农业保险精准扶贫改革及运行策略

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［摘要］农业保险在时间上和空间上是有效分散现代农业发展风险的重要工具。在当前扶贫攻坚阶段，要发挥农业保险助力精准扶贫功能，把农业保险作为农业产业发展和乡村振兴战略的重要保障手段，就要积极进行与精准扶贫相适应的改革，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平，积极开发适应贫困地区农户脱贫需求的保险品种，充分发挥农业保险在助推脫贫攻坚上的体制机制优势，全面融入全党全社会合力推进扶贫攻坚大格局之中，构建与扶贫攻坚相适应的全方位、多层次农业保险产品体系，实现保险机制与精准扶贫的深度融合。文章采用文献资料分析方法和走访调查方法，综合考量农业保险助力精准扶贫的经验和问题，结合当下西部贫困地区精准扶贫工作中的农业保险的实施情况，对农业保险助力精准扶贫改革及运行策略从农业保险在精准扶贫政策体系基础上的发展脉络、农业保险改革的动力来源于对精准扶贫政策体系的精准审视、现行农业保险体系在适应精准扶贫持续良性运转过程中存在的差距、农业保险改革必须以精准脱贫作为目标追求等四个方面进行了深入的分析论述。

［关键词］精准扶贫；农业保险；运行模式；改革路径；运行策略

2016年6月，保监会同国家扶贫办联合下发了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，2016年7月，中国保险行业协会和部分保险公司代表在会上签署了《保险业助推脱贫攻坚倡议书》和《保险扶贫合作协议》。2017年中共中央1号文件又进一步指出：“持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险。鼓励地方多渠道筹集资金，支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度。”［1］这些文件为农业保险助力精准扶贫指明了方向，为农业保险服务精准扶贫改革规范了路径。最近，我们采用文献资料分析和走访调查的方法，综合考量全国范围内农业保险助力精准扶贫的经验和问题，结合西部贫困地区农业保险在精准扶贫中的实施情况，对农业保险助力精准扶贫从农业保险在精准扶贫政策体系基础上的发展脉络、农业保险改革的动力来源于对精准扶贫政策体系的精准审视、现行农业保险体系在适应精准扶贫持续良性运转过程中存在的差距、农业保险改革必须以精准脱贫作为目标追求等四个方面进行了深入的分析，现综述如下。

一、农业保险在精准扶贫政策体系基础上的发展脉络

精准扶贫是我国目前重要的创新性扶贫理念，是符合我国当下贫困现状的扶贫精神。在报告中指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺，要动员全党全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫……确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体性贫困，做到脱真贫，真脱贫。”［2］基于上述背景及精准扶贫工作力度的不断加大，农业保险作为金融助力精准扶贫政策体系的主要手段之一，精准扶贫为农业保险搭建了实现精准脱贫目标运行体系改革的平台。但由于我国地域广阔，区域差异性较大，自然灾害和人为因素导致贫困和脱贫后返贫现象比较突出，这就需要借助保险业来补齐这个短板。农业保险作为金融市场和民生保障体系的重要组成部分，应当充分发挥其在助推脫贫攻坚上的体制机制优势，全面融入全党全社会合力推进脱贫攻坚大格局之中，构建与脱贫攻坚相适应的多层次农业保险产品体系，实现保险机制与精准扶贫的深度融合。农业保险作为分散农业风险的有效工具。建国之初，我国就成立了中国人民保险公司，开展了农业保险业务。改革开放以后，从1981年起，以中国人民保险公司为主渠道的农业保险恢复以后取得了长足发展，承保面不断扩大，业务稳步发展，险种不断增加，经营模式趋于多样化。进入新世纪以来，特别是2004年以后，随着中央连续15个涉农一号文件的出台，中央新时期强农惠农政策已经初成体系。在这一庞大的政策体系中，农业保险位列其中。通过国家对农民参保实施保费补贴政策，极大地调动了农民的参保积极性，农业保险进入了快速发展的新时期，2013年，中央精准扶贫政策的实施，为农业保险事业提供了广阔的发展空间，制定了优惠的扶持政策，搭建了快速发展的平台。扶贫攻坚的号角已经吹响，全社会都在聚集各种力量进行精准扶贫，农业保险应在精准扶贫这个平台上积极发挥其规避农业非系统性风险的功能，为实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战、顺利实施农业供给侧改革、推动农业可持续协调发展提供金融支持和财力保障。

