省域农业保险不足及对策

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本文作者：杨茜1田晨晨2作者单位：1.中央财经大学保险学院2.对外经济贸易大学保险学院

2012年1月20日，财政部《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》；2月1日，“2012年中央1号文件”对农业保险做出指示；2月4日，中国保监会下发《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》。从中央到监管层，政策性农业保险制度建设已提上各级政府的议事日程，政策的推动将为农业保险的发展带来持续动力。

一、山东省政策性农业保险发展概述

2006年10月，在山东省保监局的大力推动下，山东省正式在济南章丘、潍坊寿光和聊城临清三市开展政策性农业保险试点工作，试点奶牛、小麦、玉米、蔬菜大棚4个险种。2007年7月，山东省政府召开全省第二次政策性农业保险试点工作会议。随后，政策性农业保险试点扩大到25个（包括青岛市5个）、险种扩大到8个（小麦为必选险种）。同年，山东省保监局与省畜牧办联合下发《关于做好畜牧业政策性保险促进动物防疫工作的意见》，积极推动政策性能繁母猪保险工作。2008年，山东省被纳入政策性农业保险中央财政补贴省份，新增35个试点县（市、区）。2009年3月，山东省政府印发了《山东省政策性农业保险试点工作实施方案》，保持试点范围不变，继续推行政策性农业保险工作。2010年，试点范围仍为60个县（市、区），除泰安市泰山区不再作为试点县，增补东平县为试点县外，其他试点县（市、区）不变。2011年，山东省农业保险试点范围在2010年60个县（市、区）的基础上，进一步扩大试点范围。根据山东省2012年《政策性农业保险工作实施方案》，今年山东省将在全省范围内推动玉米、棉花保险，支持开展高附加值经济作物和集体公益林等险种的保险工作，拓宽保险品种；同时，按照县级自愿、市级审查、省级确定的原则，扩大保险区域；小麦保险方面，费县、恒台、鱼台、嘉祥不纳入今年农业保险县，原定的其他农业保险县不变。政策性农业保险在山东省的推广，实现了政府的农业和农村经济的政策目标，改变了长期以来农民靠天吃饭的窘境，在一定程度上保障了农业生产和经营的稳定。

二、山东省政策性农业保险发展存在的问题

山东省农业保险经历了一个缓慢的发展过程，先后经历了试办、停办、再试办及多种模式发展的探索过程，特别是进入1995年之后，农业保险呈现的格局是“保费收入、保险险种、保险结构、保险机构连年萎缩”。2006年推行的政策性农业保险一定程度上改变了这种格局，2011年，全省农业保险承保种植业3383.06万亩，为687.62万农户提供了111亿元的风险保障，责任保险实现保费6.85亿元，累计赔付3亿元，逐步扩大了对农民的保障程度。但在“覆盖面小，保险能力低，发展相对滞后”的大背景之下，尚处于起步阶段的山东省政策性农业保险发展道路还是极其漫长的。

（一）政策性农业保险逐年发展，但仍有不可避免的亏损

农业保险的亏损已经持续了多年。人保财险山东省分公司从1982年开办农业保险到2004年的22年中，农业保险业务的平均综合赔付率超过117%①，亏损严重。山东省政策性农业保险自2006年至今已走过6年历程，参与率低、赔付率高、逆选择等问题依然是制约农业保险发展的因素。2010年人保济南分公司政策性农业保险理赔额1655万元，但实收保费近1130元。可见近几年，政府逐渐重视农业保险的发展，保险公司承保力度和政府支持力度有所回升，但是由于农业保险特殊性，灾害事故频繁发生，仍然存在保险公司亏损问题。

