国外农村养老保险模式分析

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一、前言

国际上对于“人口老龄化”的定义是：当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%时，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。[1]而我国在2000年已步入人口老龄化社会。此外，根据《2006年中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》对我国人口老龄化发展进程的官方推断：2001—2020年为快速发展阶段、2021—2050年为加速阶段，所以减缓人口老龄化任重而道远。[2]同时结合2017年的人口数据，截至2017年年末我国人口总数为139008万人，其中60岁以上的人口达到2.4亿，占比17.3%。再次验证了我国人口老龄化现象非缓反增，且有继续增长趋势。因此，在这种背景下探究已逐渐成熟的国外农村养老模式，完善我国养老保险制度是应然之举。

二、国外农村养老保险制度模式的划分

目前学术界一般将国外农村养老保险模式按两类标准进行分类。（一）第一种分类。以养老金私有化和主体投入程度为标准，将现行国际农村养老保险制度分为四种模式。（1）“援助资助者”模式。强调农村养老保险中的个体责任，政府和社会力量仅作为补充，该模式以德国、日本等国为代表。（2）福利型养老保险模式。主张全体公众平等，国家普惠，在制度设计上无“城乡”之分，一律平等看待，该模式以英国、瑞典等国家为代表。（3）自我投保模式。讲求农村养老保险制度与家庭养老相结合，基金来源于社会组织和个人，政府仅提供政策优惠，该模式以新加坡等少数亚非国家为代表。（4）养老金私有化模式。基金来源全部由个人承担，自主选择基金管理公司进行运作管理，盈亏由个人承担，政府不再负责，该模式以智利等国为代表。（二）第二种分类。按照农村养老保险资金制度目标、筹集发放、管理运作等标准将农村养老保险制度模式归纳为三种模式。（1）以德国、日本为代表的“社会保险型”养老保险模式。（2）以瑞典、加拿大为代表的“国家福利型”养老保险模式。（3）以新加坡、智利为代表的“储蓄积累型”养老保险模式。[3]值得关注的是，第一种模式划分虽考虑到不同国家之间的差异，但是划分依据标准口径较小，在实际运用中不具有研究操作性，所以学界多采取第二种划分方法。

三、国外农村养老保险制度模式的比较分析

（一）社会保险型农村养老保险模式。作为国际养老保险主流模式，社会保险型的农村养老保险模式与城镇养老保险制度一样被各国广泛采用，成为国民社会保障体系的重要组成部分。该类农村养老保险模式的发展，是基于学界普遍认同的农村养老保险必须由家庭养老向社会养老过渡这一基本假设和论断演变而来的。其模式的实现方式可以归纳为两种：一种是考量农村与城镇的二元差异，针对农村现实状况单独设立独立性质的养老保险制度;另一种则是不考虑城乡差异，直接将原有的城镇养老保险方式延伸至农村地区，在制度适用性上主张无差别对待，这一类型类似国民年金型的设计。社会保险型农村养老保险模式的主要特征有以下几点。其一，将养老金标准与收入和缴费时间长短相结合，遵循“援者自助”原则，强调参保个体的主体责任，国家和社会力量予以适当补充支持，在实际操作中，采取“个人+政府”缴费模式，由个人分担大部分缴费金额，少部分由政府进行补贴。其二，将现收现付与积累制相结合。其三，养老金的领取条件和前提是以参保个体达到适当缴费年限满足法定年龄为具体参照。这一特征在德国和日本的养老保障制度中最为明显。德国作为社会保障的早期建立者，其农村社会保障制度经过漫长的历史发展，时至今日已然成为农村养老保险制度的典范和样本。[4]日本作为农业发展比较先进的国家，其保险模式受到国内文化传统和经济发展的深刻影响，独特的发展模式造就了其多支柱的农村养老保险体系（见表1）。（二）国家福利型农村养老保险模式。国家福利型农村养老保险模式发轫于第二次世界大战后的英国，于20世纪五六十年代走上发展快车道。[5]该模式的理论渊源来自早期福利学派，主张国家和政府在农村养老中应发挥不可推卸的责任和义务，在政策设计原则上奉行公平均等的价值定位，倡导“从摇篮到坟墓”的全方位长时限的保障理念，将消除贫困和促进收入均等化作为政策实施的主要目标，因此在这一模式下，农民与其他国民一样享有全面普惠的养老待遇，享受社会养老保险待遇成为公民的普遍资格和权利。尤以瑞典、加拿大等实现全民型农村养老保险模式为代表，但也有一些经济条件不是很发达的国家，只针对特殊老年贫困群体实施的农村养老保险模式，如斯里兰卡、南非等发展中国家。国家福利型农村养老模式具有以下特征。其一，养老基金筹集来源主要依靠税收，由政府支付大部分基金费用，参保个体基本不缴纳或者缴纳少量的保险费用。其二，实行“现收先付”制，即隔代供养。其三，设置统一的社会保险经办机构，参保者按比例定期领取养老金。该模式的典型代表是瑞典和加拿大（见表2）。（三）储蓄积累型农村养老保险模式。储蓄积累型农村养老模式也称强制储蓄型模式，肇始于20世纪50年代的新加坡，1955年新加坡政府颁布《中央公积金法令》，标志着这一养老保险模式正式确立，此后发展日臻成熟，逐步被智利、阿根廷等拉美国家所采取推广，作为这些国家实行国有经济私有化改革的一部分，成为主流的农村养老保险模式之一。[6]在储蓄积累型农村养老保险模式下，参保人员拿出一定比例的工资作为参保基数投入到个人账号中，养老金待遇由个人账户的积累额决定，参保人有权自行选择合法的基金管理公司，政府只是作为监管方，对资产配置进行严格限制。[7]其中智利模式相较于新加坡模式最大区别在于其基金管理公司的主体是私营的、分散的，学界将其称为分散的管理模式，这种市场化的选择模式既取得了制度的经济外部性，也使基金得到了经济成长带来的福利，取得了可观的投资回报率。相较于国家福利型的国家主导，社会保险型的国家与个人混合参与，储蓄积累型农村养老模式具有以下特征。其一，该模式主要强调个体责任，采取个人账户的模式，国家不进行投保资助，不负担保险费，仅给予一定的政策性优惠，只承担最低养老金和基金最低回报率的补贴。其二，该模式私有化和市场化程度较高，参保人员可以自主选择基金公司进行相关运营管理并进行投资决策，到期领取比例收益，近似一种个人理财方式。其三，政府虽不参与具体运营，但行使严格的监管职责，并在其中发挥兜底作用。以下对典型国家新加坡和智利做具体分析（见表3）。资料来源：由笔者根据文献分析整理。