二、农业保险改革的动力来源于对精准扶贫政策体系的精准审视

我国地域广阔，地区差异性大，自然灾害种类众多、分布地域广泛、发生频率高、造成后果严重。农业保险在精准扶贫过程中实施科学有效的灾害风险管理，有助于降低缓解贫困的成本，提高扶贫效率，巩固减贫成果，为实现两个一百年奋斗目标，“确保二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫”具有重要的意义。（一）农业保险观念的变革必须由精准扶贫理念引领。在精准扶贫理念的驱动下，各级政府正在积极探索有效的扶贫机制。农业保险作为与贫困居民直接接触的一线扶贫行业，其所具有的对农业自然灾害风险管理和风险规避的有效策略一直以来受到扶贫开发的重视和有效使用。中国保监会与国务院扶贫办联合了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，为实现到2020年全面脱贫的目标提供有力的保险支撑。首先是在风险保障和融资担保上发挥作用，要成为参与扶贫建设力量中的主力之一。其次在农险融资和直接投资上要探索出“农业保险＋信用保证保险＋保险资金投融资”的投保联动的扶贫模式。“39家保险机构共同参与中国保险业产业扶贫投资基金的建立和认购工作，首期10亿元扶贫投资基金在3天内募资完毕，2017年农业保险原保险保费收入为452．49亿元，同比增长15．88％。”［3］（二）农业保险改革要形成富有特色的精准扶贫保险模式。农业保险作为分散农业生产风险的主要手段，几乎成为贫困居民的刚性需求。我国保险行业针对我国贫困地区经济状况和贫困特点在农险风险管理、保障农业生产、助力精准扶贫方面主动融入当地特色种养产业建设，充分发挥保险兜底作用，形成了几个特点突出、代表性比较强的农业保险助力精准扶贫模式。一是河北“阜平模式”。［4］二是宁夏“盐池模式”。［5］三是甘肃“精准滴灌”模式。［6］四是湖南“农业保险＋农业信贷”模式。［7］五是河南“农业保险＋网络电商”中原模式。［8］（三）农业保险改革要以精准扶贫的政策导向为动力。农业保险尽管与新中国金融事业的起步相同，而且始终抱定保障农村经济的持续发展，加强农村防灾防损工作、减少灾害损失，科学合理利用农村资源，保证农业科技成果的推广，减少国家财政救灾支出、以利于财政收支平衡，保障银行信贷收支平衡等功能保障了农业生产发展，但发展相当缓慢。2013年国家推行精准扶贫战略以来，农业保险助力精准扶贫获得了无尽的动力，发挥了重要作用，取得了长足的发展，形成了多种富有特色的扶贫保险模式：一是中央政府大力号召，农业保险迅速转变观念，积极跟近，凸显扶贫优势。二是农业保险机构发挥精准扶贫理念，积极创新精准扶贫模式。农业保险在中央扶贫攻坚政策的带领下，创新体制机制，在农业保险领域大展宏图，充分发挥农业保险惠农优势，创新扶贫模式，取得了显著的成效。三是农业保险机构的组织体系在精准扶贫工作发挥了重要作用。在农业保险机构资金技术优势支持下，基层保险机构与当地扶贫干部充分发挥了扶贫主动性，形成了不可替代的优势。四是特色农险扶贫机制创新。在构建了农户参加农业生产的创新型扶贫机制的同时，为贫困农户脱贫提供了发展空间和避险机制保障。

