农业保险的现状与发展对策

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摘要：我国是一个自然灾害多发的国家，农业保险在为我国农业生产提供风险防范及补偿方面发挥了重要作用。我国农业保险主要面临着供给主体较少、品种不足、保费收入较低且赔付率较高、大灾风险分散机制尚未健全、农户承保积极性不高、政府财政支持有限等问题。目前，影响我国农业保险发展的因素主要包括我国自然灾害频发、区域自然灾害不一、城乡经济发展不平衡、相关法律法规不健全、政策性农业保险财政补贴设计缺陷等。因此，需要建立多层次的农业保险体系、健全相关农业保险政策、革新农业保险产品技术、培养农业保险技术人才等诸多方式促进农业保险的发展。

关键词：农业保险；保险技术；保险机构

2015年，农业保险实现保费收入374.7亿元，较2007年增长了6倍（53.3亿元）；参保农户约2.3亿户次，提供风险保障近2万亿元；价格保险试点扩展到26个省份，承保农作物增加到18种；农房保险已覆盖全国所有省市，参保农房9358万间，提供风险保障达1.4万亿元；中国农业保险再保险共同体承保能力扩大到2400亿元，可满足国内96％以上的分保需求。[1]我国保险业在取得较大发展的同时，也存在着不少的问题，主要体现在供给主体较少、品种不足、农业保险保费收入较低且赔付率较高、大灾风险分散机制尚未健全；需求方面农户承保积极性不高、政府财政支持有限等不足，供给不足与需求有限造成的供需矛盾严重影响我国农业保险的发展。我国政府、社会、农民三者结合成为促进农业保险发展的重要力量。因此，研究我国农业保险的发展现状、存在问题及对策对我国扎实推进现代化，促进农民增收，尽快实现小康社会具有重要的理论与现实意义。

