农业保险优惠资格综述

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作者：陈运来王伟单位：湖南大学法学院北京科技大学文法学院

农业保险具有明显的政策性，需要国家运用特殊宏观信贷政策———农业保险优惠贷款政策对其提供强有力的金融支持。所谓农业保险优惠贷款，是指由符合法律规定的银行、非银行金融机构或其他放贷机构，以优惠利率和特殊还款方式等为条件，出借给特定农业保险合同主体的货币资金。从世界范围看，美国、加拿大、法国、日本、印度、印尼、巴西等国已正式或试点建立了此类贷款制度。我国近年来也已开始在广东、浙江、上海等地进行类似试点，但试点中存在借贷双方主体范围分别局限于参保人和农村信用社、利率优惠力度不够、利差补贴缺失等缺陷，从而制约了此类贷款支农效应的发挥。毋庸置疑，上述问题的根本解决有赖于相关立法。而在此类贷款法律制度建设中，对借贷双方主体资格的规制首先应予关注，这方面工作的成败会直接而显著地影响到此类立法的质量与实施效果。遗憾的是，国内外学界对包括借贷双方主体资格在内的此类贷款制度的研究仍为空白。可见，在农村金融改革风起云涌的时代背景下，积极借鉴国外经验，对此类贷款主体资格进行系统辨析，以确定借贷双方主体范围，对我国此类贷款主体法律制度乃至此类贷款整体法律制度的建设具有重要理论借鉴意义。

一、农业保险优惠贷款主体资格条件的设定

任何一家金融机构均不能完全满足农村金融服务需求，组织的多样性因组织功能各异而成为必要。而且在农村产业深化的过程中，农村信贷资金的需求主体也日趋多元化。我国农业保险优惠贷款在总体上属农村金融的组成部分，故从中长期看，其借贷双方势必相应呈现出多元化特征。但此类贷款主体的多元化要求制度理性的约束，以有效规范各类单个决策者的相关借贷行为。在考虑到此类贷款的准公共物品属性时，尤其如此。按准公共物品属性的内在要求，此类贷款主体法律制度建设既要能有力促进此类贷款对农业和农业保险业支持功能的发挥，又要能确保此类贷款的安全性和盈利性。总之，我国农业保险立法应基于对此类贷款的主体多元化趋势和准公共物品属性的考量，对借贷双方主体资格条件作出宽严适度的明确规定，以便于实际操作中在众多备选主体中筛选出合格资质者。

(一)贷款人的主体资格条件

农业保险优惠贷款的贷款人是指在农业保险优惠贷款交易活动中，向借款人提供信贷资金的金融机构或其他放贷机构。此类贷款人主体资格的认定可以准公共物品的多元化供给理论为理论依据，综合考量政府和市场两方面因素，充分体现此类贷款的正规性、涉农支农性和利率优惠性。具体而言，此类贷款人一般应同时满足以下三项条件:

1．是法定贷款人。在各类正规和非正规贷款人中，只有依法设立的贷款机构才能成为此类贷款人。因为此类贷款人肩负着为农业保险发展提供贷款服务的特殊政策使命。鉴于源头上严把市场准入关能有力保障此类贷款政策目标的实现，一般都非常重视对此类贷款人的设立进行法律规制，只不过这种规制是通过对正规贷款人的规范来进行的。如，作为日本农业政策性金融体系核心的日本农林金库，是依《农林中央金库法》成立的。在我国，依《贷款通则》第21条、《商业银行法》第16条等规定，贷款人须持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，或由银行业监管机构颁发金融业经营许可证(以上统称金融许可证)，并经工商行政管理部门核准登记。总之，该条件的设定旨在保证此类贷款人的类型、标准和程序的法定性，从而使财政和正规金融的盈余资金成为此类贷款资金来源的理性选择。

