barker，1999）：（1）救助资格的确定以家计调查（means-tested）为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主。

由于前几年上海市对城市社会救助制度进行了改革，把大部分传统的城市社会救济项目和特殊人员救济项目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社会救助制度的主要项目包括城市最低生活保障、粮油补助、医疗救助、教育救助、廉租房、其他帮困和优惠措施等。此外，本研究把协保补差视为城市低保制度中的一部分，而不作分开讨论。

本报告的研究对象是城市最低生活保障制度（简称低保制度）。在我国，“最低生活保障制度”这个术语被使用的频率要远远高于社会救助。所谓城市最低生活保障制度，是“由政府出面对…贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度”（《人民日报》，1999年11月27日）。需要指出的是，无论是城市还是农村的最低生活保障制度，两者都只是社会救助制度中的一个项目，在用法上无法替代社会救助。

1.2、现有研究

虽然自1990年代以来，政府部门和学术界对社会救助的讨论，与以前相比，有了长足的进步，但总体来说，社会救助的研究在学术界尚未引起应有的重视。

在现有的关于社会救助的研究中，多吉才让（2000）、时正新和廖鸿（2002）、唐钧、沙琳和任振兴（2004）以及尚晓援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了很好地评述，本文不再赘述。而与前面的研究相比，尚晓援等的研究的最大特征是，从国际社会政策争论的视角出发，以一个较为国际化的分析框架，全面评估了我国的社会救助制度（主要是城市低保制度），并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。应该说，这是目前为止学术界对中国社会救助制度的最契合国际惯例和最完整的研究之一。不过，该研究比较注重的是我国社会救助制度发展的理论分析。

在国际上，社会救助理论和实务研究的“复临”发端于1970年代的石油危机。在接下来的三十载中，社会救助在全球范围内受到越来越多的关注，研究的重点是那些面向劳动年龄人口的救助政策。Eardley等（1996）对经合组织（OECD）24个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。后来，OECD（1998a，1998b，1999）连续开展了三项比较研究，研究的内容包括8个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。而Saraceno（2003）对13个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜团的目的。此外，Subbarao等（1997）回顾了发展中国家和转型国家中社会救助和扶贫计划的发展，分析了不同国家之政策的优劣长短，并提出了一些成功的范例。世界银行（2000）根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。Howell（2001）探讨了社会救助的理论基础以及相关的计划问题，并提出了亚太地区社会救助制度的设计策略。上述研究不仅为本研究提供了丰富翔实的文献来源，还提供了系统实用的理论框架。

1.3、研究方法

1.文献分析。全面总结国内外社会救助政策设计的模式和原理，重点是面向有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括有关政府部门的文件、报告和统计资料。

2.问卷调查。采用判断抽样的方法选取有劳动能力的低保对象，对其领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作情况、个人和家庭状况等方面进行调查。

3.小组座谈会，包括三种类型：一是街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员的座谈会，旨在了解有劳动能力低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业推动中存在的突出问题，探讨可能的解决措施和建议；二是有劳动能力低保对象的座谈会，重点是深入了解其在就业中碰到的障碍，特别是对离开救助、实现就业的决策过程。三是离开救助、实现就业的低保对象，重点是回顾其就业时碰到的障碍，以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。

二、上海城市最低生活保障制度的现状

2.1、上海市城市低保制度的基本状况

上海市在社会救助政策和实践上一直处于全国领先地位。综观这10年中的社会救助政策演变过程，我们可以大致把它分成两个阶段：2000年前的制度构建阶段和2000年至今的制度完善阶段。前一阶段的主要成绩是建立了以城市最低生活保障制度为核心、同时覆盖医疗、教育、住房等其他生活支出的社会救助制度新框架，基本实现保障困难群体基本生活。后一阶段的目标是进一步完善制度框架和管理体制，重点是推动有劳动能力的低保对象退出救助、实现就业，力争做到把救助落在真正有需要的困难群体身上。

