改善财税政策支持农业保险的措施

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作者：李萍单位：广西财经学院

一、财税政策扶持农业保险的必要性

（一）农业、农业风险、农业保险所具有的特点决定农业保险需要财税政策扶持我国是一个农业大国，又是农业灾害十分频繁的国家，而农业作为基础产业，由于其自身的弱质性以及生产过程的特殊性，面临许多风险即自然和市场双重风险。这就使得财政支持农业保险的开展显得尤为必要。况且财政支持农业保险是市场经济国家实现农业可持续发展的重要保障。世界各国都实行财政对农业的保护，当然我国也不例外。农业风险的特殊性，如农业风险的可保性差、风险单位大、具有明显的区域性等，造成农业保险经营极不稳定，经营难度大，赔付率高。难以满足传统保险理论对风险的要求，更难符合私人保险公司市场化经营的条件。这决定了农业保险需要财税政策扶持。农业保险准公共物品的属性和正外部性的存在及农业保险的“三高”(高风险性、高赔付率、高亏损率)特征，决定了国家必须对其进行财税政策支持，以保证农业保险的有效供给与需求，规避农业风险，保护农民利益和实现农业可持续发展。

（二）从我国农业保险发展轨迹来看，农业保险与国家政策扶持呈高度正相关关系从1982年恢复农业保险至今近30年的发展历程来看，我国农业保险业务发展的状况与财政的扶持程度呈高度的正相关关系。1982至1993年，我国农业保险出现快速发展，保费收入从1982年的23万元猛增到1993年的8.6亿多元，年均递增127%。究其原因：就是当时国家财政对农业保险实行兜底的制度，即有政府的支持。而1993年以后，农业保险出现了全面萎缩，到2004年跌至低谷，保费收入仅为3.96亿元。究其原因：就是中国人民保险公司向市场化体制转轨，农业保险业务全面商业化，失去了政府的支持。2005年随后开始回升，保费收入由7.5亿元，快速上升至2010年的135.68亿元，原因在于国家出台相关财税支持政策，逐步实行政策性农业保险。

（三）从我国农业适应WTO需要，决定农业保险需要财税政策扶持在后WTO时代，传统的农业补贴政策空间和效力逐渐缩小，以农业保险为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。这意味着我国对农业的补贴政策和措施要符合WTO规则许可的“绿箱政策”，而农业保险属于世贸组织规则允许和提倡的，因而各国政府将扶持农业保险作为促进农业发展的有效途径之一。我国应积极借鉴国外经验，建立对农业保险的财税支持机制，通过支持农业保险来促进我国农业健康、持续的发展，以提高我国农业的国际竞争力。

二、我国财税政策扶持农业保险的现状及不足

目前我国财政在农业保险发展方面虽然给予了一定的支持，但远远没有达到人们的预期水平。需进一步增加政府对农业保险的有效引导和扶持。

（一）我国财税政策扶持农业保险的现状

本世纪以来，国家对“三农”问题的重视，使得农业保险制度成为社会热点问题之一，2004年随着国家开展农业保险保费补贴试点以来，财政对农业保险投入的品种、范围不断扩大，为农业健康、持续的发展及有效化解农业灾害风险发挥了重要作用。具体体现如下：一是进一步扩大了中央财政农业保险保费补贴的品种和范围，保费补贴提标扩面基本达到。自2007年以来，中央财政逐步扩大农业保险补贴范围。到2010年，农作物播种面积前27位的省份绝大部分得到中央补贴，已基本实现对我国粮食主产区和产粮大县的全面覆盖。中央财政对农业保险保费补贴品种已由最初的5类增加到14类，基本涵盖了我国主要农畜产品。二是中央财政对区域性特色农业保险保费补贴试点已开始实行。2010年，中央财政增加对区域性特色农业的保费补贴。中央财政已将天然橡胶、青稞、牦牛、藏系羊等区域性特色农业保险纳入补贴范围，补贴比例为40%，同时鼓励各地结合本地实际开展由地方财政支持的特色农业保险。三是加大了中央财政对中西部地区保费补贴力度。现行农业保险保费补贴政策要求地方财政提供配套资金，但中西部地区农业大省（市、县）多数财政实力较弱，补贴资金到位难，影响了保费补贴政策的实施，因此，2010年中央财政种植业保险保费补贴比例由最初的25%提高至东部地区的35%，中西部地区进一步提高至40%。初步统计，各级财政对农业保险保费补贴比例已平均达到80%，高于世界上许多发达国家的保费补贴比例。四是加大对森林保险的保费补贴地区。补贴地区：在现有江西、湖南、福建省基础上，增加浙江、辽宁、云南省内有条件、有能力的市、县先行试点。补贴比例：对商品林保险，维持现有保费补贴比例30%不变，对公益林保险，将中央财政保费补贴比例提高至50%。五是税收方面。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征外，同时对农业保险合同免征印花税。

