新常态下农业保险发展实践与思考

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一、农业保险服务“三农”发展的主要途径

（一）助力实现农业现代化。农业现代化要求具有一定的种养规模、专业管理团队、高效透明的市场交易机制。在实践中，由于生产资金投入大、回报周期长以及自然灾害等不可抗力因素的存在，规模化农业生产极易导致风险积聚并集中爆发，这是农业现代化进程面临的主要问题之一。在遭遇自然灾害时，经营主体极易因缺乏有效补偿救助资金而陷入困境，农业现代化进程也会由此中断。因此，在推进农业现代化的同时，引入农业保险保障机制，可以通过事后经济补偿及相关救助措施，促进农业现代化的可持续发展。

（二）助力培育特色农业。当前我国农业产业发展相较二、三产业严重滞后，农业产业结构单一，生产经营较粗放，因此，加快传统农业产业升级，推动特色农业发展，是实现农民增收和促进“三农”发展的有效途径。从特色农业的特征来看，其具有区域性强、产品质量优、附加值高等特点。在遭遇自然灾害时，高附加值的特色农业必然产生高额的经济损失。而通过农业保险的风险补偿机制，能有效降低特色农业发展过程中的不确定性，推动农业产业结构升级，促进特色农业发展。

（三）农业保险助力维护农村社会稳定。通过开展农业保险，能够将政府的灾后救济转化为灾前风险转移安排，健全了农村社会保障体系。在政府给予保费补贴、降低参保门槛之后，农民参保意愿明显增强，参保区域扩大。在自然灾害发生时，农业保险覆盖面广、参保率高的地区，在大灾基金等其他渠道救助资金的配合下，能够享受到其带来的风险缓释作用，减少甚至抵消农户遭受的损失。此外，通过农业保险还能够稳定农民收入预期，防止灾害导致农民收入剧烈波动，从而维护农村社会稳定。

二、近年来龙海市农业保险发展现状

（一）农业保险的种类及主要经营模式目前人保财险龙海支公司农业保险经营模式主要有两种：一是由保险公司与船东互保协会组成共保体，以渔工及渔船为承保对象：该模式下保费由省级财政补贴30%，市县财政补贴10%，承保对象自担60%；风险分散机制是人保财险公司承担47%，船东互保协会承担53%；二是由保险公司具体经办，主要有六类险种，其中农村住房险、生态公益性林综合险及自然灾害公众责任险由各级财政对保费进行全额补贴；水稻险、能繁母猪及育肥猪险、商品林综合险均由各级财政按照不同比例进行保费补贴，最高比例为80%（水稻险），投保主体最高承担保费比例的40%（投保面积在1万亩以上的商品林综合险）。

（二）农业保险业务发展特点1.保费收入增长呈现不稳定状态。2012～2015年6月末，龙海市农业保险年度保费收入分别为1389万元、1888万元、1641万元、997.16万元（1～6月）。数据显示，龙海市农业保险年度保费收入呈现不稳定状态，尤其在2013年之后保费收入呈现下降趋势，主要原因是能繁母猪及育肥猪险保费收入大幅减少，2014年该险种保费总收入为18.51万元，不及前两年的十分之一（见图1）。2.赔付支出随自然灾害严重程度而波动。2012～2015年6月末，龙海市农业保险年度赔付支出分别为249.41万元、1078.88万元、572.13万元、89.31万元（1～6月）。数据表明，龙海市农业保险赔付支出随自然灾害严重程度而波动。2013年龙海市因遭受多次台风袭击，农业生产受灾严重，农业保险赔付支出较大。2014年龙海发生自然灾害较少，农业保险赔付支出比2013年下降46.97%（见图2）。3.农业保险获财政补贴由高位回落。2012～2014年，龙海市农业保险获年度财政补贴分别为842.34万元、1064.71万元、889.18万元，分别占当年保费收入的60.64%、56.39%、54.19%，比重逐年下降。究其主要原因：一是保费收入减少。财政补贴与保险公司保费收入呈正比例关系，由于之前生猪价格持续疲软，许多农户放弃养殖，导致2013年以来人保财险龙海支公司以能繁母猪及育肥猪险为主的农业保险保费收入持续减少。二是保险赔付支出减少。为防止罕见自然灾害对农业造成重大损失，福建省建立了大灾风险准备金制度，一旦当年赔付率超过标准则启动该机制。因2013年受等多个台风袭击，龙海市农业遭受重大损失，大灾风险准备金制度启动。由于2014年自然灾害较少，与保险赔付相关的财政补贴亦明显下降。

