农业保险支持乡村振兴研究

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摘要：农业保险是农业发展的“稳定器”和“助推器”。三明市是福建省最早试点开办农业保险的地区之一，中国人保财险三明市分公司（下称“三明人保”）积极贯彻落实中央和福建省委、省政府关于加快新农村建设的有关政策，紧密结合山区实际，积极开展水稻种植保险等一系列农业险试点，增强农业抗风险能力，促进农业可持续增长。从2006年开展试点以来，三明市农业保险总体进展顺利，但与实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的要求相比仍存在一定差距。本文以福建省三明市为例，提出当前实施乡村振兴战略背景下加快农业保险发展的对策建议。

关键词：农业保险；发展路径；乡村振兴

一、引言

党的报告明确提出要坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略。实现乡村振兴关键之一是要解决农业风险保障问题，其中农业保险是推进乡村振兴战略的“稳定器”和“安全阀”，能有效分散和转移农业风险。2018年以来，中央多次有关乡村振兴战略的文件，中共福建省委、福建省人民政府也印发了相关实施意见，对农业保险都提出了具体要求（详见表1）。其中，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下称“中发〔2018〕1号文”）、《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（下称“中发〔2019〕1号文”）、《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》（下称“《2018~2022战略规划》”）把农业保险列入“农业支持保护制度”，明确了农业保险的制度属性，提升了农业保险的政策地位。为贯彻落实中央精神，2019年2月，中国人民银行、农业农村部等五部委联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（下称“《指导意见》”），提出要持续提高农业保险的保障水平。2018年我国农业保险保费收入为572.65亿元，同比增长19.54%；农险保额3.46万亿元，同比增长24.23%。虽然我国农业保险市场取得了长足的发展，一定程度上较好地发挥了农业风险保障作用，但也存在政策协调机制不健全、财政补贴制度不够完善、产品结构失衡等诸多问题，一定程度上制约了农业保险功效的有效发挥。

二、三明市发展农业保险的必要性及农业保险发展现状

（一）三明市发展农业保险的必要性。1.重要农业产区。三明位于福建中西北部，农村人口占全市总人口75%以上，有8个国家级和9个省级商品粮基地，是福建省主要的农业产区、重要的粮经作物生产基地和最大的杂交水稻制种基地。宁化、清流两县是福建省四大烤烟生产县之一。2.重要林区。三明森林资源丰富，林木种类繁多，全市森林面积2641万亩，森林覆盖率76.8%，活立木蓄积量1.15亿立方米（为全省的三分之一），毛竹储量3.8亿株，是全国集体林权制度改革试验区、全国集体林区林业产权制度改革试点市。3.特色农业发展迅速。截至2019年末，全市农民专业合作社总数超过6000家，土地流转面积81.5万亩，占承包耕地面积的34.3%。近年来，全市农业产业化持续推进，先后创建了建宁县莲子、永安市莴苣等12个省级特色农产品优势区，持续推进五大产业、20条产业链发展。其中，建宁县通心白莲、清流县鲜切花入选2018年度福建十大农产品区域公用品牌。4.辖内自然灾害频繁。三明市属亚热带海洋性季风气候，年均降水量1565~1795毫米，降雨集中且多为暴雨，容易引发山洪、泥石流和洪涝等自然灾害，是全省自然灾害多发且较为频繁的地区。此外，三明地处闽江流域上游，许多村庄和城镇坐落在河谷地带或山坡，一旦发生自然灾害，损失往往较为严重。（二）农业保险发展现状。1.从农险承保机构看，人保财险公司始终发挥着主力军作用。三明人保从20世纪90年代起就开始尝试农业保险工作，当时主要经营森林、烟叶、水稻等农业保险业务，由于农业保险风险大，赔付率长期居高不下，导致保险规模逐年下降。进入21世纪特别是2006年以来，在中央和福建省地方政府的大力支持下，三明人保农业保险业务开展进入快速发展阶段。虽然目前全市保险公司有30余家，但因农业保险风险高，大部分保险机构开展农业保险业务的意愿较低，仅中华联合保险三明分公司2016年尝试开办烟叶种植保险、肉羊养殖保险等少数农险险种。2.从农险品种看，保障范围不断扩大。2006年以来，人保财险福建分公司在三明市先后试点开展森林火灾、水稻种植、农村住房、能繁母猪、烟叶种植等农险险种。2013年《农业保险条例》正式实施后，三明人保又推出育肥猪、设施花卉、设施蛋鸡养殖、肉兔养殖等一系列特色农险品种，逐步构筑了支持“三农”发展的风险保障体系。3.从农险扩面看，保险覆盖率不断提高。近年来，全市农业保险覆盖率不断扩大，农业保险的功能作用日益凸显。其中，水稻、森林、烟叶、能繁母猪等主要农业险种实现辖区投保全覆盖；农村住房保险由省政府为全省农房统一实施基础保险；蔬菜种植保险、水稻制种保险、设施花卉保险等特色品种在主要产区展业规模也不断扩大。截至2019年末，全市实现农险保费总规模1.08亿元，为农民提供了较好的风险保障。4.从政府支持看，农业保险补贴力度不断加大。一是财政补贴比例增加，2006～2019年财政补贴占农业保险保费比例由50%左右提升至70%左右，有效促进了农业保险业务规模的拓展和参保率的提高；二是财政补贴覆盖范围从水稻、森林等主要品种逐步扩大至对特色农产品农业保险的补贴，有效促进了本地特色农业的发展；三是保费补贴结构逐步优化，从表2可看出，2016～2019年保费补贴结构中，中央和省两级财政补贴占比分别达40.98%、42.49%，市、县财政补贴仅占2%、14.54%。