（二）我国财税政策扶持农业保险的不足

1、财政对农业保险的支持项目少。目前各国财政对农业保险的支持项目主要有保费补贴、业务费用补贴、再保险支持以及其它费用补贴。但从我国目前政策性农业保险在各地区的试点来看。主要有保费补贴，且只对投保户进行保费补贴，并没有对经营农险业务的承保机构进行费用补贴。

2、补贴范围窄，覆盖面不全。虽然在2010年政策性农业保险已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。但区域性特色农业的保费补贴相对来说范围窄、覆盖面不全。如云南的烤烟、广西的甘蔗等当地经济发展和农民增收具有支柱作用的特色农业仍未纳入中央财政的农业保险保费补贴中。

3、县级财力落实中央财政补贴配套资金较为困难,影响了农业保险的覆盖程度。2009年,地方财政的补贴比例由25%降至20%,对于经济发达地区，这个补贴比例不存在问题，但是由于各地经济发展水平不一,特别是中西部比较穷的地（市）、县仍然面临着提供农业保险补贴资金困难的问题,出现了政府心有余而力不足的情况，影响了农业保险的顺利开展。4、农业保险的再保险机制尚不够完善农业巨灾风险(洪灾、旱灾、震灾等)是商业性保险公司很难独立承担和消化的，也并非单个的农业保险供给主体力所能及的，因此客观上需要强有力的再保险支持。2004年以来，针对各家农业保险公司对再保险的需求，在保监会的协调和指导下，中再集团以商业运作模式提供农业再保险。这是我国建立政策性农业保险再保险支持体系和巨灾风险转移分摊机制迈出的第一步。然而随着财政补贴品种的继续扩大，农业巨灾风险将不断累积。仅依靠中再集团一家所能提供的承保能力，已无法满足日益增长的农业再保险需求。中再集团总经理刘京生曾讲，没有政策支持和保护，中再集团的商业运作模式很难实现其持续稳定经营。

三、完善财税政策扶持农业保险的建议

（一）完善农业保险补贴政策

目前，中央和地方各级财政对农户给予一定的保费补贴，提高了农民投保的积极性。与此相对应，财政却没有给予保险公司任何补贴，这对于面临着高风险、高成本、高赔付率和经营技术上存在困难的保险公司来说，在一定程度上抑制了其开展农险业务的积极性。因此有必要对保险公司进行补贴。如：一是对农业保险机构在投保农业保险时给予一定比例的保险费用补贴。补贴资金来源于中央财政，补贴比例视情况而定。二是在经营初期对农业保险经营机构给予一定比例的经营管理费用的补贴。补助资金来源于中央财政，当农业保险费用积累到一定程度以后中央财政可以取消补贴。另外，进一步提高中央财政农业保险保费补贴比例，综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力，实行有所差别的保费补贴比例，对于中西部经济欠发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%；对于经济相对发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%。

