森林保险实践及对策研究

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摘要：指出了毕节市自2011年启动森林保险试点以来，取得了较多的经验，但也面临着农户投保积极性不高、基层干部协助动力不足等问题，通过深入分析存在的根本性原因，提出了加大财政支持、完善法律法规、厘清职能职责和加大宣传教育等具体可行的对策和建议，以进一步推动全市森林保险健康发展。

关键词：政策性森林保险；问题；对策；毕节

1引言

森林保险是以正常生长的林木为保险标的，因约定的、不可抗拒的自然灾害或意外事故所造成的经济损失，保险人按照保险合同规定向被保险人提供经济补偿的一项保险业务。为减少林业生产和管理风险，提高抵御风险的能力，迫切需要建立森林保险制度等森林安全体系［1］。本文以毕节市为例，针对森林保险当前存在的问题，深入剖析了发展进程中问题存在的深层次原因，为全市森林保险的可持续发展提供理论参考［1］。

2毕节市森林保险工作开展情况

2．1试点工作开展情况

根据有关文件要求，2011年3月，毕节市结合实际制定了方案，采取以林业专业合作社、造林大户带动等方式入保和整村、整镇集中统一投保方式，在七星关区开展政策性森林火灾保险试点工作。试点过程中，七星关区对保险金额、保险费率、免赔额度等进行细化，保险金额方面：灌木林300元／亩、幼龄林600元／亩、中龄林（近熟林、成熟林、过熟林）以上800元／亩；保险费率方面：火灾保险保险费率4．5‰、综合保险费率7．2‰；免赔额度分为免赔10亩和免赔10％两种，最高免赔不超过10亩。截至2011年12月，七星关区33个乡镇中，有9个乡镇以整镇（乡）为单位整体入保，150个村整村入保，56户林业大户入保、1000余户零星农户入保。2011年10月28日，七星关区林农张建桥因火灾受损42．4亩林地，交纳保费17元，获得保险赔付11488元，这第一起森林火灾保险顺利理赔，让农户对政策性森林保险有了更深层次的认识和理解。截至试点结束，七星关区政策性森林保险共计投保面积64．65万亩，保险金额3．944亿元，缴纳保费177．48万元。

2．2全面推开工作开展情况

通过2011年的森林火灾保险试点，毕节市于2013年7月出台了实施意见，《意见》明确：按照“政府引导、市场运作、自主自愿、分区实施、协同推进”的原则。对全市范围内生长和管理正常的公益林、商品林统一实施综合保险。不分林种、树种，每亩保险金额统一为750元，费率为3‰，即每亩缴纳保费2．25元。公益林的保费由中央、省、市、县财政按照50％、30％、6％、14％的比例全额配套，商品林保费则由中央、省、市、县财政和林农共同承担，比例分别为30％、30％、7．5％、17．5％和15％，若林农不原缴纳个人承担的20％保费，则不能纳入政策性森林保险范畴。综合保险的责任认定：是在保险期限内，由于火灾、暴风、暴雨、暴雪、洪水、滑坡、泥石流、雨雪冰冻、霜冻、干旱、林业有害生物造成林木损失以及采取合理必要的施救措施造成保险林木流失、掩埋、主干折断、死亡或者推定死亡的，承保机构必须按照损失鉴定结果进行赔偿［2，3］。当年在全市全面推开，全市1200万亩公益林全部纳入政策性保险，缴纳保费2722．41万元，商品林按照群众自愿的原则，由林业生产经营者积极参保，当年共计31．25万亩商品林成功签单入保。2015年后，贵州省地方金融监管局等6个部门每年都根据现行政策调整，制定统一的政策性农业保险方案，以县为单位划定保险承保区域，公益林和商品林分火灾险和综合险两种，费率降低至0．24％和0．16％，每亩保险金额提高至1250元，水果、中药材等地方特色农业保险也在小范围试点过程中。2020年，全市共投保森林面积1437万亩，缴纳保费3578万元。

