农业保险立法的急切性与必要性

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作者：刘忠实单位：安华农业保险股份有限公司吉林省分公司

一、农业保险立法的紧迫性

我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织，这是我国经济社会发展的里程碑事件，标志着我国经济已开始融入到世界经济体系之中。到2011年12月11日，即加入世贸组织10周年之际，我国的外贸进出口总值从入世前的5079亿美元增加至3万亿美元，增长比例为590%。事物都有二重性，加入世贸组织是利弊共存的。加入世贸组织十年间，我们收获的不仅仅是进出口贸易额的大幅增长，更重要的是我们熟悉了世贸组织的规则，认识到制定符合世贸组织规则的，能够科学地保护本国企业发展，特别是保护好本国相对弱势、尤其是涉及国家战略产业发展的措施、体系和制度，这对世贸组织成员国是不可或缺的，也是非常重要的。作为我国第一产业的农业，其生产方式和生产技术与发达国家相比还比较落后，在世贸组织框架内极易受到危害。为保护我国农业产业的发展，国家采取了一系列世贸组织规则允许的惠农政策，从2007年开始的农业保险试点工作就是其中之一。但是，我国的农业保险与我国的农业生产方式和生产技术一样，与发达国家相比还是相当落后的。

因此，尽快缩小我国农业保险与发达国家农业保险的差距，在我国农业产业受冲击之前就建立起比较完善的农业保险体系和制度，使农业保险在保障农业产业健康发展、保护本国农业产品市场不受较大冲击方面发挥出不可代替的作用，这是对农业保险的客观需求，也是实现我国农业战略发展的政治要求。农业保险要承担起为我国农业发展保驾护航的责任，就必须在发展上具有一定的深度和广度。各级政府应有明确的职责和制度安排，以及有广大农民的认知度。

我国加入世贸组织已10年有余，世界发达国家进入我国农业保险市场的梦想正在向现实发展，等待我们建立和完善保护措施的时间已经不多了。我国应该结束农业保险摸着石头过河、广泛试点，探索农业保险发展模式阶段的工作，进入到总结国内外经验，通过立法强化农业保险向规范化发展的阶段，掀开我国农业保险的新篇章。我们应该清醒地认识到，不是我们不想再用更长一点时间继续试点，继续积累经验，发现更多的问题，做更深入的探索，而是时不我待。只有立法先行，将一些严重制约农业保险发展的因素和问题排除掉，我国的农业保险才能迈出坚实的一步。

二、我国农业保险立法具有必要性

我国农业保险涉及的内容十分繁杂，涉及到公平性、合理性，以及制度衔接性等。可以说，农业保险是一项复杂的系统工程，没有法律法规进行规范，必然会发生各地重视程度不一样，政策支持水平有较大差异等情况，导致全国总体发展失去平衡。因此，制定全国性的农业保险法律法规，规范和指导各地开展农业保险工作具有其相当的必要性。当前，保险机构进入农业保险市场已呈群雄逐鹿情形。

据不完全统计，国内已有6家保险机构承办了全国各地的农业保险业务。国外保险公司也已开始进入我国农业保险市场。例如，法国安盟保险集团就已经开始承保我国农业保险业务。据信还有更多的国内外保险机构准备进入我国农业保险市场。在此种情况下，对我国农业保险市场加强管理、严格准入已是农业保险发展的内在要求。我国农业保险市场目前尚未得到良好的培育，广大农民对农业保险缺乏认识，现阶段在广大农民中开展农业保险政府的公信力起着更大的作用。一些农业保险机构把扩大自身业务份额的努力不是放在提高服务质量上，而是放到向政府部门公关上面，严重偏离了农业保险正常发展轨道，若不及时采取强有力的措施加以扭转，必将影响到我国农业保险的健康发展。我国自2007年以来的农业保险试点表明，一些地区开办农业保险存在较强的随意性和功利性，不是严格考核保险机构的开办条件，而是重点考虑申办机构是否能给地方带来更多的利益，严重偏离了发展农业保险的根本。由于一些地区的随意性造成了政策解读的较大差异，导致各地行动不一致，在一些地区还出现政府职责不清的情况。农业保险的很多方面不同于其他商业保险。受我国国情的限制，受现阶段我国农村土地承包的限制，采取商业保险操作和管理会存在很多矛盾。例如适合农业保险的单位与保险相关规定不符合，无法获得资格、农民参保委托人代表自己与保险公司订立保险合同、大量的保险标的如何界定、保险当事人告知义务怎样体现等等。由于我国农村的特殊情况，尽管保险公司在实务操作上尽量按商业保险法规定和保险监管部门的要求做，但现行的一些做法与保险法规定和保险监管部门的要求仍然存在某些差距。

以上这些问题靠调整政策、靠行政手段、靠宣传教育、靠思想转变等方式方法难以得到解决，只有通过制定法律法规才能有效解决。从世界发达国家农业保险发展过程看，促进农业保险健康快速发展的措施都是通过立法来体现的。美国的农业保险摸索了40年时间始终都没有突破，但在1938年通过了《联邦农作物保险法》，之后却迎来了农业保险快速发展的阶段，即20世纪20年代至1980年，而后进入了巩固完善阶段。加拿大是农业产业大国，对农业保险相当重视。自20世纪20年代就开始尝试农业保险，但因没有农业保险法律法规的支持而以失败告终。经过对农业保险的深入研究，加拿大在1959年制定了《联邦农作物保险法》，各省根据本省的立法和规划，自行设计保险计划。1960年，孟尼托巴省第一个实施了农业保险计划，到1975年，加拿大的10个省都开展了农业保险计划。是《联邦农作物保险法》和各省的地方立法，保证了加拿大的农业保险得到健康稳定的发展。日本于1929年就制定了《家畜保险法》，1938年又颁布了《农业保险法》。法国也是在1900年7月有关行业组织法律地位的法令实施之后，农业保险才得到了蓬勃发展。

韩国也有《农业灾害损失补偿法》。这些发达国家或农业产业大国，有的是先立法，之后迎来相当长时间的农业保险的高速度、规范化的发展阶段，然后进入稳步完善提高的发展阶段；有的是立法前发展缓慢或难以为继，在立法之后才得到了蓬勃发展的。世界发达国家农业保险发展过程体现的另一重要方面是，农业保险的发展离不开政府稳定的政策支持。以日本和美国为例，都是将政府财政对农业保险补贴比例通过法律加以明确的。日本对农作物保险实行基准费率的3%部分保险费农民自付50%，超出基准费率3%部分的保险费农民只自付45%；美国农作物保险政府补贴保险费平均额度为53%，除给予保费补贴以外，还给予经办农作物保险的保险公司20%-25%的业务经办费用补贴；法国也是由政府出钱为农民补贴50%至80%保费，此外还给农业保险经办机构占保费15%至20%的经办费用。日本、美国、法国以及其他发达国家通过立法确定了政府的职责和支持政策，具有明显的好处，有利于规划农业保险发展规模和品种，有利于农业保险持续稳定健康发展。无论是发达国家的经验，还是国内自2007年以来的农业保险试点所反映出的问题，都说明农业保险立法是发展农业保险的基础，没有农业保险立法就不会有农业保险的规范发展，就不会有农业保险的稳定发展，就不会有农业保险的快速发展。我国的农业产业发展需要先进的、强大有力的农业保险制度提供保障，我们呼唤我国《农业保险法》的早日出现，以推动我国农业保险早日进入世界农业保险先进行列，使农业保险真正承担起保障我国农业产业健康发展的历史重任。