三、现行农业保险体系在适应精准扶贫持续良性运转过程中存在的主要问题

2013年中央提出精准扶贫战略，农业保险在精准扶贫政策体系内积极应对，探索改革，取得了很大的成效。但是农业的弱质性和农户产业发展的高风险性，使农业保险作为农业生产避险的重要工具。从农业保险在扶贫攻坚持续良性运转过程中所发挥的作用来看，用精准扶贫的标准去衡量农业保险在农业风险管理中受重视程度、规模和种类，还具有相当大的距离。（一）农户对农业保险缺乏深层次的认知。在过去的几年中，农业保险在精准扶贫工作中做出了很大的成绩，取得了显著成效。但是，在许多贫困地区，参保农户对农业保险还是缺乏基本的认知。一方面是农村居民文化水平偏低，对农业保险政策不了解，或者了解不精准。李林等人对农业保险满意度的研究表明，“只有大约6．2％的人对农业保险很了解，大约53．1％的人选择了解一点，还有大约40．7％的人对农业保险的相关内容一点不了解。”［9］另一方面原因是贫困地区农村居民投保意愿不强，对风险的发生抱有一定的侥幸和投机心态。Just，LindaCalvin，JohnQuiggin等学者的研究表明，农民参加农业保险的动力“主要不是为了规避风险，而是为了参加农业保险可以得到政府可观的补贴所产生的预期收益。那些预期获得额度较小但概率较大的赔偿的生产者，比起那些获得赔偿的概率较小但额度较大的生产者来说，更愿意投保。”［10］王海娟通过调查发现，“因为多数农民没有风险保障意识，不愿意购买相关保险服务，并且大多数保险公司只在农业绝收的时候才理赔。农民几乎都不愿意参保。”［11］此外，由于参保农户对农业保险险种的识别不够精确，投入保险的资金又很少，最终导致农业保险的赔款支出对政府的财政补贴依赖较高。通过用保险理论和统计资料的分析可看出，贫困地区农民对农业保险的认识非常模糊，认为就是为了赚钱，不赚钱就不保，而且对险种识别不够精准，致使农业保险在很多农村地区尤其是贫困地区的发展面临困境。（二）保险主体供给不足，惠农扶贫积极性不高。农业保险的覆盖面主要在广大农村，而农村的交通、通讯水平相对较低，并且老少边穷地区条件更是艰苦，对于农业保险的承保、理赔服务和保险人员的入村、入户的服务成本大大增加。另一方面，由于农作物的生长周期长，受自然条件制约因素多，再加上农业产品市场极不稳定，农业政策延续性不够，使农业风险具有单位大、区域性季节性明显、发生频率高和损失大的特点，导致很多保险机构不愿从事农业保险业务。在我们对甘肃农业保险的调查得知，保险公司只根据政策需要提供保险产品并获取财政保费，农户对保险险种和保费价格没有话语权，使农业保险存在着道德风险和经济风险隐患。（三）按照精准扶贫标准要求农业保险的运行不精准、不规范。按照精准扶贫的标准，农业保险在助力贫困户脱贫方面存在诸多不够精准、不够规范的地方。首先，扶贫对象不精准。我国农业保险实行自愿原则，暂时没有健全精准瞄准与识别机制。尤其是贫困地区，“因农业基础设施缺乏等原因，农业保险服务尚未惠及，贫困农户扶贫资源在配置时被非贫困农户排挤而丧失扶持。”［12］其次，扶贫政策不精准。由于政策实施的力度不够，保险机构参与农业扶贫保险的主动性不够，政策体系协调配合不足，农业保险的扶贫惠农政策不能全面实施。第三，扶贫项目不精准。“扶贫项目是以贫困人口为对象，以扶持脫贫为宗旨，在一段时期内按一定章程配置资金、物力、人力等资源的经济和社会活动。”［13］目前，我国农业保险扶贫需求供给问题是农业保险项目供给明显的缺位，造成农业保险扶贫项目安排不精准，缺少“造血功能”。第四，扶贫服务不精准。“精准扶贫是根据不同地区的特色和扶贫对象的需求采取不同的扶贫策略，在瞄准扶贫对象的基础上配置资源，满足多种类多层次的需求。”［14］贫困地区特别是西部贫困山区缺少完善的农业保险设施，欠缺专业、精准的农业保险扶贫服务，导致扶贫保险难以精准识别贫困农户。第五是扶贫绩效不精准。农业保险在脫贫攻坚中已显现出部分成效，但是从扶贫总体情况来看，扶贫保险绩效亟待提高。（四）农业保险扶贫法律制度缺乏规范的运作机制。农业保险经营和发展对法律法规的依赖程度相当强，需要给予制度保障。现阶段我国农业保险的制度依据是《农业保险条例》（2013），但在这个法规中对政府在农业保险市场活动中的权力边界的界定不明确，使农业保险的监管出现“真空”，农业保险分散农业产业系统性风险机制缺失，影响保险机构承保能力的扩大和经营的稳定性。（五）农业保险扶贫专项人才匮乏，扶贫队伍综合服务素质不高。在农业保险领域，高层专业懂农业保险的人不一定能找到贫困农户的农业保险需求和合适的实施路径。另一方面，基层直接与贫困农户对接的保险人员基本都是临时招聘的保险业务员，只考虑保险业绩，很少考虑贫困农户对农业保险的需求，对险种宣传带有一种商业推销气息，致使贫困农户非常反感。由此造成农业保险领域农险扶贫专项人才不足，为贫困农户的综合服务主动性不强。