3当前的困难与问题

3．1理赔方式不利于植被恢复

开展森林保险的目的是为了维护生态安全，使保险赔款用于受灾林木的补植补造、抚育管理和植被恢复，同时，又不改变其作为一项惠农政策的性质，具有不同于其他农业保险的特殊性，倘若一次性将保险赔款划拨到被保险人个人账户，植被恢复和生态安全将无从保障。所以实施意见中提出：“保险损失赔款按植被恢复和赔款到户4∶6的比例安排，分两次划拨到被保险人账户，其中，40％的损失赔款由承保机构暂时保存用于森林植被恢复，待各县（区）林业局监督被保险人恢复森林植被后再划转到被保险人个人账户；60％的损失赔款041DOI:10.16663/j.cnki.lskj.2021.05.054经承保机构公示无异议后由承保单位直接赔付给被保险人［5］。”但是此项规定因与农业保险理赔的规定：保险赔款必须由保险公司一次性、及时、足额赔付给被保险人的要求不一致，一直未得到施行［5，6］。

3．2宣传力度不够

森林保险主要集中在边远的乡村，而承保机构的网络优势和技术优势主要集中在城市，网点布局很难掌控保险风险，仅仅依靠被保险人自愿投保模式很难推进森林保险工作。林业经营者如果不是为了获得林权抵押贷款等立竿见影的好处，很难主动参加森林保险。虽然各县（区）在与承保机构签订的承包协议中明确：由保险公司制作、提供相关宣传资料，林业主管部门配合做好工作［7］。但是由于承保公司由省指定，各县（区）林业主管部门对承保公司缺乏考核和约束权，承保公司开展宣传的积极性和主动性不高。特别是由国家财政全额配套的公益林，大部分群众并不知道它已经投保。

3．3林农思想认识不足

长期以来，山区农民对森林、林木的经济价值期待并不高，加之文化水平低下，对金融、市场的认识不足，缺乏基本的保险常识和风险防范意识，没有认识到森林保险的必要性和重要性。加之政策宣传不到位，部分林农潜意识就认为：当前各项惠农政策落地，都是直接或间接给农户带来收益的，还不需要交一分钱；凡需要交钱的都是套路、骗子。为此，不少林业生产经营者虽然了解林业生产有风险，但存在侥幸心理而不愿投保，有的甚至认为森林保险是向农民乱摊派。

3．4基层干部动力不足

政策性森林保险的主要对象是广大农村集体林木林地，地处边远山区，交通条件滞后，点多面广量大，在投保、查勘、定损、理赔等程序中，面积的核准、损失的鉴定等工作对林业技术都有极强的依赖性，离不开林业专业技术人员的支持［4］。同时，农村的状况只有乡（镇）、村（社区）基层干部最了解，涉及农业、农民的工作只有广大的乡（镇）、村（社区）基层干部倾力投入才能推动［8］。但是，由于当前各级森林保险配套扶持政策少，基层财政压力大，工作经费得不到落实，造成了基层干部有多一事不如少一事的思想，推动森林保险发展的动力不足。

3．5林业生产经营的收益不足以抵消保险成本

全市人均森林面积较低，且受经营管理水平低下等影响，农民从事林业生产经营获得的收益普遍较低，加之市场经济理念在农村的不断深入和发展，进城务工等人力资源价值变现更为方便、快捷，客观上促成了林业生产收益在家庭经济收入中的比重不断下降，导致农户潜意识里就不愿支付保费去化解林业经营中的风险。

3．6报案赔付率低

由于保险公司宣传工作不够深入，绝大部分林农并不知晓发生灾害以后的报案渠道及方式，导致全市森林保险年报案赔付面积不到投保面积的10％。在平时的调研过程中，笔者甚至发现，有相当一部分林农并不知晓森林保险是什么，更不知道自己管护的林子是否投保。

4对策与建议

4．1加大财政支持力度，切实减轻林农负担

由于农民人均纯收入低，扣除必备的生产、生活资料和子女入学等费用，虽有参加政策性森林保险的意愿，但在交纳保费时有困难，需要各级政府在政策性森林保险上统筹考虑，探索政府出资承保方式，减轻林农负担。一是将商品林保费中需要林农自己缴纳的部分纳入国家财政预算，由国家财政承担，确保将商品林全部纳入政策性森林保险范畴。二是对于核桃、板栗等干果和桃、李、梨、苹果、樱桃、石榴等鲜果的保险，建议由林农具体与保险公司商洽，达成一致意见后，根据市场化运作原则参加商业保险，财政进一步加大资金补贴力度。