与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在性质上的最基本变化是保障对象的变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭。制度性质的变化同时也引致了制度原则的变化（尚晓援等，2004）：首先，从只对没有劳动能力的人口进行救助，转变为对有劳动能力和没有劳动能力的人都进行救助。其次，在新的制度下，国家和家庭及个人之间应该相互承担的责任被重新厘定。再次，在新的政策法规支持下，新的保障制度逐渐具有了以社会权利为基础的特征，即基层工作人员任意处置的权利缩小了，被保障对象可以根据自己的社会权利（由现行的政策法规定义的）要求得到保障。因此，无论从制度的性质还是原则看，最低生活保障制度不是原有制度的发展，而是一项新的制度。

自1990年代以来，特别是在近几年，城市社会救助制度在整个社会保障体系中的地位逐渐上升，即所保障的人口占总人口的比重以及社会救助的开支及比例在逐渐增加。

资料来源：上海市民政局

图1描述了自1993年以来上海城市各类救助人数的变化情况。从图1看，在1999-2003年期间，上海城市低保对象的数量和占城镇人口的比重都飙升了6倍强，分别由1999年的7万和0.72％增加到2003年的44.56万和4.5％。不过，从图1我们也可看出，2003年后，低保对象的增长速度开始减慢，表明实现应保尽保目标后，低保对象规模将可能保持在一个相对稳定的水平。据统计，2004年7月全市低保人数比去年年底减少8900人[①].图1还显示，由于政策调整，领取绿卡（粮油帮困卡）的人数变动是各种救助项目中很大的。2000年后，领取绿卡的人数呈缓慢增长。此外，医疗救助和协保补助的人数也呈逐步上升趋势。

从低保对象的构成（图2）看，低收入在职人员及其家庭所占的比重最大，约占低保对象总数的一半强；其次是失业和无业人员及其家庭，约占总数的2/5；传统救济对象和重残无业人员约占5％，表明当前社会救助对象的主体是劳动能力的低收入或失业和无业人员及其家庭。从各类对象的绝对增长数来看，在2001到2003年间，增量最大的是低收入在职家庭，为6.6万，其次是失业和无业人员家庭，为3.8万，两者合计超过10万。究其原因，城镇低保是中央“三条最低保障线”中的最后安全网，今年来相当一部分失业人员在领完两年失业保险后仍不能实现就业，从而只能转向申领社会救助。

图3中的生活救助支出指在城乡低保、实物补助、实物帮困、粮油帮困和协保补助等项目中的支出。虽然在绝对数量上增长比较迅速，但从占地方财政支出的比重看，增长较为缓慢。

资料来源：上海市民政局

图4显示了上海市各年低保标准及其占人均可支配收入的比例的状况。从绝对数量上看，上海市低保标准已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。从相对标准看，上海市的低保标准一般为只占城市居民平均可支配收入的25-35％。以国际上被广泛接受的标准（中位收入或人均收入的60％）来看，这个救助标准显然偏低。但尚晓援等（2004）指出，这样的标准与制度设计的思路有关系。在西方国家，救助标准考虑住房状况，而且住房支出往往占到总支出的三分之一以上，而我国城市居民的住房自有率已经很高，而且上海市已经开始全面推行廉租房制度，因此，如果低保户住房支出很低或廉租房制度能为低保户提供充足的住房开支补助，那么目前的救助标准是可以接受的。反之，则目前的救助标准是远远不够的。从相对数量上看，在这10年间（个别年份除外，如1999年），低保标准占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。这反映出在经济发展的条件下，最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。

上海城市低保标准设计中的另一个问题是，忽视了家庭规模对需求的影响，或家庭消费的规模效应对需求的影响，即现行的救助标准是随家庭规模的变化而呈线性变化。一个家庭的救助总额等于救助标准和家庭人数的乘积。如果低保标准设计的目标是所有对象都享有同样的生活水准（但不一定是救助金额），那么现行的人人相同的救助标准显然忽视了规模效应对家庭生活水准的影响，这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。

2.2、城市低保制度的管理分析

社会救助资格的审查一般分两个步骤进行（Eardley等，1996）：第一，救助申请者的身份（entitlement）是否符合申请条件，即他是否属于有关项目设计所针对的那个目标群体。第二，如果申领人符合这些身份条件，在他提出申请的时候，政府可能会进一步对他的需要和拥有的资源进行调查，看他是否有资格享受有关待遇（eligibility）。