三、农业保险推进过程中的难点阐析

（一）政府层面。1.基层财力不足，农业保险补贴力度有限。三明地处山区，属福建经济欠发达地区和农业大市，地方财政收入在福建省内相对靠后，在当前推进乡村振兴背景下要加大政策性农业保险支持力度显得力不从心。特别对辖区一些靠中央财政转移支付维持政府运转的县（市）而言，县（市）财政根本无力配套贴补保费。如，经济发展相对较好的永安市，目前对开办时间较长的水稻保险、森林保险和能繁母猪及育肥猪保险给予支持，对于尚未开办的蔬菜保险、设施养羊保险等新业务不予补贴，2017年还停办了莴苣价格指数保险业务，导致农户急需的政策性农业保险新业务一时难以拓展。2.政策性农业保险工作量大，基层政府的积极性不高。农业保险的推广和理赔过程都离不开县、乡政府和村委会的协助支持。而且农业保险承保面越广，农业风险就越分散，农业保险业务工作量就越多。总体而言，全市政策性农业保险的赔付率处于高位，有的年份个别险种赔付率超过100%，很容易发生基层政府和有关人员推诿、扯皮等现象，在一定程度上制约了政策性农业保险新险种的推进。3.农业风险分散长效机制尚未建立，分保机制欠缺。我国尚未建立农业保险再保险制度，也未设立相应的再保险机构，农业风险分散机制缺位，在农业保险经营风险加剧的情况下，不利于保险公司的稳定经营。（二）保险公司层面。1.农业保险市场缺乏竞争机制。人保财险公司是我国最早从事农业保险的机构，目前在国内农业保险市场仍处于“一家独大”的绝对优势。虽然近年来我国先后成立了安信农险、国元农险、中原农险、安华农险、阳光农业相互保险等5家专业性农险公司，但农险保费收入均未超过50亿元。农险市场体系不健全，难以实现农险市场的良性发展。2.农业保险品种较少。以三明为例，近年来全市水稻种植面积总体呈下降趋势，但鲜食玉米、小薯、莴苣和大棚蔬菜以及花卉、水果等特色产业种植面积逐年上升，地方土特产和小品种农作物成为带动农民增收的大产业。由于当地开办特色农业保险险种不多，难以满足农民专业合作社、种养大户、家庭农场等新型农业经营主体的需求，不利于发挥农业保险在保障农业生产、促进农民增收、维护农村社会稳定方面的作用。此外，农户在农产品流通和市场经营中所面临的农业风险也较大，但价格保险、天气指数保险、巨灾风险等多样化的农业保险产品欠缺。3.农业保险保额偏低。政策性农业保险是以保成本来计算保额的，但随着农资价格和人工成本逐年走高，目前的经营成本已经普遍高于保额的30%~50%，发生大灾时农业保险赔款占农业灾害损失和经营风险损失的比例微乎其微，风险补偿作用有限。如，永安市开办的莴苣价格指数保险、建宁县开办的水稻制种险均属于政策性险种，保费相对低廉、保额相应也较低，与实际的农产品价值有较大差距，一旦发生重大自然灾害，所赔付的保额无法覆盖农户所遭受的损失，对农业生产难以起到有效的风险保障作用。4.农业保险赔付率高。农业保险风险大，赔付率总体偏高，且目前国家巨灾风险准备金制度尚未健全，风险全部由保险公司承担，因此保险公司承受着巨大的保险保障责任压力。加之农业保险责任繁重，人员工资及津贴、培训费用等投入大，开办农业保险成本居高不下，农险盈利水平始终不容乐观。从表3可看出，近四年来全市能繁母猪等养殖险、水稻种植保险、森林综合保险等政策性涉农保险赔付率分别为67.06%、86.3%、46.27%，但因开办费用占30%左右，实际盈利空间有限。个别特色农业保险赔付率超过100%，仍处于亏损状态，如建宁县水稻制种保险开办后的3年赔付率分别为103.96%、123.8%、133.54%，永安市试点开办莴苣价格指数保险的当年赔付率达190.74%。5.缺乏专业人才队伍。农业保险专业性强，要求农险经营机构和从事人员既要通晓保险经营技术，又要掌握农业技术知识，还要拥有一支具备相当规模的队伍。而目前经营农险的保险公司在组织架构、专业队伍建设和业务技术水平上仍处于较低阶段，服务能力也相对有限，一定程度上抑制了农业保险的发展。（三）农户层面。2006年以来，虽然全市农业保险推广力度不断增强，但农户保险意识总体上仍偏弱，在一定程度上加大了承保工作的难度。究其原因：一是部分农户心存侥幸心理，影响保险业务开展。二是农业生产效益低，加之部分农户并不富裕，不愿承担参保费用，因此除了由省级财政全额承担的个别险种，以及各级地方财政部分扶持、需农户个人承担部分保费的险种外，大部分险种往往因受农户观念、当地经济条件等因素的羁绊，展业难度相对较大。三是农民对政府救济依赖度高，一定程度上抑制了农民投保的积极性。