四、农业保险改革必须以精准脱贫作为目标追求

指出：“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。”［15］农业保险作为民生保障体系的重要组成部分和助力精准扶贫的主要金融手段，要构建精准脱贫目标相适应的多层次农业保险体系，实现保险体制机制与精准脱贫的深度融合。（一）要充分发挥农业保险在精准脱贫中的优势功能。农业保险在机制上能与贫困农户直接对接，所以在实现精准脱贫目标上具有其它扶贫手段不可替代的作用。一是农业保险要有效对接精准扶贫多样化的政策举措。贫困农户的致贫原因多种多样，农业保险的精准扶贫就是要针对贫困人口的具体问题，因人施策、因致贫原因施策，制定适合各种贫困农户的多样化扶贫举措。二是农业保险要提高精准扶贫资金的使用效益。精准扶贫是要将扶贫资金精准地投放给确实需要的贫困对象，而保险机制最显著的特征就是保险费与保险金额之间的杠杆作用，通过将部分扶贫资金变成保险保费补贴给贫困农户，搭建起农业保险帮助贫困农户抵御自然灾害及疫病的保护伞，进而确保扶贫资金有效使用。三是农业保险要确保真正惠及贫困农户。农业保险通过使用保险费建立起保险基金，对贫困农户进行“由面到点”的资金精准帮扶，做到精准到户，精准补偿，精准赔付，确保保险赔款准确惠及那些因灾因病致贫的贫困农户手中。（二）构建与精准脱贫目标相适应的工作体系。农业保险作为与贫困农户直接对接的保险种类，参与精准扶贫具有与其他保险种类所不具备的优势，这就需要农业保险精准对接脱贫过程中贫困农户的避险需求，构建起与精准脱贫目标相适应的多层次农业保险保障体系。一是建立战略性粮食作物的“基本＋补充”农业保险模式。要将农业保险功能目标由风险保障拓展至基本生活和福利保障，提供“保基本、保生计”的普惠性农业保险。对于缺乏投保积极性的西部老少边穷地区的贫困农户，提供基本的农业保险保障产品种类，实现“应保尽保、保障适度、全额补贴”的保险目标，为贫困农户提供最基本的生产生活资源保障体系。二是开发与脱贫产业相配套的农业保险模式。对于贫困地区的特色农业产业项目，农业保险要认真梳理项目实施过程中的困难点和风险点，积极主动地开发出与贫困地区特色农业产业项目相配套的富有特色农业的保险保障模式，为贫困农户搭建起抵御农业灾害和规避疫病致贫的保护伞。三是建立信用增进农业保险模式。针对贫困农户“贷款难”问题，探索开展农户贷款促进类农业保险产品，构建“保险＋担保＋信贷”的综合信贷风险管控体系，探索将农业保险、意外保险、信用保证保险等农险产品切入贫困农户信贷抵押担保体系。四是建立农业产业链综合保险服务模式。要深入分析贫困地区农业产业链中的困难点和风险点，认真了解贫困农户的农业生产需求，拓展农业保险服务保障农业生产的范围，提供农业保险为农业产业链服务的综合体系，增强贫困农户对农业保险的思想依赖性和农业生产产品的黏性。