四、启示

综合国外三种养老模式来看，各有千秋，有鲜明的差异性和适用性。其中社会保险型农村养老保险模式保费来源较为多样，现收现付的方式运行程序方便、快捷，充分发挥了社会组织的决定性作用。国家福利型农村养老保险模式比较强调政府责任，由政府一揽子管理，目前而言是养老待遇最好的模式，但从长远考虑，对个人而言享受福利的同时或许会加重福利依赖，对政府也会加重财政负担。储蓄积累型农村养老保险模式不以国家财政为依托，但养老金保值增值较为困难，也易受通货膨胀影响。结合我国的实际情况，如何扬长避短选择适合我国国情的养老保障模式可做以下几个方面的探讨。（一）注重政府引导在农村养老保险制度中的基础作用。国外养老保险模式中，政府从法律制定到组织运行都实行全权管理，并包揽了组织运行、2020年第3期总第27期资金支持、监督管理。我国也应从服务型政府建设的要求出发，积极发挥政府主导作用，切实关心农村居民的养老保险问题，针对农村养老保险的迫切性、复杂性，应分步推进、渐进实施改革。首先，从源头上完善相关法律法规，创新发展养老保险模式。其次，加强监督管理力度，引入专业化人才。当前我国农村养老保险制度实行的是属地管理原则，各地区的农村社区基本都是由村委会的财务管理人员兼职负责管理当地居民养老保险费的缴纳等事宜，缺乏专业管理和引导，今后应注重农村地区社会保障方面的人才补充，从而更好地提升政策实施效果。最后，各地政府要应时而变，结合当地在农村居民养老保险方面存在的新问题，不断改进服务，如关于失地农民的养老问题相关地区应积极应对，从而使“老有所养”真正得到有效保障。（二）强调市场介入在农村养老保险制度中的关键作用。综观各国农村养老保险模式的情况，多是以公共养老金为基础，引导个人参与，并以社会救助为辅，多种形式相辅相成，有效防范养老风险。例如，日本有专门的法律规定允许金融机构和社会企业建立商业性的养老机构，同时养老金也有专业的投资公司进行打理，让公众可以享受多样化的养老福利，使养老市场变得积极活跃，取得了显著的成效。我国新型农村养老保险制度，虽明确规定了养老基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，但在实际运行过程中集体补助较少，多是由政府和个人所负担，基金管理也是由政府包办。今后应建立科学有效的基金筹集机制，调动社会组织和企事业单位参与农村养老基金筹集工作的积极性。同时也要努力探索养老基金保值增值的新表3储蓄积累型农村养老模式典型国家制度分析新加坡中央公积金制度智利农村养老制度建立时间1955年1980年法律依据《中央公积金法令》（1955）《养老保险法》（1980），1981年制度改革参保对象全体农民自愿参与资金来源完全由个人缴纳，采用两级账户管理完全积累，由个人承担，国家仅提供政策性优惠待遇给付养老公积金占有公积金总额10%，55周岁及以上才能领取达到法定的退休年龄（60周岁）才能领取运营管理个人自主选择的养老基金管理公司，政府设有专门机构进行监管途径，如可尝试性地实现养老金的多元化投资，鼓励开展养老金入市交易，发挥市场机制在农村养老保险制度中的作用。

[参考文献]

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[5]贾晋文.英国社保体系的困境[J].人才资源开发,2012(2):66-67.

[6]王兰芳,黄亚兰.强制储蓄型养老保险:针对农民工流动性的设计[J].人口与经济,2010(2):55-59.

[7]董丽光,赵亚华.随机利率下新农保个人账户养老金积累金额精算模型研究[J].民营科技,2016(11):187-188.

作者:刘亚男 张凯 潘红宇