在申请者的身份确认上，我国低保制度实行的是户籍所在地资格审核制，即城市低保的对象是本地城市人口，农村低保的对象是本地农村人口，居住在本地、但户口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原则上，他们需要到本人户口所在地去申请低保。

在申请身份确定之后，要对申请者的资格进行认定，即要对申请者家庭的财产进行审核。具体来讲，可以从以下几个方面来分析。首先是申领单位的确定，因为这涉及到家计调查和救助发放。申领单位是个人还是家庭？如果是家庭，家庭如何定义？是核心家庭还是扩展家庭？对此，全国的政策并不统一。在上海，最低生活保障一般是以家庭为计算单位的，这里的家庭包括户口本上共同生活在一起的成员。但考虑到上海户口和住房问题的复杂性，在实际操作中，基层低保人员会对家庭的定义进行适当的调整。如对残疾人的救助是按个人条件给付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工资，那么当其子女家庭要申请低保时，一般把他们分开处理。在有些管理比较严格的街道，当有劳动能力的对象申请低保时，一般本人不给予救助，但其子女则可以给予救助。其次是申领家庭所拥有或可获得的资源的确定。这种资源不仅包括家庭成员的收入，还包括其他不同住的家庭成员或亲属的支持，主要指抚养、赡养和扶养费。由于这种家庭间收入转移的不可确定性，上海在操作中制定了具体的计算公式。原则上，只有当赡养人也在领取低保时，才可以免去赡养义务。其三，财产资源的确认。从理论上，财产均被包括进家计调查的范围，不过私有自住的住房价值一般不计算在内。在上海，饲养宠物、子女在贵族学校读书等属于不能享受低保的条件。

大部分调查都表明，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重。由于我国的个人所得税收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段进行收入审核，除退休金和部分单位的工资外，其他收入的审核主要采用企业出具证明或自报收入等的方法。企业因屈从于救助对象的压力而在出具收入证明时弄虚作假的状况也屡见不鲜。在财产审核上，由于缺少经验和调查手段，以及缺乏和其他部门（特别是银行）之间的资料共享，对财产的调查并不过细。鉴于此，上海制订了替代指标，即家庭人均月水电煤费用不能超过35元。但是由于在具体的操作中碰到许多实际的困难，这个指标有时并不能完全反映困难的状况，因此实际上现在继续实施该做法的街道已不多见。

三、现行城市低保制度与低保对象就业动机之间的关系讨论

如何平衡救助标准和就业动机之间的关系，防止长期依赖和社会排斥是各国社会救助政策需要解决的问题。本部分先讨论低保对象在作是否退出低保、进行就业之决策时要考虑的因素，然后分析强化低保对象觅职行为的制度安排，评估上海低保标准抵扣安排和渐退政策的效果和缺陷，接着简要讨论上海市出台的解决就业特困人员的劳动力市场政策对帮助低保对象就业可能带来的作用，最后分别对对可能长期依赖的特定风险人群和那些已经离开低保、参加就业的人群进行分析。

3.1、参加就业的经济动机分析

经济学理论认为，救助对象是否愿意退出低保、参加就业，在很大程度上是以对该事件的损益分析为基础的。在讨论社会救助和就业动机时，我们常常会用替代率，即家庭在领取低保时与参加就业时收入的比例，来衡量两者的关系。但事实上，对低保对象来说，影响其退出决策的因素并不只包括就业所得和低保金丧失，因为参加就业除了增加收入外，还会让家庭增加开支；退出低保除了让他们丧失低保金外，还让他们丧失附带福利；此外还会考虑到就业的稳定性。这些因素都会影响低保家庭是否愿意退出救助。

图5比较了不同类别家庭的低保金额和平均工资与最低工资之间的关系，其中假设3人户（B）中有1人就业获得最低工资635元，其他家庭中没有收入。从图5可看出，在不同的就业收入假设下，低保替代率也明显不同。基于平均工资的收入假设的替代率明显低于基于最低工资的收入假设的替代率。考虑到大部分低保对象都属于就业困难人群，他们的就业收入更接近于最低工资，而不是平均工资，因此，基于最低工资的收入假设可能更符合实际，我们也采用最低工资来分析低保替代率的状况。