（二）保险产品对农业风险的保障不足

由于山东省政府出台的保险条款多采用的是保险公司的申报条款，条款在保险责任、保险金额、费率厘定、理赔标准等方面存在不同程度的缺陷。根据《2012年山东省政策性农业保险试点工作实施方案》：“小麦保险的保险费为10元/亩，保险金额320元/亩，②延续了2011年《实施方案》中的水平，保险责任为火灾、雹灾、风灾、冻灾、涝灾、旱灾和重大流行性病虫害。小麦的保险期限为返青期到收获期，小麦保险的保险签约截止期为每年的2月15日。”对比前几年政策可以发现，2012年小麦保险的保费与2011齐平，但是相比前几年却是有所提高，保险期限有所缩短。而据2011年情况看，年初的大旱势必造成农户损失，但就目前条款来看，旱情造成的损失却不在保险期限内，超过了截止日期，导致农民得不到应有的保障。保险责任与农民的实际需求有所偏离，农业保险没有发挥应有的保障作用。2012年山东省政策性农业保险的保费标准和保险金额分别为：小麦保险费10元/亩，保险金额320元/亩；玉米保险费10元/亩，保险金额300元/亩；棉花保险费18元/亩，保险金额450元/亩。③在保险金额方面，2012年小麦保险每亩的保险金额为320元，而根据2010年公布数据，小麦一亩地种子要28.34元，机耕费要105.44元，各种肥料价格将近188.4元，收割费83.29元，每亩还需286.59元人工成本，累计成本在692元左右④，保险金额与标的成本相差太远，影响了农民的投保积极性。

（三）农民群众保险意识淡薄

根据2011年3月山东省农业厅统计数据，今年全省小麦承保签约面积共计1126.9万亩⑤，占全省小麦总面积20.4%左右。作为最大险种的小麦保险的投保率尚且如此，其他险种可想而知。探究投保率低的根本原因在于农民群众普遍对农业保险缺乏认知。习惯于传统的耕作模式、经营理念和政府救灾方式的农民群众对农业保险知之甚少，意识不到保险是防范和转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径。

（四）巨灾风险分散制度尚待完善

农业风险具有损失集中，发生频率高的特点，建立稳健的巨灾风险准备金制度，可以有效地分散和转移农业风险中大面积区域性自然灾害损失。虽然在每年的政策性农业保险试点工作中，山东省政府都要求省、市、县三级建立农业风险准备金，但未明确界定各级的巨灾风险赔付分摊比例，责任厘定不明确，风险准备金制度不完善、不稳定。按照目前这一制度框架，一旦发生巨灾，各级政府和保险公司承担的赔付压力会很大。山东省巨灾风险有这样的规定：当试点县（市、区）出现农业巨灾损失时，报经山东省政府同意，赔付总额实行3倍封顶，即最高赔偿总额按承保公司当年在山东省农业保险保费收入的3倍封顶。但以山东省2010年初发生的海冰巨灾为例，经济损失22亿元。即使按照全年政策性农业保费收入的3倍来补偿损失，缺口仍为50％左右。可见3被封顶仍然不能适应巨灾的要求，现有的农业巨灾保险远远不能补偿农业巨灾的损失。随着农业保险覆盖面的剧增，农业再保险和巨灾风险分散机制缺失的问题日趋凸显。因此完善巨灾机制对于农业保险的发展刻不容缓。

三、发展政策性农业保险的基本思路

（一）建立健全政策性农业保险的法律法规

农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种准公共物品，存在参与率低、逆选择严重等问题，监督管理成本高。究其原因除保险市场的信息不对称等因素外，还有相关法律制度的缺失。现行《保险法》第一百八十六条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”这意味着，农业保险相关法律法规没有出台前农业保险缺乏法律约束及法律保护。2003年实施的《农业法》第四十六条也仅是指出“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业保险性保险公司开展农业保险业务。”未对政策性农业保险的实施细则作出明确规定。政策性农业保险的法律法规严重缺位，造成保险监管陷入无法可依的尴尬境地。因此，相关部门应尽快制定健全农业保险相关法律法规，如制定《农业保险法》等，把政策性农业保险纳入法制化的轨道，对政策性农业保险的经营目的、性质、承包范围、保费费率、保险责任及相关机构对政策性农业保险的监管做出明确的规定。

