可持续发展理念下财政支农转型分析

导语：可持续发展理念下财政支农转型分析一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要:近年来，我国财政支农政策的实施取得了一定成效，但在财政支农资金总量不足的情况下，支出结构失衡既过度干预了市场、分散了财力，也影响了财政自身职能的实现。因此，在可持续发展理念下，财政支农必须实现转型，即实现财政支农由主体地位向主导作用、政府包办向多方参与、注重财力支持向注重政策支持的转变。财政支农转型的实施路径应是把握农村、农业的发展规律，把握市场机制的作用范围，把握财政支农支出的方向及力度。

关键词:财政;支农资金;转型;市场调节

近年来，政府财政支农显现出包揽过多的问题，干预过度既未能充分发挥市场的调节作用，又使财力分散影响财政职能的有效发挥。因此，在转变经济发展方式、强调可持续发展的理念下，财政支农必须实现转型，应在尊重市场机制的基础上，重视发挥财政支农的导向作用。实现财政支农由主体地位向主导作用、政府包办向多方参与、注重财力支持向注重政策支持的转变。对于涉及“三农”的资金问题，首先应考虑能否由市场解决，市场解决有困难(即由于无利润、非排他性等原因而减弱市场机制作用)，财政辅助解决;市场难以解决的，再完全由财政解决。政府“有形的手”与市场“无形的手”紧密配合，将政府有限的财力用在刀刃上，进而发挥财政支出应有的作用。

一、财政支农政策实施的成效与不足

2003年起，国家财政逐年加大支农政策措施的力度，支农的方式也越来越多样化。若按财政预算收支体系划分，主要包括两大类:一类是支出政策，主要方式是投资、补助、补贴等;另一类是税收政策，主要方式是轻税、减税、退税等。按财政支出优惠科目划分，主要有八方面的政策:财政支持农业基础设施建设、农业科技进步、粮食生产、生态建设、抗灾救灾、扶贫开发、农村社会事业发展、农村深化改革。按农业、农村、农民三方面划分，约有16大类40多个科目。

(一)财政支农资金使用取得显著成效

财政支农政策实施以来，农业经济持续发展，农村面貌发生明显变化，农民收入不断增加，初步显现了“农民得实惠、企业得市场、政府得民心”的效果。首先，财政增加投入，农业发展态势良好。一是农业生产条件变化显著。二是有效灌溉面积不断扩大。三是粮食产量直线上升。四是农业总产值逐年增加。其次，社会主义新农村建设迅速发展。一是农村面貌日新月异。具体表现在:街道得到治理，危房得到改造，部分地方建起了成片的新式民房，原来破旧的面貌发生很大改变。二是农村基础设施建设加强，不仅农村用电、用气得到保障，而且人畜饮水基本得到解决。三是道路交通明显改善，农民出门难的问题在条件好的地方已不复存在。四是农民子女上学义务教育不收费，不仅学杂费和教科书费全部免除，贫困生还能得到国家财政的补助。五是农村看病费用降低。随着农村基本医疗保障体系的普遍建立，如新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度等，农民看病难和看病贵的问题得到有效缓解。六是农村卫生条件明显改善。农村普遍建立了垃圾处理站，农村脏乱差的现象大大减少，特别是新农村更加卫生、干净、整洁。七是农村社会保障制度不断完善。社会保障体系在农村普遍建立，如农村最低生活保障制度、农村五保供养制度、新型农村社会养老保险制度等。八是农村文化事业迅速发展。目前，农村基本建立了文化站、科教站、图书室，部分农村还建立了青年活动站、老年活动站、健身房、体育馆、游泳池等设施，农村文化生活越来越丰富。最后，农民收入不断增加。一是农村居民家庭人均纯收入不断提高。二是农村居民家庭平均百户拥有的主要生产性固定资产数量方面，如汽车、大中型农用机械都有不同程度的增加。