图5显示，在现行的低保标准下，低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。无人就业的2人户和3人户的替代率都相当高，即要是这些家庭只能从事一些接近最低工资的就业的话，那么对他们来说，参加就业并不能明显地增加收入，而对3人户来说，甚至根本不会增加收入。相对而言，对单人户或有1人就业的3人户来说，参加就业的直接收益比上述两类家庭大很多，即在不考虑其他因素的前提下，这两类家庭退出救助、参加就业的动机应该比前两类家庭强。这点在我们的调查中也得到证实。

表1显示了上海低保制度中的附带福利，如粮油帮困、医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。所谓附带福利（fringebenefit），是指因满足低保资格而带来的其他补助，因此，退出低保也意味着丧失附带福利。根据上海市民政局的统计资料，我们大致可以推算出，2003年的低保对象中有24.1％的人领取粮油帮困卡，5.4％的人享受医疗救助[②]，3.6％的家庭享受廉租房补贴。而问卷调查的结果是，约60％的对象领取粮油帮困卡，4％的对象享受医疗救助，5％的对象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各样的优惠措施和服务。虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施和服务外，其他附带福利的覆盖率并不高，但其补助的金额相当可观。因此，许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。调查中我们发现，即使低保补差金额少至数元，但一些低保对象仍不愿放弃低保，因为他们看到，继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在一定程度上也削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。

因就业而引致的家庭开支上升也是影响低保对象之退出救助决策的的因素之一。工作开支主要包括交通费、餐费、通讯费等，但是关于工作开支的资料非常有限，我们无法对此作深入的分析。需指出的是，由于我们用替代率来衡量就业动机时（图5），往往忽略附带福利和家庭开支的因素，因此，这种替代率很可能会高估参加工作时的实际收益。从另一个角度来说，对低保对象来说，他们实际感受到的“直接利益替代率”比图5中所显示的理论替代率要高一些，即他们的就业动机没有如替代率所显示的那么强。

此外，工作的稳定性也是低保对象作出退出决策时要考虑的因素。由于目前我国大部分低保对象是因为社会经济转型、无法适应新环境而不得不离开工作岗位的人群，他们往往年龄偏大、技术文化水平偏低，再就业能力较弱，因此，在劳动力市场竞争日益强烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规的就业岗位，工资低，而且稳定性较差，再加上他们对再次失业后能否再次成功申请低保的担忧，这些风险也构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。

3.2、强化和鼓励觅职行为的制度安排分析

通过审视上海的城市低保制度，我们可以发现，该制度明确要求有劳动能力的低保对象应该努力寻找工作，并尽早结束对社会救助的依赖。原则上，所有有劳动能力的救助对象都必须到劳动部门进行失业和求职登记，而且不得无理拒绝有关部门介绍的工作。他们必须参加劳动部门所提供的职业培训。如果处于失业状态，还必须参加社会公益劳动。如果违反上述规定，低保对象就可能面临取消低保资格的处罚。这种做的初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场的联系，以避免长期福利依赖和社会排斥。但在实践中，由于各种制度特别是用工制度的不规范，使得基层低保管理人员在审核其就业行为时碰到许多困难。

目前基层低保管理人员感到困难最大的问题之一是隐性就业问题，即低保对象一边在外面偷偷就业，一边又在冠冕堂皇地领取低保。根据基层民政干部和就业援助员在座谈会上的发言，这种现象相当严重，即便是保守的估计，一些地区（有劳动能力对象）隐性就业的比例也在50％以上[③].由于劳动用工和监督制度的不完善，一些企业为降低劳动力成本，在招聘低保对象时不收劳动手册，为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”的事实，造成低保管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度规定，低保对象必须无条件接受劳动部门所提供的就业岗位，无理由拒绝会受到处罚，故而低保对象为了逃避这种审核，会采取各种“钻空”方法。通常的做法是，当面“接受”就业岗位，但在用工单位面试时故意表现出各种困难或缺点，使用工单位望而却步，从而达到证明“自己积极寻找工作”的目的。从我们的调查情况看，目前街道救助管理所对上述行为尚无积极有效的应对措施，从而造成管理中的漏洞。