四、乡村振兴背景下农业保险发展路径：金融供给侧结构性改革和需求管理侧视角

（一）围绕金融供给侧结构性改革，增强保险服务乡村振兴的能力。1.机制供给：建立全方位的农业保险支持体系。为贯彻落实“中发〔2018〕1号文”及《战略规划（2018~2022年）》要求，国务院有关部门及地方政府应加强组织领导，积极稳妥推进农业保险，建立与农业保险相适应的支持体系。一要建立和完善农业保险组织体系。首先，要借助商业保险公司的优势，发挥农业保险的政策性功能。在继续发挥人保财险公司的农险主力军作用的基础上，推动部分实力雄厚的保险公司经营农业保险业务；其次，要在全国加快设立专业性农险公司分支机构，引导农业保险专业机构下沉服务重心，到农村地区设立基层网点；再次，要尽快建立农业保险大灾风险准备金制度，设立中国农业再保险公司，进一步完善巨灾风险分散机制。二要加大中央和省级财政保费补贴力度。目前，我国开办的政策性农业保险品种已有十多种，但受限于大部分地方财力，地方政府对介入政策性农业保险普遍不积极，建议进一步提高中央、省级财政补贴力度，免除经济欠发达地区地方政府的财政补贴责任，使地方政府专注于组织、协作和监督工作。同时，尽可能降低农户保费自缴比例，可考虑将一部分直补资金作为对农民的保费补贴，既减轻农民经济负担，又可放大补贴功效。按照2019年中央“一号文件”要求，探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点等政策。此外，在财力允许范围内，给予经营农业保险的险企一定的费用补贴和税收优惠，进一步提高保险机构经办农业保险的积极性。三要建立基层政府农险组织保障体系明确乡（镇）村农村干部的职责，建立完善的农业保险组织保障体系。农业保险特别是水稻保险、森林保险等涉及农户多，工作点多面广，加之农业保险季节性强，保险公司要在短时间内顺利完成年度承保任务和理赔工作，亟需乡（镇）村干部的协助和协调。故建议地方政府对参与协助承保理赔的乡（镇）村干部给予一定补贴，或由保险公司在农业保险工作经费中直接支付，从而最大限度地激发基层政府、农村干部和广大工作人员的积极性。2.产品供给：加快建立与现代农业发展相适应的保险品种结构体系。《指导意见》明确提出要持续提高农业保险的保障水平，建立完善金融服务乡村振兴的市场体系、组织体系、产品体系，把更多的金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节，更好地满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求，推动城乡融合发展。为此，保险公司必须按照“扩面、增品、提标”的要求，更好地发挥乡村振兴风险保障作用。（1）完善保险公司内部组织体系。商业保险公司可考虑在内部组建专业的农业保险部门，专司农业保险的研发、推广、承保和理赔等各项工作，同时对该部门实行差异化考核机制，单设指标、单独考核，淡化利润考核，更多地关注社会效益，推动形成对“三农”“敢保、能赔、愿赔”的保险文化。同时，进一步完善农村基层服务网络，努力提高基层农险人员专业素质，积极组织一线查勘人员加强培训学习，积极探索运用卫星遥感技术和无人机等新兴科技手段，来化解传统作业方式下面积厘定以及大面积下的精准查勘、定损理赔等难题，减少查堪定损和理赔的纠纷。（2）扩大农业保险覆盖面。