(二)财政支农政策实施的不足

首先，财政支农普惠式补贴政策目标与效果不一致。财政支农政策应惠及每位农民，但需要在如何惠及上下功夫。当前，普惠式补贴政策已出现效益递减的问题，在一定程度上影响农民的积极性，同时也给财政带来压力和被动性。如，在粮食直补制度上，农民按土地承包面积和人头直接发放“津贴”，不管耕种与否、产量高低、在乡务农还是在外打工，凭证均可领到等额的补贴。补贴发放的本意是为提高种粮农民积极性，但在实践中，政策效果并未体现出来。实践证明普惠制逐渐失去了政策的激励作用，农民种粮的积极性发生递减。如果不加以完善，种粮农民的积极性难以持久。其次，财政支农资金投向过于分散。农业的多功能性决定农业发展既要考虑食物供给、生产资料供给、资源合理利用和环境效应，又要考虑农民增收、农村稳定等多个方面，这决定农业发展政策必然同时确定多个目标。由于政策目标呈多元化，资金需要通过多个不同功能的部门去实现，这导致国家财政支农资金需针对每项政策设立目标和资金分配，使资金的使用过于分散。具体表现在:一是补贴项目多，资金过于分散。目前，财政对“三农”的补贴共包括3大方面16大类40多个科目，百余种单项补贴。二是补贴资金渠道多，形成多头管理。目前，表现最突出的是发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间在财政支农资金的分配上尚未形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，导致资金到位率低、挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生，使规范的管理监督机制难以有效形成。近年来，财政支农资金管理制度建设虽然有了长足的发展，但由于资金由各部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，难以有机整合起来，也存在交叉重复的现象。三是补贴成本高，不利于监管。以家电下乡和汽车摩托车下乡补贴为例，存在大量非法套取补贴资金的现象。在县乡中，非农民和农民是混居的，非农民可以套用农民的惠农资料享受补贴。最后，财政支农政策对社会资金的引导作用发挥不够充分。长期以来，各级财政投入一直是农业现代化的投资主体，鼓励和吸引社会资金投入农业的政策不足，已有的财政政策发挥的作用也不充分。改革开放以来，我国社会资金急剧膨胀，社会投资过热的现象长期存在，而投入到农村农业方面的资金虽有一部分但数量有限，这与财政政策有密切的关系。我国是农业大国，各级财政收入虽然大幅增加，但仍不能满足农业现代化发展的要求，仍需大力吸引社会资金投入，使农业现代化资金来源形成稳定增长机制。但因财政政策缺位，一直未能形成农业现代化资金来源稳定增长机制，这不仅反映在社会资金投入缺少，也反映在财政投入年度间的不均衡。在市场经济体制下，社会资金、国际资金在推动经济发展中发挥越来越重要的作用，调动社会资金加大对农业的投入是今后实现农业现代化的主要任务，财政应通过制定相关的优惠政策调动投资方的积极性。

二、实施财政支农转型的必要性

(一)有利于协调政府与市场两种调节手段的关系

政府调控与市场机制自发调节是保障经济社会全面、协调、可持续发展相互作用、相互影响的两个重要方面。必须摆正两者之间的关系，要尊重市场规律、遵循市场机制，最大限度地发挥市场调节作用。政府调控要以市场运行机制为基础，只能诱导市场行为，而不能干预市场正常运行。正如政府可以影响价格，但不能破坏等价交换原则。财政支农转型，首先，应退出市场机制正在发挥作用的层面，以避免对市场形成干扰。其次，应利用市场机制对市场行为进行诱导。目前，财政支农支出中，针对农业生产上下游企业直接或者间接的补贴较多，如种子、农膜、农机等生产资料购置补贴，仓储企业的亏损补贴等，甚至涉及消费领域的家电下乡补贴。部分补贴是直接发放给农民的，但最终受益者却是农业上下游生产企业。这些补贴，有悖于财政公平原则，造成不公平竞争，扭曲了市场环境。享受补贴的企业往往容易产生依赖性，在某种程度上忽略经营管理，形成大量的政策性亏损(如某些粮食仓储企业);未享受到补贴的企业，往往把功夫花在如何“上补贴目录”方面，而不是把功夫花在强化管理、提高质量、树立口碑、惠农方面。因此，这种补贴在某种程度上干预了市场本身的运行机制，是弊大于利的，这种局面必须转变。

(二)有利于发挥政府扶持和市场导向的协同作用

强调尊重市场机制，退出市场能够自发调节的领域，并不是要放手不管、推卸责任，而是要尽量利用市场调节功能，提高资金运行效率。在农村，农业遭灾、农民生病是农民家庭致贫的两大主要因素，因此农村保险对农民非常重要。农民从农村转移出来，兴办实业，资金成为瓶颈，因此农村金融对农民也非常重要。传统解决办法是开办政策性农业保险、［1］政策性金融，即由财政投资。这种政策性经济实体，最终都避免不了政策性亏损，成为财政的包袱，进而形成恶性循环。因此，政府应善于运用财政支出的“杠杆”作用，撬动民间资金进入农村金融、［2］保险及科技、教育等急需资金的领域，让民间资金成为投资主体，以腾出财政资金用于调控市场和提供公共物品与服务。

(三)有利于最大限度地发挥财政支农效应

近年来，国家财政支农规模不断扩大。2010年，中央财政用于“三农”方面的支出合计8183.4亿元，比上年增长12.8%。2011～2013年，支出分别为10479.7亿元、12387.64亿元和13799亿元，比上年增长分别为22.4%、18%和11.4%。但国内学者大多认为目前的投入规模仍未达到理想状态，以财政农业支出占农业GDP的比重看，2014年为21.68%。而美国、加拿大、英国、澳大利亚等发达国家，该比重在25%以上，日本、以色列等国甚至高达45%～95%。因此，在我国现有财政支农投入规模下如何调整好支农支出结构，把有限的财政资金投入到农村公共产品与服务上，并发挥最大效用，显得尤为必要。

