政策性森林保险发展探析

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森林保险是国家从宏观经济利益出发，为森林产业实施保护政策而开办的保险，其所具有的准公共物品、外部性和信息不对称等特点，决定了只能实行政策性森林保险。政策性森林保险是政府提供保费补贴，保险公司不以营利为目的，对森林和林木及其产品进行的保险[1]，投保的可以是国有林业生产单位、集体所有制合作林场、林业股份制企业以及林业专业户、重点户等。政策性森林保险是集体林权制度改革的一项重要举措，是降低林业生产者的风险，增强林业生产者抵御风险能力的一项措施。贵州省政策性森林保险的推行时间较晚，通过这几年的发展取得了一定的成绩，但也存在许多问题。本文拟对相关问题进行探讨，以抛砖引玉。

一、贵州省政策性森林保险的必要性

贵州省有较为丰富的森林资源，截至2016年底，全省林地面积达到880万公顷（1.32亿亩），全省森林面积达到863.22万公顷（1.29亿亩），森林覆盖率达到52%，森林蓄积为4.01亿立方米。贵州省的森林面积虽占地较广，易进行林业生产，但是在林业生产过程中会面临干旱、冰雹、暴雨洪涝等自然灾害，并且生态承载力低、生态环境脆弱[2]，急切需要保险作为规避风险的方式。通过分散自然灾害对林业生产的风险，森林保险已成为提高林业生产抵御风险能力的有效措施。森林保险可以保护林农的利益，使林农通过森林保险获得一定的经济补偿，从而弥补自然灾害带来的损失，使之迅速恢复生产，贵州省政策性森林保险业务的开展为促进林农民增收提供支持。例如，2015年黔西南州的保险机构结合评估给林农造成的损失进行理赔，已理赔资金1432万元，贵州省2016年保险公司向林农赔偿1730万元。林农获得的赔偿可以用于其他农业生产活动，从而为其增加收入。

二、贵州省政策性森林保险发展的现状

第一，贵州省政策性森林保险发展的情况简介。从2013年开始，贵州省全面推行政策性森林保险，主要险种是火灾保险，以承保公益林、商品林为主，其后逐步扩大到经果林。贵州省政策性森林保险每亩保额为500~1000元，林木火灾险保险费率不超过2‰，综合险保险费率不超过3‰。公益林保费全部由各级财政补贴；商品林保费各级财政补贴80%，投保人承担20%。国家和省级自然保护区及省属林场统一实施林木综合保险。林农购买综合险，商品林一亩每年最多只需交0.6元保费，在保险期内，因自然灾害导致被保险林木受损的，根据受损程度可获承保单位500~1000元的赔偿[3]。2013年贵州省政策性森林保险投保面积7173万亩，保费达1.7亿元；2016年全省森林投保面积5500万亩，保费达1.6亿元。第二，贵州省政策性森林保险的运行。贵州省政策性森林保险政策性较强，利益主体之间的关联性强，需要政府与其他利益主体的配合，因此需要按照政府引导为主、林业生产者自愿参保、保险承办机构负责的原则，采用兼顾林农缴费能力、财政补贴能力、承保主体风险承受能力和低保额、低保费、保成本的运行模式。县财政部门负责本级财政负担的保费补贴资金的收缴、分配、结算等管理工作；林业部门组织对灾害防控，协助保险公司做好事前的保险风险评估及灾后查勘定损和宣传引导工作，协同组织相关生产经营者投保；保险公司对承保、理赔服务和普及保险知识等需要加大投入力度[4]。如黔西南州2017—2018年度政策性森林保险工作由州林业局牵头负责，州财政局、州政府金融办配合，州平安保险、州人寿财险、州人保财险、州太平洋财险、国元农险5家公司具体组织实施，共同做好政策性森林保险业务工作。第三，贵州省政策性森林保险的赔付情况。2014年1月31日，毕节市七星关区阴底乡箐口村野鸡林场发生重大森林火灾，人保财险贵州毕节分公司支付赔款80万元；2014年，安顺市森林保险赔偿金额为291.29634万元；2015年1月27日，桐梓县林业局和中国平安财产保险股份有限公司为桐梓县柏箐自然保护区支付森林保险理赔金6.9万元；2016年贵州省森林保险的保险赔偿金额为1730万元。以上数据虽不能完整反映全省政策性森林保险的赔付情况，但说明了森林保险的赔付处于稳步发展阶段，体现了各保险公司对森林保险赔付的较高积极性。