2．具有提供特定涉农直接贷款的职责或业务权限。此条件的设定乃行政法和民商法上的越权原则的必然要求。依行政法的越权原则，行政机关须在法定权限范围内行为，一切越权行为可被法院宣告为无效或予撤销。①此类贷款的供给当然也不例外。在民商法上，越权原则指设立法人所欲从事的经营项目的基本范围构成对其民事行为能力的限制。目前两大法系国家及我国已将该原则限制适用于公共企业等特殊企业范围内。而特殊企业主要涉及以下四大领域:一是政策性经营或在经营中承担一定政府职能或公共管理职能的领域;二是非竞争性的合法垄断领域;三是竞争性领域和公用事业的特许经营领域;四是国有林场、农场等具有社区性、地域性、政府组织性的某些经营领域。②具体到此类贷款人，除政府机构属行政机关并非企业外，其他贷款人或本身是政府银行，或为接受政府委托进行特许经营的其他金融机构，当然分属上述第一类和第三类特殊企业。可见，政府机构以外的其他贷款人均不得超越其业务范围提供此类贷款。受农业保险外延界定的影响，贷款人只有能提供特定的涉农直接贷款，才能成为此类贷款人。关于农业保险外延的界定，少数国家基于促进农业产业化和以险养险的目的，将农业保险涵盖为农业生产对象所提供的保险，与农业生产资料、农产品初加工和储运及销售等相关的保险，甚至农业生产中的雇主责任保险和人身意外伤害保险等;多数国家则只认同种养两业保险。③而农业保险外延的大小直接对涉农直接贷款的性质产生影响。如，我国目前试点中及今后相当长一段时期内的农业保险属种养两业生产性保险，这就决定了能提供农业生产性或农业风险管理服务性直接贷款是我国贷款人取得此类贷款人主体资格的一项必备条件。该条件的设定旨在将只进行再贷款的金融机构和某些只进行定向性贷款的政策性金融机构及某些只提供非贷款融资服务的工商企业排除在此类贷款人范围之外，从而凸显此类贷款的专业性和特殊目的性。

3．能提供优惠贷款利率。各个国家或地区的政府常常会通过向农村部门注入大量补贴性贷款的方式干预农村金融，以促进农业发展和维护宏观经济稳定。作为一种典型的政策性涉农贷款，农业保险优惠贷款的最重要特征是利率的优惠性。如，印尼银行所发放的此类贷款的利率比一般商业银行贷款利率低一半多。这就要求此类贷款人依所在部门或行业性质，能在其职责或业务范围内，为特定农业保险合同主体提供低息或无息贷款。且值得注意的是，鉴于此类贷款的作用范围并不囿于政策性农业保险而可及于商业性农业保险领域，故应要求此类贷款人能为各类农业保险贷款对象实行利率优惠。该条件的设定旨在将只提供高利率融资服务的某些金融机构或工商企业排除在此类贷款人范围之外，以保证此类贷款的政策性。

(二)借款人的主体资格条件

农业保险优惠贷款的借款人是指在农业保险优惠贷款交易活动中，以自己的财产或第三人的信用或财产作为担保而从贷款人处借得货币资金的单位或个人。从农业保险优惠贷款的定义可知，此类贷款只适用于特定农业保险合同主体。这些主体要想取得此类借款人主体资格，首先应满足与民事行为能力、财务状况、贷款用途等有关的一般条件，在我国主要指应符合《贷款通则》第17条所规定的一般借款人条件。在此基础上，为体现此类贷款的涉农支农性并回应其安全性和盈利性要求，除非法律另有规定，还应同时满足以下三项特殊条件:

1．是农业风险的承受者。初级农产品生产是农业产业功能的核心所在。初级农产品生产的自然再生产和社会再生产的双重性使农业不但面临自然巨灾，也面临严重的市场风险。高风险性则在很大程度上造成农业的比较效益差和农业生产经营者的低收入，进而使农业生产特别是初级农产品生产的自有资金严重短缺。而农业具有准公共物品属性，对农业的投资具有公共投资的性质。这就要求具有政策性金融性质的农业保险优惠贷款的制度设计，首先应充分考虑到农业生产的融资需要。此外，对农业所面临的双重风险进行有效管理是农业保险产生与发展的根本宗旨所在。因此，作为农业保险制度有机组成部分的农业保险优惠贷款制度的设计，理应为农业风险管理的有效实施而展开。进而言之，农业生产和农业风险管理的融资需要必然对农业保险优惠贷款主体制度的设计产生深刻影响。主要表现之一为，农业保险合同主体只有实际承受了或按职责或业务范围的规定必然承受农业风险，才能取得此类借款人主体资格。该条件的设定旨在将此类借款人所从事的生产经营活动范围限定为初级农产品和农业保险产品的生产活动，因为仅有这两类生产经营活动直接承受着农业风险。这样，就既能体现此类贷款支农扶农的政策性，又能确保此类贷款的惠及面不失之于过宽或过窄。