为促进低保对象的就业，上海在2002年引入救助标准抵扣和渐退措施。救助标准抵扣是指参加就业的低保对象其本人基本生活费抵扣标准由290元调整为340元，后来又升至390元；渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法，即根据要扣除的低保金额的等级，实行逐步扣除、逐月退出的办法。2003年1月，救助金渐退改为一次性发放，即一次性获得原来需要2至6个月得到的渐退金。

与其他国家社会救助设计思路不同，上海的就业促进机制主要是针对全日制工作的，即低保对象至少要获得不低于本市最低工资的收入才能享受上述优惠措施。而对从事非全日制工作的救助对象来说并不适用。

图6显示了在不同规模的低保家庭户中，成员参加就业后家庭净收入变化的情况。对于一人户来说，当其收入低于290元时，收入的增加将被100％扣除，家庭纯收入一直保持在290元；当收入超过290元时，丧失低保资格，净收入随毛收入同步增长，直到毛收入超出800元（个人所得税起征线）。由于目前最低工资水平超过一人户的救助标准，因此生活费标准抵扣方法对他们不适用。对二人户来说，当其毛收入低于580元时，收入的增加将被100％扣除，因此家庭纯收入一直保持在580元。当家庭毛收入在580元到635元之间时，理论上他们将丧失低保资格，净收入和毛收入同步增长。当家庭毛收入在635元到680元之间时（假如一人就业），虽然工资收入超过了低保标准，但由于一人就业后实行抵扣标准的调整，故而他们能继续享受低保，但收入的增加将被100％扣除，家庭净收入保持在680元。当家庭毛收入超过680元时，丧失低保资格，毛收入和净收入同步增长，直到毛收入超过800元。对三人户来说，当其毛收入为635元以下时，家庭净收入保持在870元；当毛收入在635元到970元时（假如一人参加就业），因就业人员低保标准抵扣，家庭净收入增加100元，保持在970元。当毛收入超过970元时，丧失低保资格，并征收个人所得税。

上述制度设计可能会引致两大陷阱：“失业陷阱”和“贫困陷阱”。所谓“失业陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供给”和本身就业素质低下的情况下，即便能就业，许多低保对象也许只能从事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工资），而这显然与救助标准抵扣措施的前提条件相左。而一旦这些家庭（特别是规模在2人及以上的家庭）难以找到工资水平超过“收入门槛”[④]的工作，他们不仅无法享受抵扣措施，而且因贫困陷阱的作用，他们参加工作的动力也不强，故而使他们被陷入失业的陷阱中。所谓“贫困陷阱”是指，由于低保制度实行的是100％的有效边际税率，即就业收入增加多少，救助金就相应减少多少，故而对低保家庭来说，有人就业并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫伤他们参加工作的积极性。而在劳动力市场管理和社会救助管理存在漏洞，而且低保金额达不到其预期家庭收入的情况下，许多低保家庭选择了隐性就业的对策，既领低保，又保工作收入不失，这是隐性就业普遍存在的经济原因。因此，如何重新设计不同低保家庭的救助标准体系，真正做到“让就业（包括非全日制工作）有利可图”，也许是进一步完善上海市城市低保制度，堵住隐性就业漏洞的必由之路。

应该说，渐退政策会对低保对象进行就业产生直接的经济激励，但和标准抵扣措施一样，前提是他们要找到收入达到最低工资的全日制工作。对那些从事低薪的非全日制工作的低保对象来说，没有直接的作用。虽然渐退政策实行的是一次性补助措施，不能产生持续的经济激励，但如前所述，由于低保对象从事的可能是一些稳定性较差的工作，由救助向工作转换风险较大，而渐退政策则能有效降低这种风险，帮助低保对象实现成功过渡。在这个意义上，渐退政策是一项不错的政策。

3.3、长期依赖高风险人群分析

长期福利依赖现象在许多国家受到越来越多的关注。实际上，社会救助管理的重点在一定程度上已由收入贫困的预防转向长期劳动力市场和社会排斥的预防（OECD，1998a：67）。救助金的持续发放自然可以消除那些不工作的人的经济贫困，但如果这种支持是长期性的，而且救助对象没有丝毫通过就业实现自立的指望，那么这种“解决方法”本身也是一大问题。