一、我国农业保险发展的现状及存在问题

1.农业保险的供给不足。（1）农业保险供给主体较少且品种不足首先，尽管我国近年来形成了中央、省、县三级政府结合的一整套完整的农业保险机构及相关配套体系，然而提供农业保险供给主体依然不足。截至2016年底，虽然全国有23家保险公司具备农业保险经营资格，包括中国人民财产保险公司、中华联合保险公司等2家综合性产险公司，安华、安信、国元、中航安盟、阳光相互等5家地区专业性农业保险公司，以及2013年保监会新批准增加的16家保险公司；但新增农业保险公司劣势明显，如其经历不足且经营地域较小、无法提供全面的农业保险服务，难以形成有效竞争。[2]因此，农业保险要形成充足有效的供给局面尚需时日。其次，农业保险品种不足体现在我国以成本险为主，缺乏有效技术支持的天气及产量等指数保险。通过设立相应的天气及产量保险，若当年天气变化幅度超过某一临界点后造成了农产品损失，则由保险机构根据保险协议赔付保费，能有效避免道德风险和逆向选择。[3]目前，相关天气及农作物产量保险只开展了小规模的试点。比如，2015年7至9月安微国元保险股份有限公司与淮北市当地气象部门合作，联合在淮北市濉溪县开展了干旱夏玉米天气指数保险试点3000亩，并取得了满意的数据成果及经验，然而天气及价格指数保险受到种种限制尚未全面展开。（2）农业保险保费收入较低且赔付率较高一方面，农业保险保费收入较低。尽管2005至2014年10年间我国农业保险保费收入从7亿元增长至325.8亿元，增长了45倍多，而每年农业保险保费收入却只占到产险公司总保费收入的2%不到。即使农业保险收入最高的2014年为325.8亿元，也仅占当年总保费收入的1.6%（如表1所示）。另一方面，农业保险的赔付率较高。2005年至2014年农业保险每年平均赔付率高达60%以上，特别是2005年，赔付率最高为85%，高赔付率意味着低利润，以至于保险公司在发展农业保险方面缺乏足够动力。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的45.2%，农业吸纳就业2亿人，农业在吸收就业、稳定生产方面意义重大。（3）大灾风险分散机制尚未健全一方面，大灾风险基金风险保障作用依然有限。保险公司每年提取缴纳部分保费收入，建立相应大灾风险基金，以解决农业大灾发生的巨额资金赔付需求。[5]而我国是一个自然灾害频发的国家，每年因自然灾害造成的经济损失占GDP的3%以上。特别是2008年1月，我国南方经历了历史罕见的冰冻灾害，造成直接经济损失近1000亿元，在这次自然灾害中，中国保险业赔付的金额不足损失的1%。[6]另一方面，我国再保险公司业务开展仍存在较大瓶颈。目前，保险公司所起的风险保障作用却依然有限。《再保险业务管理规定（2015年修订）》规定，直接保险公司与再保险公司签订再保险合同，将保费的一部分转移给再保险公司，分摊保费的同时也分摊了部分风险。当前，我国有中国财产再保险有限责任公司在内的9家再保险公司。尽管相关再保险业务在我国也取得了较大发展，总资产从2002年的211亿元上涨至2014年的3513.56亿元，平均每年上涨幅度高达130.43%。然而其资产总量仍然较小，比如，保险公司当年赔付总额为7216.2亿元，远远超过再保险公司资产总值3513.56亿元的限度，一旦发生较大自然灾害，难以满足国内风险分散需求。2.农业保险的需求有限。（1）农户投保积极性不高虽然国家大力鼓励农民积极投保政策性农业保险，各级财政予以补贴比例高达80%，有些地方甚至为90%，农民每亩自交保费仅为几元钱；许多地方采取了各种宣传鼓励措施，有些地方甚至需政府多次动员、采取强制措施保证农业保险参与率，但各地农民参保积极性依然不高。此外，新型经营大户承包了大量农田，投保费用一般为上千元，按照当年参保费率遇到灾害每亩全额赔付也不过300元，另外，查勘、定损、补贴程序较多且复杂，赔付金额较低以及农业生产较忙以致农业生产大户对农业保险措施热衷程度不高。（2）政府财政支持有限农业保险属于准公共物品，准公共物品是具有非排他性和非竞争性的产品。因供给有限、需求不足需要国家财政支持，目前，我国财政对农业保险的支持较少[7]，过度将精力放置于输血上而非造血方面。政府更要改变以往单纯钱财的输入，而要注重改变财政支持的方式，如构造相关的绩效激励机制鼓励更多的农民不吝于将钱财投入农业保险中。