2．参与农业保险合同法律关系。既然此类借款人必须是农业保险合同主体，那么他们应具有农业保险合同主体的根本特征———农业保险合同法律关系的参与者。依各个国家或地区法律规定，农业保险合同主体可区分为两种情况:一种是要求农业保险合同主体必须是农业保险合同法律关系的实际参与者;另一种是规定农业保险合同主体可以是农业保险合同法律关系的资格参与者。相应地，此类借款人亦应以实际参与或有资格参与农业保险合同法律关系为取得其主体资格的先决条件。该条件的设定表明，此类贷款在微观上是为特定农业保险合同主体的利益服务的，从而将非农业保险合同主体排除在此类借款人范围之外。3．能提供必要的担保。银行对贷款一是强调风险性，要求贷款本金能按期足额偿还;二是追求盈利性，要求借款人能按约定支付利息，用以补偿银行吸收存款而支出的利息及其他成本费用支出，并取得盈利。为此，几乎所有金融机构在经营贷款业务时都要求借款人提供保证、抵押、质押等担保。此类贷款人对借款人通常也有这方面要求(对小额信贷的借款人免除担保义务的除外)，而借款人则应能提供贷款人所要求的担保，为信贷资金提供还款保障。该条件的设定表明，在宏观上应保证此类贷款的可持续性，在微观上应保证此类贷款的安全性和盈利性。

二、农业保险优惠贷款贷款人主体资格的具体甄别

下文拟主要结合农业保险优惠贷款贷款人的主体资格条件，对政府财政部门和各类金融机构等是否具有此类贷款人主体资格(我国农业保险优惠贷款的贷款人主体资格见表1)，进行具体分析。

(一)财政部门

各国对财政部门是否具有农业保险优惠贷款的贷款人主体资格的规定不一。从域外情况看，绝大多数国家将财政机构的职责同金融机构的职责或业务权限严格区分开来，不允许财政机构涉足各类信贷业务，但规定财政机构对各类政策性贷款的贴息义务。这表明财政部门一般不能成为此类贷款人。不过也有特例。出于财政机构成为贷款人具有资金供给安全与政府信誉保障上的较大优势等的考虑，加拿大、法国等少数发达国家的法律通过赋予此类机构涉农直接贷款的职责使其可直接成为此类贷款人。以加拿大最为典型，依《联邦农作物保险法》第3条等的规定，当省或联邦再保险基金不足以支付农作物损失的规定理赔份额时，由省或联邦财政发放无息贷款解决，并用将来的保费收入归还。我国财政体系以财政部为国家财政领导机构，下设地方各级财政厅、局等机构。依《贷款通则》第2条所作“本通则所称贷款人，系指在中国境内依法设立的经营贷款业务的中资金融机构”的规定，我国财政机构不属法定贷款人之列，不能成为此类贷款人。虽最高法院在有关司法解释中有条件地承认财政、扶贫办等非金融机构可通过签订借款合同发放支农款、扶贫金等，但这并不表明财政机构具有法定贷款人身份，而只应被视为一种过渡性的变通做法。其实，Jensen(2000)通过实证分析就已得出，发展中国家的农业信贷投资来自国家财政是缺乏效率的。④故财政职能同金融职能的分离符合效率原则。