（二）调动“三方面”积极性

1.调动承保机构的积极性。截止2010年底，全省24家财产险公司中，只有人保财产保险山东省分公司、中华联合财产保险山东分公司、安华农业保险山东分公司和太平洋财产保险山东分公司4家保险公司承保政策性农业保险。现行政策性农业保险承保公司主要是采取行政指定而非公开招标方式，这就使得承保公司缺乏竞争压力，保险条款、保险责任设定上存在诸多不足。随着政策性农业保险覆盖范围的扩大和相关优惠政策的出台，愿意开办政策性农险业务的保险公司会不断增多，引入竞争机制，不但可以减低经营成本，而且可以促使保险公司进行保单优化，推动政策性农业保险健康发展。为鼓励保险机构承保农业保险，除税收优惠政策外，政府可对保险公司提供政策支持、财政补贴等措施。在监管方面，可以通过对开展政策性农业保险的公司减少资金运用方面的限制，来增强其获利能力，吸引更多的保险公司承保政策性农业保险业务。除此之外，政府可以引导和鼓励保险组织形式多样化，通过相互保险公司、农业合作社等多种组织形式来推行政策性农业保险。

2.提高农民投保积极性，培养农民保险意识。除了在财政上给予保费补贴外，还必须把政策性农业保险宣传工作作为基层政府和农业组织的基本工作来抓，充分利用一切舆论工具，开展宣传。敦促和监督保险公司制定简单易解的保险条款，使广大农户可以切实理解保险条款内容，通过典型案例宣传等工作让农业保险的好处深入人心。同时，还可以采取政策性农业保险与农村信贷挂钩等方式提高农民参保率。引入中介人制度，将现在的村委会、农业合作组织等发展成为保险人，在营销渠道上进行多方面的扩展，调动基层组织和广大农户的投保积极性。

3.调动基层政府积极性。在广大农村，基层政府和有关部门要积极协助承保公司入户办理保险业务。在农业产业化水平较高的地区，可鼓励龙头企业或农村合作互助组织代表农民与承保公司签订保险合同。在市县级，市政府等相关部门要配合承保公司设置的专门负责政策性农业保险的业务机构，开展政策性农业保险业务。在巩固现有试点的基础上，各级政府要进一步扩宽承保区域，把那些产业优势突出、农民群众参保呼声高的农业县（市、市）纳入试点范围，提高政策性农业保险分散风险的能力，惠及更多农户。

（三）完善巨灾风险保障机制

农业保险中，无论是气象风险，还是疫病虫害风险，在灾害发生时，常常表现为高度的时间与空间的相关性，容易形成巨灾损失。巨灾损失风险是商业性保险公司很难独立承担和消化的，也并非单个的农业保险供给主体力所能及的。因此，建立巨灾风险分散机制和农业再保险机制是十分必要的。一是各级财政每年要按一定的比例安排巨灾风险准备金，明确界定各级对巨灾风险赔付的分摊比例。用于巨灾发生之时，给予超过保险公司责任部分的补贴。二是各承保公司要按照有关规定，建立巨灾风险准备金。政策性农业保险承保公司的农险业务要单独核算。当巨灾风险准备金积累到一定程度后，要逐步调高承保公司巨灾风险3倍封顶的赔付界限，来分散政府负担巨灾风险的压力。三是要利用巨灾准备金为农业保险经营主体提供再保险保费补贴，支持承保公司购买国际再保险，引入国际风险转移机制，充分运用国际再保险市场分散农业巨灾风险，提高承保公司平抑风险的能力。

（四）农业保险人才的培养与支持

政策性农业保险要求的是复合型人才，不仅要求熟悉保险业务，而且要懂得农业政策和农业灾害、农业财务知识等。农业保险调研工作不仅涉及农业保险经营管理，而且包括综合气象学、灾害预防、保险精算等自然科学和社会科学综合学科知识的科研活动。当前，农业保险的相关从业人员基本都是从其他保险业务上转项而来或者是从前纯粹的农业技术人员，政策性农业保险人才匮乏。政府可采取对农业保险课程进行教育补助，鼓励农业保险教育和科研活动，对农业保险的科研活动和机构进行政府资助等措施，采取学历教育与职业培训等多种途径加快政策性农业保险人才的培养，借鉴国外经验，最大限度地发挥人才的潜能，促进政策性农业保险发展。