三、农业保险发展中存在的问题及制约因素

（一）农业保险相关立法有待完善。2013年3月，我国正式施行《农业保险条例》（以下简称条例），条例首次将各级政府对农业保险的支持以法规的形式确定下来，明确了农业保险的政策性，有利于在新常态下有效分散和转移农业风险，提高农业抗风险能力，稳定农业生产，保护农民利益。但条例的出台仅属于顶层设计，其侧重于原则性规定，还需要一系列配套的实施细则。此外，条例中规定农业保险承保范围是“种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失”，基本仍停留于灾害救助层面，尚未考量进口农产品等对国内农业带来的市场风险。在当前我国已成为世界农产品最大进口国之一的背景下，该承保范围难以充分保障农户的利益。当前国外主要农产品生产国较之我国仍有价格优势，一旦出现大量进口农产品挤占我国市场的情形，国内农产品市场的系统性风险将不可避免。

（二）市场信息不对称现象严重。基于农业生产对自然的依赖性，农业保险市场中信息不对称现象较普通商业保险更为突出，其通常表现为：一是逆向选择。对于投保农户而言，其在农业生产方面比保险公司掌握更多的关键信息，因此保险公司只能根据承保标的历史风险发生的平均概率及预期损失确定统一保费费率，这会驱使高风险农户选择投保，低风险农户选择不投保，形成“劣币逐良币”现象；对于保险公司而言，其在保险销售端掌握的信息要比农民多，在与其沟通时会刻意回避对农民不利的合同条款，提高其购买保险意愿，从而完成保险公司的逆向选择。二是道德风险。对于投保农户而言，参与农业保险会明显降低其自救意愿，增加其对外部赔偿的依赖性，甚至发生投保农户通过违规操作致使减产歉收等情况，迫使保险公司进行赔付；对于保险公司而言，出于利润最大化的经营目标及对投保人骗保的顾虑，很容易出现不严格履行赔付义务的现象,如索赔程序繁琐、反复申索未果等。上述两类情况一定程度上弱化了保险市场主体的积极性，导致农业保险发展缓慢。

（三）保险赔偿难以覆盖大部分损失。从2006年起，福建省全面启动农业保险试点工作，目前已在全省推广的险种有：水稻种植、森林综合、农村住房、渔工责任、渔船、能繁母猪、奶牛、育肥猪、设施蔬菜等9个险种，其中农村住房、渔工责任、渔船、设施蔬菜是由福建省自主开展的保险险种，由省、市、县各级财政安排保费补贴资金。尽管一系列的新举措有效扩大了农产品保险的覆盖范围，但保险力度不足的问题也显现出来。从龙海市的实际情况看，以育肥猪及水稻险种为例，目前育肥猪市场价值在每头2500元左右，按照当前保险机构赔付规定，育肥猪赔偿标准为每头1000元，亦即一旦发生农业灾害，保险公司的赔付款也仅能覆盖40%左右的风险损失；又如水稻险，辖内水稻产量在每亩1000斤左右，按照市场收购价计算，收入在每亩1500元左右，其中种子、化肥农药、人工等成本约1200元，按照现行赔付制度，水稻最高赔付为每亩400元，仅占成本的三分之一，显然难以保证正常的灾后再生产。

（四）农民对农业保险的有效需求仍显不足。自2004年起，中央连续12年以“三农”为主题的中央一号文件，强调发展农业对于实现社会主义现代化的重要性，但目前农业发展仍严重滞后于二、三产业。最新数据显示，2013年我国第一产业的国内生产总值是1978年的55.43倍，同期同口径的第二、三产业的增长倍数则分别为141.52倍和300.52倍①。2010～2014年期间，龙海市农民人均纯收入占人均GDP的比重呈不断上升的趋势，但农业保险参保面、保费收入并未出现相应的上升趋势，农民对农业保险的有效需求仍然不足。此外，农业属于风险密集型产业，自然灾害多发导致农业生产的投资与回报极不成比例，成为市场经济体制下商业性资本不愿介入的行业，资本抽离又导致农业正常生产、抗风险等能力弱化，形成恶性循环；在现代消费体系下，农产品供需信息的快速变化往往给生产者带来非预期损失，从而影响涉农产业资本的循环。