(二)正规金融机构

正规金融机构是指受一国金融法律、法规调整的金融机构，包括中央银行、政策性银行、商业银行、保险公司、证券公司等。其中，有些能取得农业保险优惠贷款的贷款人主体资格，有些则不能。首先，看看中央银行。从各国中央银行法的规定看，央行独特的地位、性质和任务决定了央行的贷款人身份是受到严格限制的。以中国人民银行为例，根据《中国人民银行法》的有关规定，人行在向金融机构提供再贷款和向出现流动性困难的金融机构提供紧急资金救助时，担任着最后贷款人角色。根据学界通说，各国央行提供的最后贷款均应实行罚息原则。人行当然也不例外。这表明人行所发放的最后贷款与此类贷款在利率特征上迥异，因而人行不能取得此类贷款人主体资格。其次，考察政策性银行。从世界范围看，只有那些服务于农业政策目标的政策性银行才能取得此类贷款人主体资格。其中，农业政策性银行是提供此类贷款的主要金融机构。如，法国农业信贷银行由政府出资和控制，为包括农险参保人在内的农业生产经营者发放优惠贷款，支持本国农业发展。

在我国三家政策性银行中，中国进出口银行的业务范围现已涵盖农产品进出口贷款，但该项涉农直接贷款属有别于农业生产性和农业风险管理服务性贷款的农业流通性贷款，故该行不符合此类贷款人的业务权限条件。中国国家开发银行和中国农业发展银行则均能取得此类贷款人主体资格。除了是法定贷款人外，更重要原因是均符合此类贷款人的业务权限条件和利率条件。从业务范围看，前者主要职责包含为“三农”等社会发展瓶颈领域提供资金支持，后者主要职责是承担国家规定的农业政策性金融业务。两者职责范围皆涵盖农业生产性直接贷款业务。从利率看，两者均可依法发放无息或低息贷款，由此所致经营亏损由政府以利差补贴或亏损补贴的形式予以弥补。需强调指出的是，农发行由财政兜底，在我国涉农金融机构和政策性金融机构中具有特殊重要地位，故宜作为此类贷款业务的主要承办行。遗憾的是，该行目前信贷资金重点投向粮棉油流通环节，对农业保险的支持作用则微乎其微。不过，随着金融体制改革的深化，其对农业保险的支持功能必将日益凸显出来。

再次，剖析商业银行。在19世纪末20世纪初之前，受商业银行资产管理理论的影响，外国商业银行贷款范围大多较窄，对风险高的农业贷款均作出禁止性或限制性规定。随着金融资本的显著增长与金融市场竞争的不断加剧，学界于20世纪50－60年代和80年代分别提出了商业银行负债管理理论和商业银行资产负债综合管理理论。在这两大理论的指导下，外国相继立法鼓励拥有较强资金实力的商业银行涉足具有一定风险性的短期和中长期信贷业务，其中包括农业保险优惠贷款业务。作为我国涉农商业银行的中国农业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行和中国邮政储蓄银行，以及其他三大国有商业银行，均能取得此类贷款人主体资格。究其原因，除由银行业监管机构颁发金融业经营许可证而符合法定贷款人条件外，主要是符合业务权限条件与利率条件。从业务权限条件看，农行自恢复时起就主要为农业生产提供融资服务;依《农村商业银行管理暂行规定》第46条、《农村合作银行管理暂行规定》第48条、《村镇银行管理暂行规定》第39条等规定，农商行、农合行、村镇银行、邮储行应承担向特定或不特定地域内的对象提供农业生产性直接贷款的主要义务;工行成立伊始就全面承担起原由人行办理的贷款业务，具有提供农业生产性和农业风险管理服务性直接贷款的职责;建行经济建设类贷款项目包括支农贷款业务;中行原经营外币业务，后经政策调整，可经营包括农业生产性和农业风险管理服务性直接贷款业务在内的国内人民币贷款业务。从利率条件看，商业银行针对农村市场除主要提供较高利率的商业性涉农直接贷款外，还可受政府的委托和支持提供部分无息或低息的政策性涉农直接贷款。不过，值得指出的是，在上述八类商业银行中，农行、农商行、农合行和邮储行在提供农业保险优惠贷款方面较具优势，并各有千秋。农行介入农村金融应定位于农村高端金融市场，依其雄厚资金实力可为农业产业化龙头企业、保险公司等提供大额的农业生产性或农业风险管理服务性农业保险优惠贷款;农商行较适合为中小企业提供中小额度的农业保险优惠贷款;农合行可发挥紧邻大都市的地域优势，为发展都市新型农业提供农业保险优惠贷款;邮储行的网点优势使其特别适合为山区农业保险的发展提供信贷支持。