一要“以点带面”不断扩展农业险种。保险公司要根据各地农业发展实际，把试点较为成熟、对农民增收具有重要意义的经济作物和畜禽的农险品种“以点带面”不断扩展。如设施花卉保险等特色品种在三明试点较为成熟，可从主要产区向其他非主要产区进一步推广。二要进一步拓宽保险责任范围，根据经济发展水平适当提高保险赔偿额度，从而有效起到转移风险的作用，促使农户尽快恢复农业生产。（3）开发与现代农业发展相适应的农险品种。一要积极开发与特色农业相适应的农险品种，探索“新型经营主体+直销”模式，进一步满足农民专业合作社等各类新型农业经营主体不同层次的保险需求，同时针对新型农业经营主体大额贷款需求，要积极开展涉农信用保证保险创新业务。二要积极探索开发价格指数保险、天气指数保险、“保险+期货”等创新型业务，除种养风险，农户还承担了巨大的市场风险，可能发生“丰收不增收”的现象，故农户急需通过价格指数保险来化解市场风险，同时探索开展天气指数保险试点，扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点。三要加快普及涉农普惠保险业务，实现小额人身保险、农民养老保险、健康保险等保险产品在农村地区的全覆盖。通过探索“扶贫+农业保险”模式，稳步推进扶贫攻坚战略的有效开展。（4）进一步优化农业保险产品设计。“提标”就是要提高农业保险的保险金额水平。近年来，由于农业生产成本不断提高，原有保额明显低于生产成本，赔款不足，不利于灾后迅速恢复农业生产，且部分灾害因素未纳入保险责任范围。因此保险公司可根据当前国内经济发展情况，把当地危害农业生产的主要因素纳入农险责任范围，同时适当提高保险金额，力求实现基层政府、保险公司和农户三方共赢。（二）加强需求侧管理，全面激发农业保险发展的内生动力。1.大力发展现代农业，进一步提升现代农业对农业保险的多样化需求。党的十八大以来，我国农业供给侧结构性改革取得重要进展，农业综合生产能力明显增强，农业结构不断优化，农村新产业新业态新模式蓬勃发展，农业生产经营方式发生重大变化，农村发展新动能加快成长，但也存在农业农村基础薄弱、发展滞后等状况，从而抑制了对农业保险的需求。因此，有必要加快现代农业的发展，持续推进农业提质增效，而现代农业的发展也必然催生对农业保险的多样化需求，反过来又将促进农业保险的发展。2.持续提高农民收入，进一步刺激农业经营主体对农业保险的购买需求。目前我国农民人均收入总体偏低，除政策性农业保险，对于费用较高的商业性农业保险品种的参保积极性也不高，一定程度上影响了农险业务的发展。从三明市看，当地人均可支配收入低于全省平均值之下的县（市），其农业保险需求也相对偏低。可见，农民收入水平的提高将增强农业经营主体的生产积极性，进一步扩大农业生产的规模，也有利于扩大农民对农业保险的购买需求。3.不断增强保险意识，进一步提升农民参保意愿。目前农民对农业保险的认知程度还不高，对政府救济存在不同程度的依赖性。因此，地方政府要积极发挥农业保险宣传的主体作用，提高农民风险和保险意识；监管部门及保险公司应主动与地方政府密切配合，加强保险知识宣传，让广大农户了解办理农业保险的意义，知晓参保程序、理赔方式等，提高广大农户的参保意识，变“要我办”为“我要办”，最大限度地降低农户种植风险和经营风险，保障农民生产经营的稳定，促进“三农”可持续发展。

作者:雷贵优 单位:中国人民银行三明市中心支行