从目前看，我国城市低保制度的重点在于防止城市人口的经济贫困，但是，这并不是说我们可以忽视长期依赖的问题。问卷调查的结果显示，领取低保时间在2到4年的家庭占44.4％，领取4年以上的占15.9％，两者合计占60.3％。显然，对于这些家庭来说，领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计。相反，在很大程度上，他们可能在今后很长时间内会继续领取低保金。

与其他国家不同，上海城市低保制度中长期依赖风险比较高的人群主要包括以下三种：（1）两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见，绝大部分用工单位对他们敬而远之，工作安置极其困难。久而久之，这会造成严重的社会排斥，容易使他们再次走上犯罪道路。为了社会稳定，只能让他们长期享受低保。从调查的情况看，到目前为止，尚未有切实有效的措施来解决这部分人的就业和救助问题。（2）两地户口婚姻家庭（以外来妹和本地人结合为主）。这类家庭中的本地男性由于自身条件比较差，大多数人都属于文化和技能水平较低，就业能力较弱，家庭生活水平较困难的弱势人群，因此很容易成为长期福利依赖的人群。由于低保实行属地化管理（即按户口所在地管理），外来方不能享受本地的低保待遇，而且与本地人口相比，她们的劳动力市场能力较差，工资水平都相对较低，这进一步加剧了这些家庭的困难。（3）大龄就业困难人群。从本次问卷调查中被调查对象的年龄结构看，领取低保的对象主要是年龄在40到49岁间的人口，约占调查对象总数的2/3，其次是30到39岁组的人口，占17.7％，50到59岁组人口比重相对较小，占9.0％。由于是次调查不是随机抽样，我们不能据此来推断低保对象总体的年龄构成。但上述结果的政策意义是，一方面，上海市自1990年代以来大力推进再就业工程，重点解决年龄偏大（主要是50岁以上）的失业下岗人员，而且也取得了显著成效；另一方面，大部分40到50岁的下岗失业人员由于年龄问题而无法享受到再就业的优惠政策，往往需要自谋出路，但这批人在劳动力市场上的竞争能力并非很强。在失业保险领取期限耗完后依然找不到工作的情况下，他们只能转而申领低保金。我们应该看到的是，这部分人现在离退休至少还有10年的时间，如果他们的就业问题一直得不到解决，他们将成为中国低保制度的首批长期依赖者。

3.4、离开低保、参加工作的人群分析

为了了解上海市低保制度在促进低保对象离开救助、进行就业方面所取得的效果，我们就此问题在三个街道同时访问了基层管理人员（民政干部和就业援助员）和低保退出人员。从访谈的结果看，大部分低保退出人员具有较优秀的思想品质，要求自力更生，不希望依赖国家福利[⑤]，而且绝大部分人的工作是由街道或居委会介绍的，这在一定程度上使得他们无法进行“隐性就业”。基层管理人员认为，让低保对象觉得参加工作有利可图是促使他们退出低保的重要因素。对低保对象来说，参加工作有两大收益：一、增加收入。但是由于街道或居委会提供的就业岗位一般工资相对较低（每月600到800元之间），如果考虑到社会保障收益，那么这种收益对一人户来说是可接受的，但对多人户来说，参加工作的经济收益并不明显，除非所提供的就业岗位工资较高，因此，多人户或享受大份额低保金的家庭一旦进入低保，就不太容易退出；二、提供社会保障，特别是对那些养老金缴费记录尚未达到15年的人。他们退出低保、参加工作的直接动机就是要增加缴纳年限。

基层管理人员反映，由于目前低保管理和用工制度管理中存在许多漏洞，因此一旦某个家庭开始享受低保，而且没有主动退出低保的意愿，那么现有政策和措施很难让他们退出低保。再加上申请过程的政治问题，以及国家对社会安定问题的重视，所以让他们退出低保更是难上加难。鉴于此，他们建议，在低保管理中，应该把好申请关。对于有劳动能力的申请者，首要考虑的安排是给他们介绍工作岗位，而这要求民政（民政干部）和劳动部门（就业援助员）紧密配合。

四、完善上海城市最低生活保障制度的对策与建议

4.1、逐步调整现行救助标准，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制，促进就业和救助的联动。

前面的分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助、进行就业的因素，鉴于此，我们提出以下对策和建议：