最后，区分非银行金融机构。(1)不能取得资格。证券机构、保险机构、融资租赁机构和信托投资机构属此情形，原因是不符合此类贷款人的全部或部分主体资格条件。如，从职责或业务范围角度看，《证券法》第102条和第125条、《保险法》第95条第1款、《金融租赁公司管理办法》第22条规定的证券交易所、证券公司、保险公司、金融租赁公司的职责或业务范围中，均未包括直接贷款业务;依《信托投资公司管理办法》第8条规定，信托投资机构的主旨在于“受人之托，代人理财”，故不管其直接贷款的利率如何，为保障委托人的财产利益，不宜涉足风险高的涉农直接贷款业务。(2)能取得资格。非银行合作金融机构(包括农村信用社和农村资金互助社)、小额贷款公司和和财务公司属此情形，原因在于完全符合此类贷款人主体资格条件。依《农村信用合作社管理规定》第12条第2款、《农村资金互助社管理暂行规定》第15条、《贷款公司管理暂行规定》第15条、《企业集团财务公司管理办法》第16条关于农村信用社、农村资金互助社、小额贷款公司、财务公司的开业登记的规定，这些组织均为法定贷款人。依《农村信用合作社管理规定》第25条、《农村资金互助社管理暂行规定》第42条第1款、《贷款公司管理暂行规定》第20条、《企业集团财务公司管理办法》第28条的规定，均具有提供农业生产性直接贷款的业务权限。在利率方面，均可在政府推动下提供部分政策性优惠利率涉农直接贷款。其中，值得关注的是，农村信用社的地缘和经验优势决定了其在此类贷款供给中的突出地位。以地缘优势为例，现有农村信用社都是在20世纪50年代时每个乡镇一家信用社的原则基础上组建的，这使其与当地农村形成了难以割裂的地缘亲近，在农户心中的认可度超过了所有其他金融机构。这说明其在农村地区的金融服务具有相当的内生性。

(三)非正规金融部门

非正规金融部门是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，一般由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融载体。依Tsai(2001)的观点，我国非正规金融可分为合法、半合法以及非法三类。⑤其中，合法的渠道主要有个人间的直接借贷和典当行;半合法的渠道主要有合会(互助会);非法的渠道包括高利贷及地下钱庄等。我国非正规金融部门不能取得农业保险优惠贷款的贷款人主体资格，原因如下:其一，不符合身份条件。他们均无须以持有人行颁发的《金融机构法人许可证》、《金融机构营业许可证》或由银行业监管机构颁发的金融业经营许可证为发放贷款的前提条件，故不是法定贷款人。其二，不符合业务权限条件。他们不是依法设立的金融机构，因而事实上其所从事的贷款业务经营或非持续性的贷款活动或典当融资业务经营，均不能视为法律意义上的贷款活动。其三，不符合利率条件。相对于正规金融来说，高利率已成为农村非正规金融的普遍特征(个人间友情借贷除外)，尤以典当行和高利贷者的贷款最为突出。

三、农业保险优惠贷款借款人主体资格的具体评判

下面拟结合农业保险优惠贷款借款人的特殊主体资格条件，对农业生产经营者和农业保险人能否取得此类借款人主体资格(我国农业保险优惠贷款的借款人主体资格见表2)，进行具体分析。

