保险反贫困效应与长效机制探讨

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2020年11月23日下午，贵州省政府宣布紫云县等9个县退出贫困序列，这标志着我国832个贫困县顺利实现全部摘帽，脱贫攻坚的决战取得了胜利。自改革开放以来，我国致力于治理贫困，保险作为重要的金融工具，在赢得脱贫攻坚这场战斗中发挥着不可替代的作用。目前，我国基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，更有大病保险、农业保险等政策性和商业性保险共同为巩固脱贫成果保驾护航。与此同时，我国的贫困治理工作重心将发生转移，从原有的消除绝对贫困，逐渐转向关注相对贫困，并致力巩固脱贫攻坚成果，加强返贫风险防控，促进农民内生动力，探索脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的道路。自我国脱贫攻坚事业启动以来，保险在反贫困领域的研究和运用不断突破，保险扶贫的作用也逐渐得到重视。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中，再次提出众多与保险相关的政策性建议。然而，关于保险反贫困的具体减贫效应缺少深入分析，并亟需对保险反贫困长效机制的建立进行整体性探索，推动脱贫攻坚对接乡村振兴。本文从保险扶贫的路径出发，具体分析保险在反贫困的作用过程中产生的三种效应，实证保险在消除贫困的新阶段仍可积极发挥作用，并在以乡村振兴为背景的新目标新形势下构建较为全面的保险反贫困长效机制。

保险反贫困的实现路径

保险作为风险补偿的重要金融工具，逐渐在反贫困领域突显自己独有的作用。几十年来，我国在不断探索保险作用反贫困的多种路径和方法，在“政银企户保”多方参与及政策型保险和商业性保险的共同运作之下，产生了显著的减贫效应。结合现有研究，从生活和生产两个视角来看，可总结为三条主要路径。一是保险满足民生需求。我国致力完善健全的社会保障体系，2020年我国基本医疗保险已覆盖13亿人，但重大疾病仍是低收入户致贫和返贫最主要的因素之一。当基本医保难以承担医疗支出时，大病救助保险和补充医疗保险及时弥补缺位，对贫困人口实现兜底救助。此外，各种教育保险、住房保险、巨灾保险全方位补充保障体系，提高农村生活质量，完善扶贫框架。二是保险保障农业生产。贫困地区多为地理环境差或自然灾害多发地区，脆弱的生态结构和自然灾害为农业生产带来风险，农业保险为农村风险保障做出了重大贡献，可有效分散生产经营风险，保障农户具有较为稳定的收入来源。同时，商业保险机构可针对地方特色农产品，或农产品价格和设施开发普惠保险产品，促进发展地区内生动力。三是保险结合信贷体系。贫困地区普遍存在资产结构单一、信贷风险高、抵押物缺乏等信贷问题，以至于低收入人口贷款难、贷款贵，是影响农村企业发展、扩大农业生产规模的阻碍。保险结合农村信贷体系，推出小额贷款保证保险、农业保险保单质押等服务或产品，使贫困户信用等级得以有一定程度的提高，从而降低贫困户的贷款门槛，创造自主创业脱贫可能，推动扶贫开发由“输血”向“造血”转变。

保险反贫困效应

根据保险反贫困的路径研究，保险实际作用优势主要在于三点，一是在基本社会保险难以弥补生活开支时及时补偿缺口，二是政府可以较少的保费补贴获得可观的保障效率，三是保险业的第三方参与将反贫困的作用点逐渐从事后补偿转移到事前预警。由此，本文概述三点保险反贫困的具体效应为杠杆效应、补偿效应、预警效应三方面，并加以分析实证。

一、杠杆效应

保险之所以作为社会和谐发展的重要“稳定器”，是因为在保障农户基本收入并转移风险的同时，保险补贴金额具有“放大器”的作用，充分发挥了杠杆效应。以政策性农业保险为例，2019年,全国农业保险保费收入672.48亿元,保险保额38061亿元,中央政府保费补贴265.59亿元，保险赔款及给付527.87亿元，中央财政保费补贴比例占39.5%，赔付比例达78.5%。换言之，中央政府补贴265.59亿元即获得38061亿元保险保障，杠杆率达143.3倍。而2006-2019年间政府财政对自然灾害损失的救助率低于8%，平均救助率仅为4.3%。2019年受灾经济损失约为3270.9万元，而自然灾害生活救助仅为140.9万元，救助率4.3%。相较而言，保险的高杠杆率和精准性更胜一筹，可以有效地实现受灾人员的灾后赔付，对于贫困的阻断和预防有积极的作用。