（三）积极推进与精准脱贫目标相适应的农业保险改革。为确保老少边穷地区农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，农业保险作为农业生产避险和贫困人口脱贫的最有效的手段之一，必将成为提高贫困地区精准脱贫效率的重要工具。农业保险要根据农业供给侧改革、加快转变农业发展方式、实现乡村振兴战略的新时代的新要求，结合精准扶贫标准进行农业保险扶贫的体制机制改革。一是要创新农业保险宣传机制和力度，提升贫困农户对农业保险识别的精准度。贫困地区应当把加强农业保险的宣传作为常态工作，活化宣传形式，创新宣传载体，加大宣传力度，建立起一对一的宣传帮扶模式，提高农业保险扶贫机制的精准度。二是要切实落实农业保险助力精准脱贫的主体责任。保险机构作为帮助农业生产避险和助推脱贫攻坚的主体，要切实强化主体责任和担当意识，将保险资源向贫困地区和贫困农户倾斜，要从基层机构建设抓起，肩负起产品设计和全面保险服务的重任，加大保险人才培养和保险技术开发的力度。三是要建立基于“互联网＋”的大数据信息平台管理机制，做好农业保险精准扶贫管理工作。要从政府层面、农业保险机构、贫困农户三个层面实现信息交流共享，加快农业保险产品定制进程，落实对精准扶贫项目的全方位动态监管，提高农业保险惠农扶贫工作的深入和管理的精准度，达到“共搭平台、共享资源”、“广渠道、多门路”式农业保险助力实现精准脱贫的目标的工作机制。四是要加快农业保险助力精准扶贫特色险种的深度改革，提高农业保险助力精准扶贫的精准度和覆盖率。要在精准扶贫标准的指导下，农业保险机构要配合农业保险惠农扶贫计划落实精准度的要求，深入调查各类贫困地区和贫困农户的农业产业发展现状和种植养殖发展方向，与当地政府密切配合，为贫困地区的特色农业和贫困农户的脱贫需求量身打造更多的相关农险产品，加强“提量增值”和“量体裁衣”的精准度。五是要创新农业保险法律体系建设，加强农业保险扶贫保障措施的精准性。加强农业保险相关法律法规建设，强化贫困地区农业保险基层服务能力，使农业保险的扶贫政策体系和法律法规体系与精准扶贫政策的实现精准对接，做好巨灾风险防范和化解工作，降低贫困农户致贫和返贫风险，扩大贫困农户农业生产收益，提高农业保险精准扶贫的绩效水平。

综上所述，从2013年至今，农业保险助推精准扶贫工作成效显著，扭转了传统的扶贫开发理念，改变了贫困地区农业产业结构，提高了贫困农户的经济收入。但我们也要看到农业保险在精准扶贫工作中的困境和问题，与政府机构通力合作，放开手脚，加快农业保险参与精准扶贫的改革进程，更好更快地达成扶贫脱困攻坚目标的实现。

作者:贺兴华 吴昌泽 单位:1.中国人寿财产保险股份有限公司 2.保险职业学院