存款保险制度效应分析论文

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一、存款保险的定义和发展特征

存款保险制度就是利用保险的方式,对存款者的利益进行保护,从而保障金融系统稳定的一种制度安排。具体而言,经营存款保险的保险机构按一定的标准,向吸收存款的银行或其他金融机构收取保险费,并建立保险基金,当投保的银行或金融机构因遭受合同约定的风险事故,而无法满足存款人的提款要求时,保险机构则根据合同约定数额支付保险金,这便是存款保险制度的一般做法。

存款保险最早产生在美国。1929-1933年的大危机期间,由于恐慌性的挤兑,美国大概有9096家银行破产,广大存款者的利益和信心受到了极大的打击。在这种背景下,美国国会于1933年迅速颁布和实施了《格拉斯-斯蒂格尔法》(Gass-SteagalAct),并建立了世界上第一个存款保险机构——联邦存款保险机构(FederalDepo-sitInsuranceCorporation,简称FDIC)。自FDIC建立以来,美国银行系统的存款安全得到了极大的保障,银行因为挤兑破产的概率明显下降。美国存款保险制度的成功,也促使越来越多的国家开始采取这一制度。目前,全球共有67个国家正式采取了存款保险制度,其主要发展特征如下。

1.存款保险机构的治理结构。实行正式存款保险制度的67个国家中,有38个国家的存款保险机构属于政府机构,13个属于私有化组织,16个为官方与私人的混合体。在许多国家,财政部和中央银行作为重要的出资人,是董事会的成员之一,参保的存款机构也有董事会代表。

2.存款机构加入的方式。绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的方式。在67个正式存款保险体系中,只有15个采取自愿加入的方式,其中主要是私人存款保险机构。

3.存款保险基金的筹资安排。实行正式存款保险制度的国家,都设立有存款保险基金。正常情况下的存款保险基金来源有:(1)初始出资,即由财政部和中央银行出资以及成员机构一次性的入会费;(2)常规以及专项保费,即向受保机构定期征收的一定比率的保费;(3)保费的投资收益,一般是投资政府债券的收益;(4)清算倒闭存款机构而回收的资金。

4.存款保险的范围。在现行的存款保险体系中,只有日本、奥地利等少数国家把境内的外国银行分支机构排除在存款保险体系之外。对于本国银行在境外的分支机构,除德国、日本、意大利等少数国家提供存款保险外,一般不对其提供存款保险。

5.存款保险的种类。一般包括活期储蓄和定期存款,通常将同业存款、内部人存款和外币存款排除在外。在67个正式的存款保险体系中,9%承保所有类型的存款,29%承保大多数类型的存款,41%承保某些类型的存款,21%承保主要的居民存款;明确不被承保的存款类型有外币存款(27个国家)、非法存款(15个国家)、除居民存款外的所有其他存款(18个国家)。

6.存款保险的保护程度。大多数国家实行部分保护的存款保险。迄今为止,只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险,而且除土耳其外,其他国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡性安排。

二、存款保险制度在社会经济金融体系中所发挥的作用

1.维护存款者的利益和金融秩序稳定。存款者较吸收存款的金融机构而言,处于信息劣势一方。存款者由于不了解存款机构对其所存款项的用途如何,也就不可能对银行的存款经营策略进行监督。有些银行或金融机构之所以敢于对储户的存款随意利用,如为低效政府企业提供低息甚至无息贷款等等,是因为政府对储户的存款采取了隐性的保险。但随着市场透明度的逐渐提升,政府的隐性保险越来越难以实行,存款者的利益就越来越受到威胁。另外,由于宏观经济波动具有很强的周期性,当经济处于低谷之时,整个社会的经济信用受到大众的质疑,银行等吸收存款机构会面临很大的挤兑压力。这时,资金实力较弱,或者周转资金不足的银行和金融机构便面临着破产的威胁。存款保险制度能在很大程度上维护存款者的利益免遭上述两种风险的影响。一方面,存款保险机构有权对其所受保的银行和金融机构财产的使用进行监控,提出风险提示;另一方面,一旦市场出现挤兑,存款保险机构能够通过其背后带有政府性质的或自身不断积累的大量资金,对出现挤兑的投保银行和投保存款按照协定进行偿付,避免银行和其他金融机构倒闭对存款者造成的沉重打击。

2.减轻政府在银行倒闭过程中所承担的责任。如前所述,存款保险制度能够在一定程度上缓解银行和金融机构面临的挤兑问题,但它不可能彻底避免银行和其他金融机构的破产。如果没有存款保险制度,一家超大型银行或金融机构的倒闭,将有可能引起整个社会的动荡。对此,政府必须全盘买单,否则后果不堪设想。为完成这项艰巨的任务,政府必须拿出大笔的资金,其来源不外乎于纳税人的税金和开动印钞机所增发的钞票,这会使政府的财政、货币职能混乱不堪,难以招架。通过设立存款保险,破产金融机构巨额债务的偿付工作很大程度上会从政府转移至存款保险机构,大大减轻政府的压力。