(一)农业生产经营者

农业生产经营者是指从事农业生产经营活动的经济组织。依组织形式和规模，可划分为农户和农业企业两大类。其中，有些能取得农业保险优惠贷款的借款人主体资格，有些则不能。首先考察农户。与农业生产的其他组织形式相比，农户的本质特征在于以家庭关系为基础以及家庭与农业生产活动的相互作用。就此而论，发达国家的家庭农场与发展中国家的个体农户是没有任何区别的，均属农户经济组织。⑥但在农户群体中，只有参加了农业原保险的农户才能取得此类借款人主体资格。如，巴西政府将农户参加农业原保险作为优惠利率农业贷款发放的条件之一。从生产经营风险类型看，参保农户主要从事初级农产品生产，是农业风险的承受者。并且，由于家庭经营所具有的天然优势相比于其他组织而言，能在更大程度上适应初级农产品生产，因而就初级农产品生产而言，迄今为止基本上是以农户为单位进行的。这表明，参保农户与其他农户一道是农业风险的主要承受者。从农险合同权义承受情况看，参保农户为自己投保或他人为其投保而成为农业保险合同权义关系的实际参与者。从担保能力看，不可否认，我国目前已有几种担保形式都存在这样或那样的问题。如，联保要求小组成员对借款人债务承担连带保证责任，故农户不会轻易参加;多数农户没有足额存单可用于质押贷款;农户受法律限制难以提供理想的抵押物。但可采取引进无担保贷款和无追索权贷款制度、允许存在直系亲属关系的农户参加联保小组、由农村集体经济组织为农户提供担保、积极推动农业保险保单的长期化等创新措施，改善农户担保条件。故从发展的意义上说，参保农户都能提供一定担保。综上，作为初级农产品生产者，农户只要成为农业原保险的被保险人，并能提供一定担保，即可取得此类借款人主体资格。至于投保人是本人还是他人，则在所不问。外国现行农业保险优惠贷款制度就主要针对农户而设。接着评析农业企业。在采广义农业保险的国家中，各类农业企业作为农业风险的承受者，只要为自己投保了农业原保险或他人为其投保了农业原保险，且能提供贷款人所要求的担保，就均可取得此类借款人主体资格。但在包括我国在内的采狭义农业保险的多数国家中，不从事初级农产品生产业务的农业企业虽是农业风险的承受者，也具有一定担保能力，但因不能参与农业保险合同法律关系而不能取此类借款人主体资格。不过，初级农产品生产型农业企业和产、供、加、销联合型农业企业，只要参保了农业原保险且能提供贷款人所需的担保，即可取得此类借款人主体资格。何况与农户相比，农业企业在经营组织、经营对象方面具有明显的规模化经营特点，故其所承受的农业风险更为集中，担保能力也更强。

实践中，人们易将农业企业与农村集体经济组织这两个概念相混淆。故在探讨农业企业的此类借款人主体资格时，有必要进一步厘清两者关系，以便认定哪些类型的农村集体经济组织属农业企业范围而可能取得此类借款人主体资格。众所周知，我国农村集体经济组织产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。当前条件下的农村集体经济组织是在农业合作化和体制基础上，经过家庭联产承包责任制改革后形成的乡、村、村民小组所有的农村劳动群众集体所有制经济组织。在形式上包括乡(镇)集体资产管理委员会、村农业合作联社、组农业合作社和乡(镇)经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社，以及乡(镇)股份合作经济联合总社、村股份合作经济联合社、组股份合作经济社等。有学者主张将农村集体经济组织和农民专业合作经济组织统一纳入合作社法人体系进行管理和规范。⑦该观点虽因误将一些非合作社性质的农村集体经济组织(如乡镇集体资产管理委员会等纯资产管理型农村集体经济组织)也纳入合作社范畴而有待商榷，但我们还是能从该观点中得到启发:绝大多数农村集体经济组织应属合作社性质的农业企业法人。既然作为农业企业，就可按上述关于农业企业取得此类借款人主体资格的条件，来判断其能否取得此类借款人主体资格。据此，初级农产品生产型和产、供、加、销联合型农村集体经济组织，只要参加了农业原保险且能提供贷款人所需的担保，即可取得此类借款人主体资格。特别是在担保方面，《农业法》、《土地管理法》、《物权法》等赋予农村集体经济组织对于农民集体所有的土地等资产和资源行使财产权等，从而显著增强了其担保能力。