（五）再保险机制和大灾风险基金尚未落地。鉴于农业保险收益和风险的严重不对称，经营农业保险的机构普遍存在着风险过度集中的现象，因此在我国自然灾害频发的大背景下，亟需以再保险的形式在更大范围内进行风险分散。尽管现行条例明确指出要有稳健的农业再保险方案，但目前福建省尚未开展农业保险再保险工作，相关制度还未完善细化，出台一个行之有效的再保险方案已迫在眉睫。此外，建立政府主导下的农业大灾风险基金，是应对农业大灾风险，提升农业保障系数的重要举措，但目前由于龙海市本级财力不足，大灾风险基金尚未落实到位。

四、新常态下加快农业保险发展的政策建议

（一）健全农业保险法律法规体系。条例提出将建立农业保险大灾风险分散机制，但具体办法尚待“国务院财政部门会同有关部门制定”。因此，应尽快完善财政配套措施，明确保费补贴、税收优惠等相关政策，补贴方式、补贴对象及补贴金额等实施细节，以及营业税、所得税减免等优惠措施，尽量避免“另行规定”等模糊性表述。制定类似《家畜保险办法》《农业天然灾害救助条例》《农业天然灾害救助办法》《主要农产品受进口损害救助办法》《农业信用保障制度实施方案》等，完善农业保险法律法规制度。

（二）设立大灾风险基金，提高抵御巨灾风险能力。可借鉴台湾地区农业保险的经验做法，由各级政府每年拨出一定的财政资金设立农业保险基金，用于弥补保险部门的超额赔偿支出及适当补贴投保农户的保费支出。农业保险基金的投入要紧扣促进农业和农村经济发展这一主线，确保农业生产经营不因自然灾害而中断。对农业保险基金的各类风险基金实行分类管理、专项使用，并制定完善的农业保险基金法规和政策，明确农业保险基金的筹集方式、核算办法、所有权、经营权等，以规范农业保险基金的运营。

（三）探索建立农业保险强制再保险制度。农业保险经营主体要同中国再保险公司建立再保险业务关系，由此农业保险经营主体因自然灾害造成的亏损，可通过再保险机制从中国再保险公司摊回赔款；对农业保险经营主体因自营业务而造成的亏损，则由经营主体自担，或与地方财政按比例分摊。中国再保险公司实行单独列账、单独核算的内部核算体制，对其因经营农业保险所造成的亏损，则在金融上给予其一定额度的无息或低息贷款，用于赔款之需；如遇因连年自然灾害而遭受损失的情形，国家财政给予资金或其他手段的支持。

（四）创新农业保险产品，增强保险服务能力。保险公司要进一步转变经营理念，加大对农险新品种的研发力度。根据社会经济发展情况及财政承受能力，适时提高保额，扩大承保规模和保险品种。鼓励有实力的保险公司在政策性农业保险险种之外，开发适合当地实际的农业保险新品种，对契合大多数农民群众利益、产生良好经济效益和社会效益的农险新品种，地方财政给予适当补贴。加强对保险公司服务绩效的考核，根据考核结果确定农业保险市场份额及财政补贴投放比例，形成合理的激励机制，从而提高保险服务水平。

（五）开办天然灾害救助贷款业务，确保农业保险可持续发展。可借鉴台湾地区《农业信用保障制度实施方案》的做法，由保险公司开办天然灾害救助贷款，贷款期限为5～10年，利率则参照银行同期同档次贷款利率执行，此举既帮助受灾农民尽快恢复生产，也提高保险公司资金营运能力。

（六）构建农业保险工作长效机制，形成农业保险工作合力。要认真组织贯彻条例精神，国务院保险监督管理机构加强对农业保险业务的监督管理，保险公司以及地方财政、农业、林业、海洋渔业、发展改革、税务、民政等有关部门各司其职，协同推进农业保险的相关工作。同时，有关各方建立农业保险相关信息交流平台，共同打造农业保险工作新格局。

参考文献：

[1]王爱国.新常态做好政策性三农保险的几点思考[J].现代商业,2014，（35）.

[2]张旭，蒋文明.从农业的弱质性谈我国农业保险的重要性[J].新疆农垦经济,2008，（8）.

[3]李昕.关于中国农业保险发展问题及再保险解决方案的研究[J].华北金融,2011，（3）.

[4]刘小红.我国农业保险法律制度的演进、检讨与构建[J].现代经济探讨，2015，（5）.

作者:中国人民银行漳州市中心支行