3.提高金融监管水平。因为存款保险机构对银行和其他金融机构出现风险时承担保证支付的责任,其必然会认真地履行其职责,对投保银行的日常经营活动进行必要的监督和检查,以确保各银行合规、稳健的经营。由于其着重于事前防范而不是事后处理,因此可作为一国中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源,从而有助于金融监管水平的提高。

三、存款保险的制度缺陷

1.存款保险的逆向选择。如同所有的保险一样,存款保险也存在着逆向选择的问题。在某一既定的费率水平下,经营能力较差的银行可能会接受这一费率,积极参保;而经营能力较强的银

行由于能够抵抗更大的风险,可能不会接受这一费率,拒绝参保。由于参保的银行和其他金融机构的经营能力越来越差,赔偿概率越来越大,存款保险公司便会进一步提高费率,形成一个恶性的循环,这便产生了逆向选择问题。在这种情况下,存款保险公司的保费赔偿支出明显加大,其经营风险大大提高。

2.存款保险带来的道德风险。比逆向选择更为糟糕的是这一制度带来的道德风险。吸收存款的金融机构通过进行存款保险,可以转移其存款的经营风险,但也提高了其经营成本(交纳保费)。在经营风险得到有效控制的前提下,参保机构会将存款投放到风险更大的渠道,如股权投资等,以期获得高额利润来扩大收入和弥补由于参加存款保险带来的经营成本的提高。这就加大了银行和其他金融机构经营存款损失的可能性,也使得存款保险公司不得不面对更高的理赔率。

3.存款者的监督作用弱化。在采取存款保险制度之前,尽管存款者很难直接监督和参与银行对其存款的运用决策,但在银行和其他金融机构的经营决策失误面前,存款者也可以采取类似股票投资中“用脚投票”的措施。如若存款所在金融机构经营不善,存款者可以提前取出存款转投他行或转作他用,这也从一定程度上强化了吸收存款金融机构的风险意识,促使其提高经营效率。采取存款保险之后,存款保险行会加强对存款机构的监督,存款者出于对存款保险行的信任,不再发挥“用脚投票”的主动监督。但存款经营机构和存款保险行之间的监督远不及存款者的监督那样直接,这就是说,存款保险制度在一定程度上又弱化了存款者对经营存款的银行和其他金融机构的监督。

四、消除存款保险负面作用的政策建议

从以上的分析中可以看出,存款保险制度确实能在很大程度上保障存款和整个金融系统的稳定。但任何制度自身都难免会带有一些负面作用,存款保险制度也是如此。存款保险政策的实施者,从整个金融系统稳定的全局出发应当坚定不移地执行这一政策,但政策当局在制定、实施存款保险之前,必须先将其负面作用降至最低。

1.制定不同的存款保险费和承保范围。存款保险行可以通过对银行和其他金融机构的存款风险进行细分,根据风险和收益的匹配原则,制定不同的承包范围和不同的保费水平和赔偿比率供投保人选择。一般经营能力差的存款经营机构会选择较大的承包范围,同时承担较高的保费。从信息经济学角度看,这属于诱导性信号显示。存款保险行根据参保机构的选择能够较为合理地诊断出其经营能力和出现理赔的概率,对经营能力差的参保人收取较高的保费以抵偿部分可能的理赔风险;另外,存款保险行可以加强对这类经营能力差的参保人的监督管理,这无疑可以在很大程度上消除逆向选择的不良后果。

2.建立一套银行和其他存款机构的风险评级体系。通过建立存款机构的风险评级体系,存款保险行能够对其采取差异性的收费。这方面做的最好的当属联邦储蓄保险公司。美国FDIC在CAMEL评级制度基础上,开发出了一套存款风险评级体系。FDIC将风险分成良好、充足和不足三大类,然后把每大类分成三个小类,即得到一个3X3的风险矩阵。再根据各个存款机构的历史经营业绩、风险出现频率等指标将对其进行评分,根据得分把这些存款机构归入上述9大类中,执行相应的保费标准和监督力度。建立并应用存款机构的风险评定体系,从原理上与上述第一项政策一样,都可以在很大程度上消除逆向选择问题。并且,风险评级体系属于事前防范,可以在有关存款机构投保前确定其经营风险水平,“因材施教”。

3.存款机构道德风险的防范。在存款保险制度下,存款机构的道德风险是可以通过存款保险行的监督得到解除的,但问题也就出在存款保险行和存款机构之间。一些存款保险机构的从业人员为了获得或扩大保费来源,会疏忽对参保存款机构的业务经营管理,放任其对所吸纳存款的肆意操作。因此,要克服这一弊端,应当从存款机构和存款保险从业人员两方面入手,一方面加强对存款机构经营的监管,另一方面强化存款保险机构的监督意识。

4.强化存款者的风险意识。存款保险的负面效应尽管不利于对存款机构的监督和激励,但也对防止挤兑现象的产生、维护金融体系的稳定有积极的作用。但是,有关部门不能因此放弃这方面的努力,因为存款者对存款机构的监督是最为直接有效的。需要让存款者知道,一家存款机构对其吸收的存款进行了保险,并不一定代表着风险发生时,其存款可以得到全部的赔偿。大部分国家的存款保险制度将存款人的索赔放在首位,但当保额不足以弥补这部分损失的时候,银行的破产清算不可避免,存款者最终还是要承受一定的损失。

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