二、我国农业保险发展的影响因素

自然因素如当地自然灾害较多、区域自然灾害不一都会对农业生产造成严重的破坏，影响农业发展环境和农民收入。经济社会因素如当地经济发展不平衡、相关法律法规不健全、财政补贴制度的缺陷都会严重影响我国农业保险的供给，农业保险供给的不足会造成农民对农民保险信心的缺失。1.自然因素。（1）自然灾害频发农业是一个高度依赖自然的产业，自然灾害频发，会造成较大的农业损失。中国统计年鉴数据表明，2014年各类自然灾害包括旱灾、洪涝、山体滑坡、风雹灾害、低温冷冻以及雪灾等造成农作物受灾面积24890.7千公顷，其中绝收面积3090.3千公顷，引起直接经济损失3373.8亿元；2014年我国保险总保费收入只有20134.8亿元，一旦足额赔付所有大灾损失，将造成保险行业无法正常运行；这也使得部分保险公司在面对实际灾害出于自身利益考虑，不予受理干旱、洪涝、地震等大灾保险业务。（2）区域自然灾害不一我国地域较大，不同地区自然灾害发生情况不同，如长江中下游地区较易发生水灾，黄土高原地区水土流失较为严重，华北地区沙尘暴天气影响农业发展。不同地区灾害不同造成保险保费费率及相关补贴政策也不一样。灾害发生程度不一，最后定损赔付也不一，这也会影响农业保险发展情况。2.经济社会因素。（1）城乡经济发展不平衡一方面，就全国而言，城市经济较农村经济为发达。由于历史和经济因素，城市在人才、公共设施以及享受国家政策方面处于优势。由于农业保险较高赔付率及过低的保费收入，保险公司作为市场主体，利润最大化目标使其将更多的人力、物力增加其他城市保险品种如机动车辆险种的研发和推广。中国保监会数据显示，2014年财产保险公司保费收入为7544.4亿元，而机动车辆保险占其业务量5515.9亿元的73.11%。另一方面，我国农村与城市经济发展水平差异体现在地区收入上。首先，我国农村对于城市的差别体现在可支配收入总额上。据中国统计年鉴相关数据表明，2014年我国农村人均可支配收入总额为31450.7元，仅相当于城镇人均可支配收入83029.3元的37.9%。其次，城市与农村人均可支配收入的差距还体现在不同地区之间，西部地区农村人均可支配收入为8295元，相当于西部城镇人均可支配收入24390.6元的34.01%，更是同时期东部地区城镇人均可支配收入33905.4元的24.47%（如表2所示）。由此可知，我国不同地区城镇与农村地区人均收入差别较大，是各地区保险机构多少及农业保险投保额度的重要原因以及结果。（2）相关法律法规不健全相关法律法规的不健全也是我国农业保险发展遇到的障碍。首先，2013年我国颁布执行了《农业保险条例》，对于规范保险公司相关保险行为起到了很好的引导作用。但这仅仅约束保险公司，对于我国基层政府及农户则不能起到应有的制约作用，进而难以减少道德风险及逆向选择的发生。其次，我国于2015年颁布了《再保险业务管理规定》。其中，关于直接保险公司业务经营只是简单规定进行再保险业务项目应该缴纳的比例，以及其必须承担的再保险业务项目，却依然对再保险业务征税，并且未设置再保险业务风险准备金，难以从再保险公司业务中抽出资金筹备大灾保险费用。最后，我国只是少数省份有相应法规政策征收保险公司税收及财政补贴建成大灾风险基金，未形成全国规模，而一旦本省发生灾害，由于客观因素导致大灾风险基金不能发挥应有作用。（3）政策性农业保险财政补贴设计缺陷第一，我国农业保险财政补贴缺陷表现在发达省份与落后省份之间区别较大。[8]自2007年起政府以保费形式将财政收入补贴给保险公司并逐步加大了对农业保险保费财政补贴力度。尽管中央了解产粮大省、大县以农业为主本身财政收入较少、需要补贴农业保险相当的费用，造成地方财政较为困难，并提高了相关省份保费补贴的标准，比如，中央财政种植业保险保费补贴比例由统一25%提高至中西部40%、东部35%，奶牛由30%提高至中西部50%、东部40%，育肥猪由10%提高至中西部50%、东部40%，但是相关省份地方财政仍需补贴农业保险相当比例资金（20%以上）使地方财政压力仍然较大。第二，我国政策性农业保险以基层政府为主的负责体系易出现道德风险和逆向选择。我国的《农业保险条例》只对保险公司具有充分约束力，对于农户和基层政府约束力较小，较易出现灾害频发地区农民积极投保、灾害较少地区农民投保积极性不高的现象。甚至有些地方政府为了完成农业保险任务鼓励当地农户入保、部分农户灾害未发生时也领取保费；更有保险公司为了增加营业额，采取登记承保面积与实际种植面积不符等做法，从而套取财政补贴等恶劣现象。