(二)农业保险人

依业务内容，农业保险人分为农业原保险人与农业再保险人。农业原保险人和农业再保险人又分别可细分为商业性、政策性和合作性三类。根据国外通行做法，上述各类农业保险人是不具有此类借款人主体资格的。那么，我国是以照搬这一做法还是以对其作必要修正为宜呢?笔者分析认为，以后种选择为妥，即此类借款人除了应包括参保农业生产经营者外，还应包括农业保险人。其实，近来国内就有学者呼吁，当农业保险经营机构出现流动性不足时，农发行可向其提供一定额度的无息或低息贷款。⑧之所以主张农业保险人能取得此类借款人主体资格，除了基于适度拓展此类借款人的外延以进一步发挥此类贷款政策效应的政治考量外，据以评判的法理原因有:

其一，符合农业风险的承受者条件。农业自然风险通过自然力而农业市场风险经由价格机制，首先作用于农产品直接生产者———农户和农业企业等，然后以原保险和再保险合同为媒介，传导给农业保险人，从而使这些主体均程度不一地成为农业风险的直接承受者。从这个意义上说，正是农业保险业务的经营使农业保险人变成了农业风险的实际承受者。农业保险业务的经营概括起来有三种方式:(1)专营。政策性农业原保险人和政策性农业原保险共保体(实为商业性农业原保险人之一种)专营农业原保险业务，政策性农业再保险人则专营农业再保险业务。(2)主营。商业性或合作性的专业农业保险公司的经营一般属此情形。

如，为进一步突出农险主业的特点，黑龙江阳光农业相互保险公司的农险与非农险保费结构由2009年的7:3调至2010年的9∶1。⑨(3)兼营。综合性商业保险公司的经营均属此情形。上述三种不同经营方式所招致的农业风险程度不完全一样。一般而言，采专营方式的农业保险人所承受的农业风险最大，主营的次之，兼营的最小。不过，农业保险人所承受的农业风险是以农业保险风险的形式呈现出来的，农业保险风险实质上是农业风险在农业保险领域的延续，故其所承受的农业风险愈大，所面临的农业保险风险也往往愈大。

其二，符合农业保险合同法律关系的参与者身份条件。农业保险人经依法成立，就是农业保险合同法律关系的资格参与者。一旦与投保人签订农业原保险或再保险合同，即成为农业保险合同法律关系的实际参与者———具体承保人了。若在合同约定的保险期内发生保险事故，就要依法承担对被保险人的赔付责任。

其三，符合担保条件。商业性和政策性农业原保险人及多数农业再保险人具有雄厚的经济实力，可用作担保物的动产与不动产众多，愿提供保证的商业伙伴也为数不少。至于合作性农业原保险人，一些发达国家的这类组织(如法国安盟保险集团)经过多年发展，经济实力已相当强大。我国黑龙江阳光农业相互保险公司目前虽在经济实力方面与一些发达国家的同类组织相比仍存在较大差距，但发展势头强劲，业已具备较强担保能力。国内其他合作性农业原保险人也分别拥有自己独立的财产，具有一定担保能力。四、结束语基于以上分析可知，农业保险优惠贷款的借贷双方主体均具有明显的多元化特征。一方面，贷款人的范围涵盖政策性银行、商业银行、非银行金融机构等正规金融的多数机构，在有些国家甚至还包括财政部门。但鉴于上述各类金融机构的资质千差万别，法国为加强对包括此类贷款在内的农业政策性贷款的管理，通过引进竞争机制来最终认定发放此类贷款的金融机构的资格。这种公平与效率兼顾的做法尤值得我国借鉴。

另一方面，借款人的范围涵盖参保农户、参保农业企业、农业原保险人和农业再保险人等农业风险承受者的全部或大部分。但值得特别指出的是，外国仅将此类贷款视为农业政策性贷款的一部分，此类贷款的惠及对象是参保农户和参保农业企业。本文则主张将借款人的范围扩展至农业原保险人和农业再保险人。之所以对借款人范围持“四分说”，是因为农业风险特别是农业巨灾风险的存在在客观上已使后两者与前两者结成紧密的利益共同体，只有让四者均沾此类贷款的好处，而不是将他们机械地割裂开来，才真正有利于充分发挥此类贷款的政策效应。