首先，要调整现行救助标准，把家庭需求的规模效应因素考虑在内。如果采用OECD国家的经验公式，人口数为N的家庭需求等于单身家庭的需求和N的平方根的乘积（Atkinson等，1995），那么现在上海低保标准可以调整为：单身户290元，双人户410元，三人户502元，这样就会在不降低其生活水准的前提下，大大降低这些家庭的替代率，从而提升他们的就业动力。当然，上述经验公式中采用的指标是以OECD国家的消费状况为基础的，它们不一定适用于上海。因此，这些指标应根据本地统计部门对家庭需求和规模之间相互关系的调查结果来确定。此外，在调整方式上，考虑到易升不易降的福利刚性，我们可以采取依次提高的方式，即先提高第一人的标准，等第一人和第二人标准的比例关系平衡后再提高第二人的标准，依次类推。

其次，在家计调查时，要设定一定数量的收入豁免额以及（对豁免额以上收入）一定比例的抵扣率（而不是绝对数），让就业的低保家庭能从所获得的每分收入中都得到好处（OECD，1999）。至于收入豁免额和抵扣比例，我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上，结合现行救助标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定，切忌以主观判断行事。需指出的是，这些收入豁免额和抵扣率方法很多时候是针对非全日制工作的。这样做至少有三大好处：其一，增加参加工作之低保对象的收入，拉开就业和不就业之间的差距；其二、让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥；其三、大大降低隐性就业的经济收益。

再次，灵活运用低保附带福利，使其成为促进就业的激励因素。目前上海低保的附带福利，特别是医疗救助、教育救助和廉租房，主要用于满足某种特定需求的。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭（如单亲家庭、住房困难户）也可能存在这方面的需求，但由于在现行制度下，附带福利的资格是以低保资格为基础的，因此，低收入家庭很可能无法享受到这些附带福利，除非他们降低自己的收入，甚至不就业，以满足低保资格。故此，我们认为，可以借鉴医疗救助的做法，把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭（如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等），弱化附带福利对低保对象退出救助的影响，也就是说，即便一些低保家庭因为就业，收入有所提高而退出低保，但只要未超过低收入线，他们可以继续享受附带福利。另一方面，对于那些介绍三次以上仍未成功就业的对象，不管是何理由，只要没有丧劳证明，都应该取消其附带福利资格。

4.2、完善收入审核制度，设定最长领取期限，进一步加强低保的管理力度。

前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的问题之一是隐性就业和隐性收入问题，而且迄今为止依然苦无良策。导致隐性就业的因素很多，从管理角度看，市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善是隐性就业问题难以消除的两大根本原因。如何规范劳动力市场用工制度是另外一个范围广泛的课题，由于篇幅所限，本文主要从低保管理角度来讨论收入审核制度的完善方式。

从国际通行的经验看，最基本也最有效的收入审核手段是借助信息技术，通过社会救助管理部门和其他政府部门（特别是税收部门）之间的资料共享，来稽查救助申请对象的收入（Eardley等，1996）。其他手段还包括上门调查、群众举报等。由于我国的个人所得税制度不完善，目前借用所得税资料来审核收入的方法显然不成立。因此，我们认为可行的做法是，先实现民政和社会保险部门数据库的共享，即先完善对那些缴纳社会保障金的对象的收入审核，通过社会保险数据库的个人记录来获得收入信息。

由于社会救助管理机构并非执法机构，特别对企业的用工行为和出具虚假工资证明没有约束力，因此，我们建议，当社会救助管理机构需要对申请对象提交的工资证明的真实性进行核实时，劳动监察部门应该给予必要的协助。同时联系经委、工商管理等部门，争取把企业履行社会责任的状况纳入衡量企业诚信的指标体系中，从而约束企业在“损国不利己”的指导思想下做出弄虚作假的行为。此外，要进一步加强群众监督的力度，向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话，也可以在民政局的网站中设立举报网页，实现网上举报。