三、贵州省政策性森林保险发展存在的问题及原因

（一）存在的问题。1.林农参保主动性不高。2013年，关岭县政策性森林保险投保面积共计76.4万亩，其中商品林0.6万亩，公益林75.8万亩；2013—2014年，安顺共投保森林面积438.53424万亩，其中公益林面积433.451222万亩，商品林5.083019万亩；2016年湄潭县公益林投保面积为122.008047万亩，商品林投保面积为20.040649万亩；2017年，松桃县投保的森林面积共263.89万亩，其中公益林176.95万亩，商品林86.94万亩。从上述数据中可知，商品林的投保面积在森林投保面积中占比小，由此得知林农对森林保险的参保积极性不足。2.保险险种单一。当前贵州省政策性森林保险产品只有政府主导的公益林和商品林火灾险和综合险两个品种，不能满足林业生产经营者的需求，例如2016年湄潭县森林保险的险种只有政策性森林综合保险，2017年黔西南州的森林保险险种就包含火灾险和综合险两类险种，在林业生产经营中，林木因霜冻、干旱、泥石流等灾害所引起的林木损失还没有相对应的险种，林农投保的可选范围被局限。3.保险理赔时间长。从林业发生灾害至赔款到户耗时长，在发生保险责任事故时，被保险人并不能完全明确其所受的损失是否属于保险理赔的范围，需要时间去确定，现场勘验需要的时间长；被保险人索赔赔偿时，需要提交的索赔单证多，所需的单证包括保险单正本、投保清单、保险凭证、出险通知单和损失清单、其他相关技术材料、投保人和保险人所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度有关的其他证明材料等。以上内容反映出保险理赔过程中理赔时间长，需要的资料多，从而使森林保险理赔所需的时间长。（二）原因分析。1.林农保险意识薄弱。贵州属于欠发达地区，林农观念落后，不易接受新鲜事物。很多林户知道在林业生产过程中可能存在损失，但由于对森林保险的理解不够全面，对购买森林保险的必要性和紧迫性认识不足，认为灾害不太可能发生，缺乏长远的林业风险预防概念，也缺乏保险的意识，以至于林林农无法意识到森林保险会给他们带来的好处。因此，加大林业保险知识的宣传力度，已成为当前贵州省森林保险工作的重中之重。2.保险人员缺乏完整的森林保险知识。贵州省保险机构中的业务人员对财产险和人身安全险等保险的拥有完整的业务知识而缺乏对森林保险的专业知识，原因在于保险市场中对森林保险的需求没有对财产险和人身安全险的需求大。森林保险主要是针对林木的保险，并不是所有人都对林木有保险需求，从而导致保险人员缺乏森林保险的相关知识。在此基础，不可能开发出具有特色的森林保险险种。在此背景下，若需要扩大森林保险的险种必须对贵州省的保险业务人员进行系统的森林保险业务知识的培训。3.森林保险理赔程序复杂。首先，森林灾害发生之后，查勘人员到达现场，并查勘灾害发生的情况时，要按照有关技术规程和标准，对受影响地区的位置、范围、面积、损失程度等受灾情况进行全面调查，并根据权限及时逐级上报灾害损失情况，这一过程导致查勘的时间长，从而增加了理赔的时间。其次，贵州省现有的森林保险理赔人员，大多数不具备专业的理赔知识和能力，缺乏正确判断投保人提供的凭证的能力，导致林农认为森林保险的理赔程序复杂而困难，进而也影响了林农投保的积极性。

四、促进贵州省政策性森林保险发展的对策建议

第一，强化宣传服务。为提高贵州省林农参保的积极性，增加林农的保险意识，有必要在全省范围内开展广泛、持久、深入的林业风险和保险宣传工作，使林农对森林保险的性质、功能、投保和赔付方式有一个更深入、更全面的了解，引导林农树立风险意识，逐步提高林农的保险意识，增强风险防范的主动性。各级林业主管部门要充分利用广播电视、报刊杂志、互联网、手机等媒体，深入农村，增强对森林保险的政策法规、重要意义、保险程序及理赔服务的宣传，提高林农和林业生产经营者的风险意识和保险意识，引导林业专业合作组织、林场、企业和大户带头参与森林保险投保，鼓励在整个区域推进，提高人们的参保率。保险公司应切实发挥森林保险经营主体的作用，不能仅依赖林业部门拓展业务，要主动开展各项保险业务，加强政策宣传，使用横幅、电视、户外广告、宣传册等媒介，对一些大型的森林保险赔付现场进行跟踪报道。通过举行森林保险的基础知识讲座、森林保险的公益广告、进村入户宣传等多种方式普及并增强林农的保险意识，鼓励林农积极主动投保。第二，丰富保险人员的专业知识。贵州省缺乏特色的森林保险，原因在于保险人员缺乏相应的专业知识，因此，加强保险人员的专业知识是迫在眉睫的事情。保险公司应高度重视引进森林保险专业技术人员，特别是具有丰富林业知识和熟知森林保险业务开展的技术骨干，必须吸引他们进入森林保险行业。引进森林保险专业技术人员能够促进贵州省政策性森林保险的发展，并且专业技术人员能够基于贵州省政策性森林保险的实际情况制定出适合贵州省的森林保险险种。同时，对贵州省的保险业务人员进行系统的森林保险业务知识的培训。第三，完善森林保险理赔程序。针对目前存在的理赔慢的问题，建议省林业厅、各家保险公司联合出台具体的、可操作性强的森林综合保险理赔办法，对森林火灾、病虫害等不同灾害、不同树材种制定详细的受损赔付标准、赔付时限、理赔所需材料，保证林农合法权益。如对森林火灾与病虫害等灾难性灾害，可采取现场理赔方式，简化理赔手续，增强林农对政策性森林保险的信任。有必要培养一批既了解林业专业技术和保险又了解林业专业技术和法律的复合型评估人才，从而减少林农的不安全感。第四，继续健全和完善政策性森林保险制度。贵州省政策性森林保险要能持续健康发展，必须健全和完善政策性森林保险制度。贵州省应结合林业生产的特点和森林保险发展的实际情况，健全和完善相应的规章制度。根据贵州省的实际情况，根据中央政策性森林保险的基本规则，制定出适合本省发展的政策性森林保险实施制度，并规定制度中具体的实施细则和执行方案。

作者:张遵东 单位:贵州大学马克思主义经济学发展与应用研究中心