（二）增加对区域性特色农业的保费补贴

特色农业代表了现代农业的发展方向，具有科技含量高、附加值高、效益高等特点，对于促进农业产业结构升级，加快增加农民收入具有重要意义。为推动和保障各地特色农业又好又快发展，中央财政应考虑对地方特色农业提供保费补贴支持，减轻地方财政配套和农业企业、农户的缴费负担。2010年中央选择了海南的天然橡胶等地区和品种特色农业提供保险保费补贴，但相对于目前区域性特色农业的保险需求，不论是保费补贴范围还是覆盖面都非常有限。因此，应进一步扩大区域性特色农业的保险补贴。目前还可选择一些对某地区经济发展和农民增收具有支柱作用的特色农业，如陕西和山东的苹果、云南的烤烟、广西的甘蔗等进行保费补贴试点，逐步扩大特色农作物保险业务覆盖面，为推动我国农业现代化，促进地方经济发展，保障农民增收做出贡献。

（三）取消市县财政保费补贴配套要求

农业大县具有较强的保险需求，但同时经济欠发达，财政资金紧张，承担相应的保费补贴存在一定困难，客观上造成了部分市县财政不能及时足额拨付保费补贴资金的突出问题。有的基层政府为减轻自身财政配套负担，限定农险业务品种和承保面，形成当地农民有愿望、有需求，而保险公司无法承保的矛盾，影响农业保险试点工作的顺利开展。因此，建议取消市县财政保费补贴配套要求，提高基层政府开展农业保险的积极性，进一步扩大保险覆盖面。

（四）建立巨灾风险专项基金，增强农险公司抵御巨灾风险的能力

巨灾风险是阻碍农业保险发展的重要因素之一。巨灾风险的发生往往会吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，严重冲击农业保险公司的财务稳定，危机农业保险的可持续发展，从而影响农业生产的持续与稳定。因此，为保障农业保险经营机构的业务发展，提升农业保险的覆盖面和保障水平，应借鉴国外经验，探索建立政府资金支持、保险公司自有储备、社会各界捐助的农业巨灾风险基金，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。为农业保险提供巨灾保障，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，从而进一步扩大保险公司的承保能力，实现农业保险的健康、可持续发展。农业巨灾风险基金的筹集是多渠道的，应主要包括：(1)国家采取财政补贴和财政拨款方式充实巨灾风险基金。(2)从农业保险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中，抽出一部分充实到巨灾风险基金。(3)将农业保险公司税收减免部分，防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应部分等几个方面的资金整合起来，充实到巨灾风险基金。(4)由政策性保险机构在资本市场上发行一定数量的巨灾风险基金债券，采取融资的方式引进资金，提高巨灾风险基金储备能力。

(五)充分发挥税收对农业保险的推动作用

农业保险经营主体如果要获得一定的收益，那么，政府就应该对农业保险实行一定的税收优惠以减轻其经营负担。而目前我国只对种、养两业险免征营业税和印花税，没有其他的优惠措施。因此，为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的能力，建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠：

1.对保险公司经营的政策性农业保险业务，扩大免征范围，除了免缴营业税外，还免征或减征一定比例的企业所得税，以有利于经营主体增加准备金积累，降低农险费率，提高农民保险费的支付能力，以此扩大农业保险业务的利润空间，提高保险公司拓展业务的积极性。另外，可考虑适当下放有关农业保险业务的税收减免权限，对农村营业员减免营业税和个人所得税等。

2.对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返，返还部分用作公司农业巨灾风险补偿的积累，实行专户管理，专款专用，从而提高农业保险经营主体的偿付能力。

3.对农业再保险提供税收优惠。具体来说，即对农业保险再保险业务实行减免营业税、企业所得税，将所减免的税收直接转入农业再保险费的收入中去。在可能的情况下，还可以对提供农业再保险的保险机构的其他业务实行适当的税收优惠，以吸引和支持保险机构提供农业保险再保险支持，增强国内再保险机构的经营实力。

4.还可因地制宜，从流通环节适当征收农产品保险税、费，以补充农业保险基金，鼓励农业保险的有效发展。