4．2完善法律法规，健全制度机制

森林保险涉及到多个领域，健全完善法律法规体系是推动此项工作的前提和基础，通过立法，准确把握森林保险的政策性定位，进一步明确各级政府在森林保险中应发挥的职能和作用，明确森林保险的牵头部门、监管部门、投保人、被保险人的权利和义务，构建多方参与、协同推进的森林保险格局［8］。建立完善基础数据的互联互通和交换共享机制，加强林权登记、林农信用记录等基本信息的共享平台建设，帮助承保机构提高工作效率，让保险公司将更多的精力投放森林保险产品开发和为林农服务的工作中［9，10］。

4．3厘清职能职责，站好各自岗位

政府引导与市场化运作相结合是开展政策性森林保险的工作法则。一是要成立由承保公司为主、各级政府积极配合的森林保险政策宣讲团，通过召开坝坝会、农村大喇叭播放等方式，不断向农户传递和灌输森林保险知识，提高林农自觉参与投保的积极性和主动性。二是保险公司要不断加大对农业保险基础设施方面的投入，加大网点的布局和建设力度，全面加强农业保险人才队伍和组织体系建设，不断提高自身经营保障能力［11］。

4．4加大宣传教育，提高业务能力

一是要充分发挥乡镇和村级组织的作用，利用乡镇和村组干部熟悉农村、贴近群众的优势，通过各类主流媒体和脱贫攻坚大走访等方式全方位、多渠道宣传政策性森林保险常识，特别要加强对理赔案例的宣传，让更多的林农认识到政策性森林保险的好处，培育林农的保险意识。二是要加大对各级林业主管部门森林保险工作人员的培训力度，采取教学与实践相结合的方式，组织交流、考察等活动，免费培训重点向基层人员倾斜，提高行业管理部门从业人员的业务水平。

5结语

本文通过对试点和全面铺开后的森林保险工作进行深入分析和总结，查找出了思想认识不足、激励机制不全、宣传力度不够、政策制度不完善等影响和制约全市森林保险工作推进的问题，以问题为导向，提出了加大投入、完善法规、厘清职责和加强宣传等管用、有效的措施，将进一步促进和推动全市森林保险健康有序发展。

参考文献：

［1］蒋凡，王永富，秦涛，等．福建省森林保险的现实困境及化解途径［J］．林业经济，2018（7）：7．

［2］王德宝．我国政策性农业保险的现状、问题及对策建议［J］．海南金融，2009（8）：48～54．

［3］万千，潘焕学，秦涛，等．政策性森林保险开展的现状·问题及对策研究：以江西吉安市为例［J］．安徽农业科学，2011（30）：511～513．

［4］雷茜，张广胜．集体林权改革后森林保险发展问题与对策［J］．沈阳农业大学学报（社会科学版），2011（1）：32～36．

［5］陈晓婷．广西农业保险发展现状分析与思考［J］．沿海企业与科技，2012（7）：18～21．

［6］中国太平洋财产保险股份有限公司新疆分公司课题组李堡．新疆政策性农业保险与农业生产协调发展研究［J］．金融发展评论，2011（8）：136～143．

［7］易其昭．政策性农业保险业务开展中存在的问题与对策建议［J］．内蒙古金融研究，2009（12）：30～32．

［8］陈宣，王博．政策性森林保险主体行为分析及政府作用研究［J］．绿色财会，2013（3）：32～34．

［9］杜元民．古丈县森林保险现状、问题与对策浅析［J］．湖南林业科技，2011（2）：93～96．

［10］曾静，王锦霞．湖南省森林保险情况分析及相关建议［J］．保险职业学院学报，2010（3）：19～21．

［11］王德宝．论政府在政策性农业保险中的地位和作用：兼论政策性农业保险的组织模式［J］．保险职业学院学报，2010（3）：66～71．

作者：付开萍 吴道能 林清霞 单位：毕节市应急管理服务中心 毕节市林业局