二、补偿效应

目前，因病、因灾和因学三点是导致脱贫人口再返贫的主要因素，其中最主要因素是因病致贫。低收入户家庭成员一旦遭受重大疾病，医疗支出数额过大，其基本医疗保险报销和政府救助无法支撑全部医疗开销，且报销赔付不及时，难以实现脱贫。以南京市自费医疗补充保险为例，本调研组通过走访南京市浦口区自费医疗补充保险的受益人，以其中有代表性的四处街道共40户为例，该40户居民平均医疗支出超过11.6万元，经城乡基本保险和大病保险报销后，仍需支付平均约4万元医疗费用，高出40户的年均总收入35840.85元。而经过自费补充保险二次报销后，自费金额降至约25000元，每户仍有平均1万元以上的结余，可见保险能够通过补偿效应，及时填补社保缺口，兜底保障低收入户，达到精准防贫的作用。三、预警效应在保险扶贫的发展进程中，商业保险的有效参与，在丰富特色险种之余，有效地承担社会责任。政府通过与保险公司的合作，产生了不少优秀的保险防贫案例。以太平洋保险的“防贫保”为例，政府与保险公司在合作过程中，由政府根据辖区存在返贫可能人口数和人均出资金额设立防贫保障基金，结合当地人均可支配收入和国家贫困县标准两项指标划定防贫预警线，为因病、因灾、因子女上学等可能致贫的人员集体投保，保险公司负责辨别及赔付。江西大余县与太平洋保险合作实行“防贫保”，2019年此款防贫保险产品共发生赔付70次，总计赔款金额为53.94万元，获得保险赔付的人群结构如下：28户非高标准脱贫户、42户非贫低收入户。从成效上看，“两非户”因病、因学、因灾致贫返贫的可能得到了有效防止。此外，河北魏县也尝试“防贫保”的实施，在此过程中，全县共监测因学、因灾、因病、因产业、因就业防贫对象1.5万余人，其中1208人被纳入“防贫保”发放范围，总计赔付金额1667.43万元。近3年来，全县没有出现一例新增致贫返贫户。第三方保险公司的参与和政府部门的有效监控，逐渐将返贫发生时的救助提前为事前防范，有效实现返贫预警。

乡村振兴背景下保险反贫困长效机制构建

一、顶层设计构想

为助力我国脱贫攻坚工作顺利衔接乡村振兴战略，并适应我国高质量发展的速度，最终实现消除绝对贫困的目标，构建保险反贫困的长效机制，保险业要完善顶层设计。其一，保险业要与时俱进，更新理念。在新时期，保险业不仅要助力完善我国社会保障体系，继续扩大城乡居民基本医疗保险和基本养老保险的覆盖面，更要构建全方位的民生保障体系，从住房、教育、医疗等衣食住行的方方面面提高农村生活质量，同时发展巨灾保险以积极应对高自然风险地区的自然灾害。其二，“保险+”模式创新发展，改变了农村金融体系的单一性。更好地运用保险这一风险管理工具，激发以保险为风险保障核心的农村金融新活力，例如:保险融入信贷体系，进一步解决农村信用体系脆弱和农户贷款抵押难的问题；保险参与期货市场，保障农产品价格，可更一步激发农村经济活力。其三，构筑更为完善的保险管理制度体系。我国政策性保险的组织运作依赖各职能部门，缺少统一的领导协调，因此中央和地方、地方和地方的制度运行存在差异，缺乏总体规划。应建立统一的政策保险协调机构，研究政策性保险的理论、补贴、定价以及执行方案，构建权威大数据平台，制定中长期的保险反贫困发展战略，以协调各部门运作。其四，善于运用综合性技术手段。商业保险的参与是完善我国保险反贫困长效机制的重要参与环节，但医疗、住房、收入的数据不共享导致标准制定和具体赔付出现困难，因此急需构建大数据平台，完善相关数据的公示和共享，基于大数据设计区域化、差异化、阶梯化保险产品，合理定价。并精准监测返贫风险，通过技术手段推动保险业在反贫困领域的高质量发展。

二、参与主体和运行机制

“政银企户保”是我国脱贫攻坚时期的有效参与主体，即以政府为主导，保险机构和银行共同助力，使得低收入户摆脱贫困，农村企业持续发展，最终实现造血的高效联动。新时期，“政银企户保”依旧可以保障农村发展活力，同时也是参与构建保险反贫困长效机制的主体。

（一）政策执行机制

保障政策性保险有效落实，以社会保险为核心实现乡村振兴，最终消除绝对贫困，要建立以中央政府为主导，基层政府、保险机构有效执行的政策执行机制。中央政府设定政策性保险实施方案，确定建档立卡标准，对地方政府督察指导；地方政府则依照地方实情有效落实，并识别不同情况，减少保险赔付中的道德风险。且根据当地情况差异化制定工作方案，并反馈给中央政府。保险机构响应政策号召，通过共享数据，因地制宜开发差异化、阶梯化保险产品，联合基层政府精准识别，敏锐发现潜在返贫风险，建立返贫监测机制。

（二）造血发展机制

摆脱相对贫困，持续稳定减少区域性贫富差距，需要农户增强内生发展动力。实现造血式的发展需要基层政府的扶持，主导区域特色产业发展，稳定金融市场。保险业联动银行，以小额贷款保证金保险、保单质押保险等“保险+信贷”的模式，创造启动资金，解决农村产业发展中的资金问题和信用风险，鼓励农村产业发展，实现造血式反贫困。

三、监测监管机制

为巩固脱贫攻坚成果，防止返贫现象发生，合理制定差异化保险产品，建立动态监测机制是有效手段。通过建立大数据平台，保险机构可获得精准信息，稳步跟随乡村振兴推进开发阶梯化保险产品。并且通过检测居民联网医疗支出、季度收支等信息，精准触发防贫预警线，及时赔付救助。监管机构可基于大数据对比，减少技术风险，实现智能化。

单位：南京审计大学保险防贫调研组