三、完善我国农业保险发展的对策

1.建立多层次的农业保险体系。完善的农业保险供给体系需要有多层次结构，将各主营农业保险业务的保险公司纳入一个体系中，由中央统筹规划发展，以应对农村经济现代化和农业灾害多发性的需要。[9]一是通过综合性保险公司，如中国人民财产保险公司和中华联合保险公司，加大农业保险业务发展并逐步提高农业保险占总业务比重，使其更好的服务“三农”。在办理与政府合作的商业保险业务时相关单位可以优先考虑开展积极的农业保险公司。二是以专业性保险公司为补充，通过引导阳光农业保险促使其调整资金运营方式，在主要业务为农业保险同时经营部分商业保险弥补经营费用。地方财政更要加大对专业保险公司资金支持力度，以达到分散地方农业风险目的。三是应坚持中国再保险公司在再保险业务时的主体地位，继续发挥其再保险业务技术优势，努力为国内再保险服务。与此同时，通过引进利用国际再保险公司的资金支持国内保险业建设，加大再保险市场建设。此外，针对近几年国家新审批通过的农业保险公司积极以政策引导服务“三农”，规范相应保险行为，使其更加积极为农业风险防范贡献力量。2.健全相关农业保险政策。完善的政策是农业保险发展的保障。目前，我国初步形成了以中国保监会、《农业保险条例》等法规及相关规定监督、管理农业保险市场。由于保监会是事业单位地位且地方分局机构较少，难以对众多农业保险公司进行监督。因此，我国应提高保监会地位，将其列为行政单位，用以约束基层政府、农户及保险公司行为。此外，中央财政补贴实行不同地区差异化补贴政策，西部欠发达农村地区及种粮大省、大县应由中央财政全额补贴扶持其步入正轨，其他地区则可考虑以政策扶持为主财政补贴为辅的发展策略。同时，应建立包括财政、税收、气象、林业、农业等多个部门的联合委员会，促进农业保险的发展。建议以政府财政结合保险公司部分利润建立相应的全国统筹的大灾风险基金，并提供此基金的税收优惠政策，并完善投资渠道，多元化基金投资收益，实现以商养保的新格局；国家应鼓励外国投资积极投保国内农业保险项目。应建立相应的再保险基金，与大灾风险基金一道成为国家大灾风险保障体系中的一部分。最后，应探索适合新型农村经营大户农田较多的险种，针对发生灾害损失较大特点应提高相关险种赔付费率，为其提供风险保障。3.农业保险产品技术的革新。我国各个省份引导保险公司开展当地特色农产品业务，已经取得了不错的成效，比如，湖南省针对柑橘、茶叶等特色农产品积极开展农业保险。2014年，湖南省启动地方特色农业保险，其中肉鸡、鸭、鹅承保10085.93万羽，甲鱼、烤烟、湘莲承保147.3万亩，保费规模达1.28亿元。我国应安置湖南省相关经验统筹全国各个省市积极发展特色农产品保险，扎实推进政策执行落地，按照“低保障、全覆盖”的原则做好相应推广工作。同时，中央也应积极研究特色农产品保险保费相应的财政补贴标准，着实减轻相关特色农产品省、县的财政负担。另外，对于天气、产量保险，我国应积极推进试点工作开展，并认真总结经验和积累有效数据。[10]当地政府应主动牵头气象部门与保险公司的合作，由气象部门提供近年来气候变化数据资料，用专业技术人员予以分析，以此厘定相应的保险费率和保险产品，并待技术成熟以后进行全国规模的推广。4.农业保险技术人才的培养。农业保险事业的发展壮大，需要更多的人才支持。随着我国居民近年来风险意识的增强，国内保险事业取得日新月异的变化，保险行业也需要更多的人才来充实自己。因此，保险公司可以与相关高校开展保险人才联合培养试点工作，签订相关就业协议，确保人才的引导、成长以及成才。同时，适当降低精算事业选拔标准，培养更多适合社会需求的精算师队伍，逐步稳定农业保险费率及品种的厘定及品种更新。

作者:顾荣华 杨 灿 朱玉林 单位:1.中南林业科技大学经济学院 2.湖南绿色发展研究院 3.南京扬子国资投资集团