设定领取期限是为了表明政府对福利的责任不是无止境的，有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任，力争自食其力。目前国际上设置领取期限的国家主要是美国。其社会救助新政策中已明确规定，困难家庭临时救助（TANF）领取的最长期限为二年。如果两年后仍未就业，父母就必须参加由政府补助的就业计划（Karger，1999）。在上海，我们提出设置最长领取期限，其目的是为了防止隐性就业及其隐含的长期福利依赖趋势。在没有有效应对措施的前提下，基层管理人员可以根据这些规定，在期满后取消隐性就业人员的低保资格，强制他们从事政府补助的就业计划或者各种职业培训计划，杜绝低保对象试图通过一些“看似合理实则无理”的手段来逃避求职审核法。当然，这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。由于目前国际上对于最长期限的设定没有统一的认识，我们认为应该根据上海劳动力市场状况、政府财政能力以及低保家庭的需求等实际条件来确定。

4.3、加强社会救助立法，倡导自强自立精神，建立规范救助领取行为的法律和道德机制。

我们的调查中发现，一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的依赖政府的错误观念，认为低保属于国家财产，“不拿白不拿”。上述观念的产生，一方面是受经济利益所驱，另一方面则是因为其行为的机会成本不高，或者说因处罚而造成的损失不大。根据《上海市社会救助办法》的规定，目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物，这对低保对象来说，基本没有威慑力。我们认为，应该加强对社会救助的立法，树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念，加大对弄虚作假行为的惩处力度，情节较轻者终身取消低保资格，情节较重者则追究刑事责任。

不过，我们在调查中也发现，一些低保对象表现出“人穷志不穷”的自强自立的高贵品质，值得全社会学习。他们往往在领取低保期间积极求职，而一旦收入发生变化或超过低保线，则主动要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中，相当一部分属于这类人。勤劳勇敢和自强不息是中华民族的优良传统，这些低保对象所表现出来的行为正是这种优良品质的体现。因此，我们建议社会舆论和媒体要加强对这方面的先进个人事迹的宣传，倡导自强自立精神，同时批评那些依赖政府的落后消极思想，在全社会形成倡自立反依赖的道德氛围。

4.4、加强社会调查和政策评估，建立进一步完善城市低保制度的工作机制。

社会调查和政策评估是完善社会政策的动力和手段。自低保制度建立起，上海市政府就一直非常重视城市贫困的社会调查和救助政策的评估。如2001年由上海市法治办牵头的全市社会救助调研，详细论述了上海城市社会救助发展的过程、现状、问题，并提出了今后发展的对策建议，研究成果相当丰硕，为今后的研究奠定了扎实的理论和实务基础。在前面的对策建议分析中，我们提出了一些问题，如最低生活标准的再评估，家庭规模和需求之关系公式中的经验系数，家计调查的中豁免额和抵扣比例，最长领取时间的设置等，这些问题都需要通过社会调查来解决。我们认为，坚持这种实事求是的态度，加强和学术研究部门的合作是进一步完善城市低保制度的有力机制。

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注释：

[①]见《新闻晨报》，2004年8月13日A4版。

[②]假定2003年低保对象领取医疗救助的平均次数为每人2次，那么2003年大约有约2.9万人领取了医疗救助。

[③]不过，问卷调查的结果显示，只有11.0％的低保对象（N=498）自己报告有打零工的行为，同样，也只有23.5％的访问员（就业援助员）报告其访问的低保对象有打零工的行为。两个比例均大大低于座谈会上的估计值。造成这么大反差的原因主要有以下几点：首先，“打零工”或隐性就业是个敏感问题，会直接影响低保对象的救助资格和金额。以问卷形式进行调查，其结果偏低是预料中的事情。即便是作为访问员的就业援助员，也可能因受到被访对象的压力而少报隐性就业的数量。其次，对于“打零工”或隐性就业，目前尚无明确的概念，特别是在工作时间和工作收入上没有作出具体而明确的规定，因而容易造成基层管理人员的估计偏高。再次，不同地区的低保对象进行隐性就业的比例可能不同。调查问卷反映的是三个街道的综合情况，而座谈会反映的是部分居委会的情况。

[④]如图6所示，对1人户来说，这收入门槛是290元，对2人户来说是635元，对3人户来说，先是635元，后是870元。

[⑤]参加座谈会的低保退出人员是由各街道自己推选的，因此他们很可能是属于表现较好的人员。而且，由于这些人员现在都已上班，所以组织工作较为困难，参加座谈会的人员较少。如果要准确把握这群对象的特征，需要进行更深入的调查。