三、财政支农转型的实施路径

(一)把握农村、农业的发展规律

一是人类社会由农业时代向工业时代过渡是不可逆转的，此过程即为工业化。二是工业化也是生产要素集聚的过程，由此推动了城市(镇)化。三是伴随城市化、工业化的是人口的集聚，农村人口向城市转移。四是人口转移导致农业劳动力减少，对农业机械化产生需求。五是农业机械化适合大面积作业，对土地规模经营产生需求。六是土地规模经营使风险加大，对农业保险产生需求。七是土地规模经营需要更高的管理和技术水平，对农村教育产生需求。上述过程联系起来便形成了相互需求又相互促进的发展链条:工业化←→城市(镇)化←→农村人口转移←→农业机械化←→土地规模经营←→农业保险、农村教育。这是“三农”发展的脉络，是财政支农转型的趋势，也是财政支农支出的重点环节。

(二)把握市场机制的作用范围

一是取消对农业生产上下游企业的直接财政补贴。取消对农业生产服务的产前(如生产资料生产企业)和产后(如农产品加工、销售企业)环节的经营亏损等提供财政直接补贴，由其自负盈亏。对确需扶持又经营困难的，可予以税收优惠及银行贷款贴息等。这样既可减少对企业运营的政府干预，又可减轻财政负担。［3］二是农村金融保险应实行企业化经营。应与城市金融保险机构一样，遵照市场规律进行商业化运营，适当放宽利率、费率上浮空间，使其自负盈亏并有盈余，从而吸引趋利性的民间资金通过参股等形式进入该领域，扩大农村金融保险的非财政资金来源。利率、费率上浮后，财政对农户和新型农业组织使用贷款的，提供信贷贴息;参加农业保险的，提供保费补贴。如此，一方面可减轻农民的负担;另一方面可使农村金融、保险机构形成比较稳定的收入，有利于其实现自负盈亏。另外，为应对特大自然灾害，农业保险公司可进行再保险。同时财政也可设置重大灾害专项补贴。水利设施、病虫害防治技术等也有减灾功效，财政要平衡好这两方面支出。

(三)把握财政支农支出的方向及力度

首先，关于工业化、城镇化及农村人口转移。无论从发达国家已有的经验还是从我国已经走过来的发展道路看，中小企业都是吸纳劳动力的主体，大约有四分之三是由中小企业安置的。政府应把扶持民间资金在城镇兴办农产品加工及各项服务业、吸纳农村人口作为一项重要工作，通过财政贴息和税收优惠双管齐下，扶持中小企业创业发展，尤其是要支持劳动密集型企业的发展，中短期内仍要重点扶持乡镇企业发展。目前，应避免单纯的、缺乏就业保障的、人为强制推动的转出农村人口，这是不完全的、不可持续的城镇化。其次，关于农业机械化和土地规模经营。农业机械化是发展方向，但目前受土地分散经营制约，并未发挥出优势。现阶段，政府应积极组织和引导农民，在不改变土地基本权属的前提下，经过试点，通过合同、合作和股份合作等各种形式进行联合，使土地连片，便于机械化作业。当前，建立新型农业合作组织，成为化解“三农”问题的关键。新型农业合作组织使农民与银行、保险及农业上下游企业的交往更加有利，使财政补贴更加规范，使自身的发展能力大大加强。截至2013年底，全国依法登记的专业合作、股份合作等农民合作社达95.07万家，实有成员达7221万户，占农户总数的27.8%，［4］比2010年的10%左右有了很大的提升，但还远远不够。因此，对新成立的各种农业生产联合组织，财政要加大资金扶持力度，增加直补数额，对其借贷和保险进行利息和保费补贴，增加农机购置补贴。最后，关于新农村建设。财政要重点支持农村道路交通、农业基础设施建设，加大对农业科技推广、社会保障、教育、医疗、文化等公共产品、公共服务的投入力度。根据2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，重点支持发展农村学前教育;加快农村寄宿学校建设;扶持农村职业教育。［5］同时，财政对非国有主体提供公共产品、公共服务(如私立幼儿园、学校、医院、诊所、敬老院等)，应给予补贴，使其能够获利，以吸引民间资金进入。

作者:贾文哲 单位:吉林省财政厅

参考文献:

［1］张春艳，王海霞，耿长民，宋歌.政策性农业保险种植业的实践与建议［J］.北京农业，2015(3):214－215.

［2］刘成玉，阮成.财政支农资金的市场化运作探讨［J］.农村经济，2010(8):63－65.

［3］陈齐芳.进一步促进财税体制改革的科学化［J］.企业经济，2014(11):14－15.

［4］李道和，陈江华.农民专业合作社绩效分析———基于江西省调研数据［J］.农业技术经济，2014(12):65－75.

［5］李晓嘉．财政民生支出对农村居民消费的影响研究［J］．重庆大学学报(社会科学版)，2014(5):41－47．